2008—2012年间台湾科技政策的转向

张起燕 费晓成

李罗权上任

2008年5月，前台湾“国研院”院长李罗权在刘兆玄邀请下，出任新的科技主管部门负责人（任期2008年5月—2012年2月）。

李罗权是台湾农家子弟，从小酷好读书，大学毕业后赴美攻读天体物理学和地球科学，从事地球极光千米波的研究，1979年与马里兰大学的吴京生教授共同提出一种辐射新机制的理论，1985年提出多重X射线磁场重联理论，成功解释了地球磁层顶“磁通量传输事件”发生的原因及特性，1986年提出了太阳大气（日冕）的非碰撞性震波加热机制，1992年和研究生成功模拟了日珥的动态形成过程并解释其形成原因，后又提出一种新的日冕加热机制，获得国际太空物理学界的高度重视。

1997年，李罗权受时任科技主管部门负责人刘兆玄的邀请，兼职但任台湾太空计划室首席科学家，推动“中华卫星”（后改名为“福尔摩沙卫星”，简称“福卫”）1号及2号科学酬载相关工作。2001年他担任太空计划室主任，着手规划“福卫”2号、3号发射升空计划，后又担任“国研院”首任院长，管辖科技主管部门下属的太空中心、晶片系统设计中心、高速网络与计算中心、地震工程研究中心、实验动物中心、纳米元件实验室、仪器科技研究中心、科技政策研究与资讯中心等重要研究机构。

李罗权上任后，首先遇到的是筹备举办第八次“全台科技会议”。从2008年6月起，台湾科技主管部门与各其他部门依据先期规划结果，协调由教育主管部门、行政主管部门科技顾问组、科技主管部门、经济主管部门、公共工程主管部门等担任各议题主办机关，召集相关人员为议题工作委员，展开会议资料研拟工作，准備了6大议题、24项子题及86项提纲资料。科技主管部门同时草拟“第八次全台科学技术会议筹备计划（草案）”，报经行政主管部门核定。

第八次“全台科技会议”

为先期搜集岛内各界对所研拟议题资料的建议，2008年11月10至11日，首先在高雄莲潭会馆召开南部预备会议，由各议题工作小组提出简报，产官学研界代表参与讨论，提供建言。12月1至2日在台湾大学集思会议中心举办北部预备会议，合计约2000余人次参加，各议题主协办机构依据两次预备会议的结论与共识，进行资料汇整与修正后作为正式大会报告。

2009年1月12日起一连4天，第八次“全台科技会议”在台北市福华国际文教会馆卓越堂举行。此次会议主题为“追求科技创新与价值创造；建构优质生活与永续社会”，由时任行政主管部门负责人刘兆玄主持，并由马英九亲临致词，岛内各界近400人参加。“科技主管部门负责人李罗权在会上针对台湾科技发展现况与检讨提出报告后，随即展开首日议程，由各议题主协办机构就预备会议已达成共识部分，提出6项议题报告，包括“强化知识创新体系、创造产业竞争优势、增进全民生活品质、促进台湾永续发展、提升全民科技水准、强化自主防务科技”六大总目标，以及“结合人文科技，提升生活品质；培育科技人力，有效运用人才；完备法规制度，整合科技资源；追求学术卓越，强化社会关怀；加强技术创新，完善产业环境；结合科技能量，促进可持续发展”六项策略。

为凝聚会议讨论焦点，会议第二日议程安排5项重要课题讨论案：包括“提升台湾学术研究及人才的国际竞争力；结合产学研资源，建构高等研究园区；分阶段建立活化产学研之研发成果整合运用机制；环境变迁、灾害消减、可持续土地与工程；掌握产业景气退潮契机，厚植下一波产业发展能量”。

这次会议的最大特点是在2008年全球金融海啸给台湾经济特别是高科技产业造成沉重打击，人才流失危机持续浮现，且后续影响仍在持续扩大中的非常时期召开的，自然有必要总结其惨痛教训。

在行政主管部门科技顾问建议下，台湾科技主管部门特别规划了“掌握产业景气退潮契机，厚植下一波产业发展能量”讨论议题，希望凝聚各界共识，调整科技政策与产业策略，以便在景气复苏之前酝酿下一波发展的能量。

