“南海行为准则”的制定：进展、问题与展望

黄瑶

“南海行为准则”的制定：进展、问题与展望

黄瑶*

内容提要：目前，中国和东盟国家在落实 《南海各方行为宣言》的框架下，正在稳步推进制定 “南海行为准则”磋商进程。“准则”磋商的主要工作机构是落实 《宣言》高官会和中国-东盟落实 《宣言》联合工作组。两年来，“准则”磋商取得了积极进展。但在未来“准则”草案的讨论过程中，原本在 《宣言》中就争议不休的主要条文势将成为 “准则”磋商中的主要争议焦点。“准则”的制定并非易事，不可能一蹴而就，其能否最终达成，关键取决于南海地区国家的政治意愿与合作共识，中国在 “准则”制定中的作用举足轻重。

南海《南海各方行为宣言》“南海行为准则”中国东盟

我国建设 “新丝绸之路经济带”和 “21世纪海上丝绸之路”（简称 “一带一路”）的战略构想，体现了合作发展的理念，为推进中国-东盟南海合作创造了契机，而维护南海的和平与稳定无疑是其题中之义。2015年8月6日，中国外交部长王毅在东盟地区论坛上阐述南海问题时指出：中国与东盟国家经过友好协商，已就妥善处理南海问题形成了一整套机制，其中之一是 “落实 《南海各方行为宣言》和磋商 ‘南海行为准则’。”1参见 “王毅在东盟地区论坛上谈南海问题”，2015年8月6日，中国驻卡尔加里总领事馆网站：http://calgary.china-consulate. org/chn/lgxw/t1289970.htm，2015年9月1日访问。这里提及的 “南海行为准则”（简称 “准则”或英文缩写COC）该如何理解？它与 《南海各方行为宣言》（简称 《宣言》或英文缩写DOC）有何关系？中国与东盟国家缘何要磋商 “准则”？制定 “准则”有无存在争议？其前景如何？本文试图探究这些问题。为此，先从 《宣言》说起。

《宣言》签署于2002年11月4日，“《宣言》是中国同东盟国家共同签署的一份重要的政治文件，体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿”2参见《南海各方行为宣言》，中国外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/yzs_602430/ dqzz_602434/nanhai_602576/t848051.shtml，2015年8月29日访问。，《宣言》对维护南海和平稳定具有里程碑式的重要意义。但由于 《宣言》是一份政治性文件，被认为缺乏约束力，难以有效规范各方在南海的行动，因此，国际学界和东盟国家纷纷提出有必要制定具有较强拘束力和强制性的 “准则”。2004年11月29日，中国和东盟国家领导人签署 《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》3See“Plan of Action to Implement the Joint Declaration on ASEAN-China Strategic Partnership for Peace and Prosperity”，ASEAN（东盟网站）：http://www.asean.org/news/item/plan-of-action-to-implement-the-joint-declaration-on-asean-china-strategicpartnership-for-peace-and-prosperity，visited on August 29，2015．（简称 《行动计划》），《行动计划》的第1.5.6条 “确认《南海各方行为宣言》各国将在协商一致的基础上最终制订南海地区行为准则”。2009年之后由于南海局势持续升温，尽早制定具有拘束力的区域性规范文件 “准则”的呼声渐涨，外媒更是为此推波助澜。

尽管各方热议 “南海行为准则”，但其并非什么新词，《宣言》第10条就提及它，该条规定：“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。”由此可见，制定 “准则”是实施 《宣言》的一个目标，也是落实《宣言》的一部分。

本文先是回顾中国与东盟启动 “准则”磋商进程的背景，接着梳理和分析 “准则”磋商的工作机构及其所取得的工作成果，进而探讨制定 “准则”草案过程中可能出现的主要争议问题，最后对“准则”磋商的前景作出展望。

一、中国与东盟启动 “南海行为准则”磋商进程的背景

（一）各方对 “准则”制定的议论

2013年，中国在南海政策上的一项主要实践是推动全面有效落实 《南海各方行为宣言》，启动在落实 《宣言》框架下的 “南海行为准则”磋商进程。“准则”磋商进程的启动与南海有关各方对如何推进 “准则”进程的多种议论有关。在2012年，国际上相继披露了几份有关 “准则”的文本草案。

2012年1月，菲律宾散发了一份非正式工作草案，题为 《菲律宾关于南海行为准则草案》（Philippines Draft Code of Conduct）。该文件长8页，包含10个条款。它与2011年菲律宾提出的促进南海成为一个 “和平、自由、友谊与合作区”的外交政策 （ZOPFF/C）相一致。该 《准则草案》提出如下建议：建立一个南海共同合作区域 （第3条），设立一个永久性的联合工作委员会以落实ZOPFF/C（第4条），将 《联合国海洋法公约》关于闭海或半闭海沿岸国合作义务的第九部分规定适用于南海 （第5条），建立争端解决机制 （第6条）。菲律宾草案的其他条文是国际协议的标准化条款，包括：“准则”的原则 （第1条）、目标 （第2条），对 “准则”的保留 （第7条）、签署和批准 （第8条）、生效 （第9条）、审查和修订 （第10条）。东盟高级官员会议 （SOM）开始对这份草案进行讨论，想在将它提交给中国讨论前能够达成一个共同立场。然而，在商讨中，东盟成员国对于该草案的第3-6条产生了明显分歧，部分东盟成员还对争端解决机制的相关条款持保留态度。4See Carlyle A.Thayer，ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea:A Litmus Test for Community-Building？，The Asia-Pacific Journal，vol.10，No.4，1-2，（2012），http://japanfocus.org/site/view/3813；Carlyle A.Thayer，ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea，SAIS Review，vol.33，No.2，77，（2013）.

2012年7月，第45届东盟外长会议一致通过了 《东盟关于南海区域性行为准则的建议要素》（ASEAN’s Proposed Elements of a Regional Code of Conduct in the South China Sea），想以此作为未来与中国就 “南海行为准则”进行谈判的基础。在这份 《建议要素》中，菲律宾原先的准则草案被大为删减，其富有争议的第3-6条更是被全部删除。比较上述两份草案的序言，不难看出，东盟草案修改了菲律宾草案中的一些措词。例如，菲律宾草案中 “促进争端的持久和永久解决”，在东盟草案里被修改为 “争端的全面和永久解决”（这实际上是 《南海行为宣言》中的表述）；将菲律宾草案中建立一个 “和平、自由、友谊与合作的区域”的建议，修改为建立一个 “和平、稳定、友谊与合作的区域”。东盟草案的主要规定包括：第1条规定一些执行性规定和呼吁各方尊重和遵守 《联合国宪章》、1982年 《联合国海洋法公约》、 《东南亚友好合作条约》、《南海行为宣言》以及和平共处五项原则，并列举了四项原则：第一，发展各种方式和安排以促进和平解决争端和防止争端升级；第二，尊重 《南海行为准则》的规定并采取与 “准则”一致的行动；第三，鼓励其他国家尊重“准则”规定的各项原则与宗旨；第四，建立监督 “准则”实施的有效机制。第2条列举了八项义务：建立一项部长级机制来监督 “准则”；禁止对 “准则”做出保留；生效的规定；争端解决机制；“准则”的修改；其他国家尊重 “准则”的规定；“准则”的无期限性；“准则”需交由东盟秘书长和联合国秘书处登记。第3条第4款要求缔约方要 “建立一个有关 “准则”解释和适用的争端解决机制”；针对违反 “准则”的行为可以采取两种争端解决机制：一是载于 《东南亚友好合作条约》中的争端解决机制；如果各方不能在东盟框架内解决他们的争端，那么 “准则”制定第二个机制：争端方可诉诸国际法包括 《联合国海洋法公约》规定的争端解决机制。这意味着可以把他们的案子提交国际司法机构解决。应提及的是，这份东盟 《建议要素》并未正式发布，只是一份东盟内部的文件草案。5See Carlyle A.Thayer，ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building？，supra note 4，2-3.