会议代表认为，台湾过去以渐进式创新及强调规模经济效率为主的代工模式，在面临知识经济发展的挑战与大型新兴经济体崛起的威胁后，出现了无法有效提升经济增长的问题。“高科技”确实是台湾产业基础的同义词；然而，也有相当确切的证据显示，单凭继续强化目前的产业基础相关技术，将难以维持台湾经济的健康的增长率。事实上，台湾的经济增长在20世纪80年代达到高峰后，就开始一直稳定下降，在高科技产业蓬勃发展期间也不例外。

尽管台当局已经投入相当大量的科学研究经费给岛内大学和研究单位，虽然这项投资已经产出不少收益（例如高等技术人力），然而奠定台湾产业的基础技术却很少源自于台湾。科技主管部门每年均补助为数众多的一般型计划、重点计划、重大科技计划等，成果相当丰硕且多元。然而却有相当比例具突破性基础创新或应用前景的成果，后续并未有有效的机制来加以转化成与社会、经济息息相关的新创产品或产业。因此，如何运用创新研究成果来开创新的技术与产业，让科学研究投资得到回收是一件很重要的事。过去片段式的科学技术发展必须加强价值链的连结，学习如何从突破性的基础创新研发，佐以台湾的制造优势，转化萌芽成高附加价值的产品或产业，提升科学与技术对于社会生活、经济发展的连结与贡献。

如果要得到这样的结果，就得重新思考如何聚焦在科学研究，并延长研发链长度，加强研发成果转化成创新技术与产业的能力。不能跟过去几十年一样，只是做一些技术改良与效率方面的提升。

目前台湾研发经费占GDP的比例约2.58%。马英九上任后提出政府研发经费每年增长10%，到2012年研发经费占GDP的3%，相比于国际水准已经不低。但随着知识经济时代来临，科技推动的思维模式需从以往的“技术导向”逐渐转型为“需求导向”，而科技发展的产出焦点也从“效率导向”转型为“创新导向”。为因应科技发展模式的变化，科技主管部门的功能也应随之调整，必须从过去支持现有技术的稳定增长模式转化为积极建构激发跨领域技术融合以有效带动创新发展环境，强化整合各项科技相关策略，落实发展各部门协同合作机制，以确保科技政策目标与执行绩效得以与时俱进、并行不悖。

其次，台湾历经传统产业转型及电子、资讯等高科技蓬勃发展等过程，在全球专业分工体系架构下，发展台湾成为创新研发中心已成为未来主轴定位。未来台湾民间科技研发投资要朝创新前瞻型发展，仍有待台当局科技政策有效引导。

反思科技政策缺陷

目前台当局科技政策推动有待克服的挑战包括：科技发展绩效成果显现上中下游连结的断层，政府科技投资带动民间创新技术发展力道不足，应布建全球知识产权、国际标准制订、科技外交等方面的战略规划与整体合作机制，重大科技计划功能亟需强化及退场机制有待落实。

台湾教育主管部门推动的“5年500亿特别经费补助一流大学及顶尖研究中心”计划，其目标之一是希望至少有一所岛内高校进入世界百大、亚太前10名，藉此提升台湾高等教育在全球学术及教育界的地位。然而根据2008年台湾高等教育评鉴中心所进行的世界大学评比，台湾前5所重点研究型大学排名依序为台大（141位）、成大（328位）、新竹清华（366位）、新竹交大（463位）、阳明（475位），远落后于日本东京大学（12位）、京都大学（28位）、大阪大学（38位）、东北大学（51位）、名古屋大学（117位）、九州大学（127位）、韩国首尔大学（84位）及新加坡国立大学（86位）。

导致这种状况的原因有以下几点：岛内过多的大学与系所，会稀释有限的研究资源与经费，让提升国际竞争力的目标更不易达成。另外，目前台湾博士级人才培育大多以进入学术界或大学任教为最终目标。然而，研究成果的展现应该是与民众生活及经济提升可相互连结，高级研究人才过多聚集在学研机构，无法有效提升台湾的竞争力。虽然近几年来岛内高等教育迅速扩充，仍无法满足台湾企业所需要的人才。此外，岛内人才外流与“西进”的趋势却似越趋明显，而且“西进”的人才已由生产部门扩大至研发部门，对台湾产业发展产生不利的影响。

岛内大学数量膨胀过快，高等教育资源分散，致使大学教育经费普遍不足，研究人力、设备、图书无法与时俱进；各高校分工模糊，名义上虽有一般大学与科技大学之分，但其教育目标、教育内容、科系设立、硕博士班招生、师资来源、设施设备、升等制度等差异不大，而一般大学也无分类、分级制度，致使各大学设定的研究、教学、服务目标模糊，分工不清，学术研究难以发挥成效；大学师资薪资相比香港、新加坡、日本、韩国等仍有一段差距，竞争条件相对不利，不易争取到优秀人才加入研究团队；大学国际化程度普遍不高，国际学生与研究生人数比率偏低；国际研讨会的举办虽已日渐热络，但真正属优质水准者仍属少数；大学法人化推动虽有一段时日，但进度缓慢，大学师生对法人化仍有疑虑，大学受公务体系行政管理束缚仍多，诸多困扰如编制、薪资、采购、人才引进等限制不易突破；大学与产业、社区间的連结不够密切，致资源相互流通不足，未能充分发挥大学带动科技研究发展，产业滋养大学研究资源的互利效果。

所谓重点研究机构是扮演支持大学与产业研究发展、提升台湾科技竞争力的重要力量。如台湾中研院、工研院、“国卫院”、中山科学院、核能研究所、同步辐射研究中心及“国研院”所属的重点实验室等，均在相关的学术研究领域及业界提供一定的贡献。虽然它们具有较丰富的研究资源与设备，但由于科技的迅速发展，以及科技整合扮演日益重要的角色，这些目标导向的研究资源，或因限于制度，或因缺乏整合，往往不能因时因地充分发挥功能。

台湾基础科研人员虽数量不少，但问题的核心症结为具备科学创新能力的种子人力培育仍然不足。国际上最能显现基础科学研究绩效的方式在于研究论文的品质及数量，台湾在论文质与量上与过去相比已有长足进步，但因学术研究人数的规模与限制，“量”的提升已达上限瓶颈，但“质”的提升仍有待加强。因此补助质优的个别型研究计划及创新跨领域整合型研究计划仍需持续不断加强，各类型研究平台或设施建设仍亟待强化及提升。

目前台湾尖端科技创新研究面临的挑战是如何确保经济竞争优势，建立经济竞争能力，并进一步运用科技研究能量，强化社会关怀，增进民众福祉。在台湾既有优势领域之研发，如半导体及通讯系统领域、农业生物技术等，须加强创新性、前瞻性，积极参与国际标准制定，建立国际竞争优势。台湾在半导体电子相关领域建立的科技基础，若能结合生医研发能量，进一步投入医学工程与后基因体生医科技研发，将对高龄化社会医疗、民众健康照护、提高医疗效率、降低医疗费用，以及对突发之新兴感染病症的应变有相当助益。

缺少创新科技人才

面对知识经济的冲击与全球化的竞争压力，科技与产业人才的质与量已经成为影响台湾产业发展与国际竞争力的一个关键因素。随着岛内产业结构的转型与升级，对科技与产业人才的需求大幅增加，尤其是出现在部分专门领域、跨领域及高级人力的需求上。台湾产业需要的不仅是科技人才，更需要有创新能力的科技人才，但是传统的教学方法偏重灌输式的教学，启发性较少，因此一般科技人士创意仍显不足。

台湾过去以渐进式创新及强调规模经济效率为主的代工模式，在面临知识经济发展的挑战与大型新兴经济体崛起的威胁后，出现了无法有效提升经济增长的问题，有必要寻找新的增长引擎。有相当确切的证据显示，单凭继续强化目前的产业基础之相关技术，将难以维持台湾经济的健康的增长率。事实上，台湾的经济增长在上世纪80年代达到高峰后，就开始稳定下降，在高科技产业蓬勃发展期间也不例外。过去片段式的科学技术发展必须加强价值链的连结，学习如何从突破性的基础创新研发，佐以台湾的制造优势，转化萌芽成高附加价值的产品或产业，提升科学与技术对于社会生活、经济发展的连结与贡献。

台湾已经投入相当大量的科学研究经费给大学和研究单位。虽然这项投资已经产出不少收益，然而奠定台湾产业的基础技术却很少源自于台湾。因此，如何运用创新研究成果来开创新的技术与产业，让科学研究投资得到回收，是一件很重要的事。必须重新思考如何聚焦在科学研究，并延长研发链长度，加强研发成果转化成创新技术与产业的能力。不能跟过去几十年一般，只是作技术改良与效率的提升。科技主管部门每年均补助为数众多的一般型计划、重点研发计划等，成果相当丰硕且多元，可惜的是有相当比例具突破性基础创新或应用前景的成果，后续并未有有效的机制来加以转化成与社会、经济息息相关的新创产品或产业。换言之，对于目前研究成果的评估或评鉴，缺乏一强而有效的评估机制及后续知识产权的管理与辅导。

台湾现有的科技法规，如科技基本规章、当局科学技术研究发展成果归属及运用办法等有必要进行修订，以提升创新研发系统的效能，鼓励研究人员创业，促进研究成果的商业化，推广成果的應用。

岛内社会变迁对未来台湾科技政策的实施也提出挑战，主要表现在以下几个方面：出生率屡创新低、结婚年龄延后、平均寿命增高、老年人口比率攀升、移入人口逐渐增加、移出人口趋缓。台湾社会民众对家庭、邻里社群、人际往来、社会制度运作的信任、政治态度、自然环境、社会秩序和伦理价值等都呈现不同方向和程度的变化。同时台湾社会长期欠缺以人文科技为基础的未来想象计划。现行教育也没有相对提供学生所需的知识、技能与态度，会让未来的民众无法面对与处理快速变迁社会的各种问题。

此外，台湾自然灾害频繁，加上拥有高密度的都市与建筑，以及新威胁的出现，如高龄少子女化社会、恐怖攻击、新兴疾病灾害，以及全球持续变暖，能源价格高涨，水资源、环境、生态恶化等，也有待以科技方式加以解决。

制定新的台湾科技发展计划

会后，台湾科技主管部门根据此次大会讨论结果，针对以上问题，制定出未来4年的“台湾科技发展计划（2009—2012年）”。与上次计划相比，总目标依旧不变，6项策略改为：“结合人文科技，提升生活品质；培育科技人力，有效运用人才；完备法规制度，整合科技资源；追求学术卓越，强化社会关怀；加强技术创新，完善产业环境；结合科技能量，促进可持续发展”。更强调要改善法规制度，注重用科技促进可持续发展。

其措施包括：在培育科技人力方面，引导大学分类，建立具有特色的大学校院系所，并促进大学多元发展与结盟合作，强化产学互动的整体规划，强化大学生实作、创新及设计能力，并提升学生资讯/纳米/生物/能源等跨领域知识与能力，建立“政府-产业-大学-研究”连结的科技人才培育模式等。在大学学术研究方面，台湾至少一所大学在5年内超越名古屋大学，10年内超越新加坡大学及首尔大学，各重点研究大学可以进入150名内为目标。在研究资源运用方面，整合新竹科学园区及邻近大学，成为半导体及生医制药产业的重点发展聚落；开发南部科学园区，由台当局及地方部门各相关机构，兴建大型重点实验室，逐步与邻近大学结盟，形成新的科技研究发展聚落，作为带动台湾科技研发下一波增长的领航。

在加强技术创新方面，松绑与重建当局相关部门研发成果运用办法，促进产学研界研发成果运用绩效，建立有利法制环境，鼓励大学及研究机构衍生新创事业。在加强尖端科技创新研究方面，期许提升台湾科技产业优势领域至制订标准与拥有关键智财的创新程度，建立创新经济领域竞争能力，进一步促成台湾产业由“台湾制造”迈向“台湾创新”。