2012年9月在第67届联合国大会期间，印度尼西亚向参会的东盟各国传阅了一份题为 《南海区域性行为准则零号草案》（Zero Draft A Regional Code of Conduct in the South China Sea）的文件。该草案三分之一的内容来自以下三个文件：2002年 《南海行为宣言》、2012年东盟的 《建议要素》、2012年东盟 《南海六点原则》。62012年7月20日，柬埔寨外长贺南洪利用担任东盟轮值主席国之便，公布了一份 《东盟关于南海问题的六点原则》（ASEAN’s Six-Point Principles on the South China Sea）。在该份文件中，所有东盟外长重申他们承诺在处理南海问题时应遵循六项原则。这些原则并无太多实质内容。See Carlyle A.Thayer，supra note 5，79.《零号草案》其余内容是印尼对 “准则”制定提出的建议。7See Carlyle A.Thayer，supra note 5，79.关于印尼 《零号草案》的内容介绍，可参阅Mark J.Valencia，Navigating Differences: What the‘Zero Draft’Code of Conduct for the South China Sea Says（and Doesn’t Say，Global Asia，vol.8，74-77，（Spring 2013）；罗国强：《东盟及其成员国关于 《南海行为准则》之议案评析》，载 《世界经济与政治》2014年第7期。知名南海问题专家、澳大利亚新南威尔士大学名誉教授卡莱尔·塞耶 （Carlyle Thayer）认为，印尼草案的最大贡献是关于 “准则”实施的第6条，该条占了整个文件几乎一半的篇幅。该条规定执行建立信任措施的规则、规范和程序，并详细规定了避免海上意外事件和1972年 《国际海上避免碰撞规则》规定的碰撞。此外，该草案的另一个亮点是其第8条，该条逐字重复了东盟 《建议要素》规定的两种争端解决机制：由 《东南亚友好合作条约》建立的东盟高级理事会来解决争端，以及包括 《联合国海洋法公约》在内的国际法所规定的争端解决机制。8See Carlyle A.Thayer，supra note 5，79.对于印尼的 《零号草案》，学者们认为它代表了东盟在 “准则”问题上的实质立场，印尼草案比之前的 “准则”草案进了一步，提出了一些合理性设想，但它所提出的一些大胆建议不可能被包括中国在内的南海争议国所接受。9See Mark J.Valencia，supra note 7，74-77；参见周士新：《关于 ‘南海行为准则’磋商前景的分析》，载 《太平洋学报》2015年第3期。

（二）中国与东盟正式启动 “准则”磋商进程

近年来，中国尊重东盟国家推动商谈 “行为准则”的意愿，对制定 “准则”持积极和开放态度，推动 “准则”的磋商谈判。

2013年，东盟把南海问题上的工作侧重点定位于推动 “准则”尽早达成。东盟的这一诉求得到了中国的积极回应。同年8月5日，中国外交部长王毅应询向记者表示：中方对制定 “准则”一直持积极、开放态度，同时注意到最近各方对如何推进 “准则”进程有多种议论，中方的看法是：“南海行为准则”的制定应秉持 “合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进”的原则。10参见 “王毅谈 ‘南海行为准则’进程”，2013年8月5日，外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/ t1064187.shtml，2015年8月20日访问。同年9月15日，落实 《宣言》第六次高官会和第九次联合工作组会议在苏州市举行，在这次会议上，中国与东盟各国首次就 “准则”举行了正式磋商。

实际上，中国与东盟国家启动并持续磋商 “准则”，不仅可纾解东盟制定 “准则”的外交压力，而且也有助于消除周边国家对中国的战略猜疑，11新美国安全研究中心在2015年3月的一份战略报告中建议，美国应与其盟国和伙伴国在南海推行具有约束力的行为准则，美国在支持东盟探索 “南海行为准则”的同时，批评北京方面回避法律制度和约束性规则，不接受菲律宾就南海争议提交的国际仲裁，与东盟的 “南海行为准则”磋商进展缓慢。参见帕特里克·克罗宁、亚历山大·苏利文：《维系规则：对抗亚洲海域的胁迫》，载 《上海思想界》2015年第10期。同时彰显了中国的大国责任和外交自信。中国南海研究院院长吴士存指出：磋商 “准则”是中国倡导海洋规则制定的主动作为，是我国继签署 《宣言》之后在南海规则外交上的又一重要行动，展现了中国愿意参与规则制定、主动引导和运用规则的思维与风范。12吴士存：《磋商 “南海行为准则”彰显中国大国责任》，载 《光明日报》2013年9月19日第8版。

事实上，中国与东盟国家就制定 “准则”进行磋商，正是体现了中国政府用 “双轨思路”处理南海问题的政策。以 “双轨思路”处理南海问题是王毅外长于2014年8月在东盟地区论坛系列外长会议上首次正式提出的，即 “有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护”。需指出的是，鉴于南海利益是我国的核心利益，现阶段我国南海外交政策应坚持的一点是，在 “双轨思路”政策指导下，坚持在 《宣言》框架下推进“准则”磋商进程，正如王毅外长所言：“制定 ‘准则’是 《宣言》中的规定，‘准则’不能取代《宣言》，更不能撇开 《宣言》另搞一套。”13参见前引10文。

二、中国与东盟国家磋商 “准则”的工作机构及进展

从2013年9月中国与东盟国家启动制定 “准则”的磋商至今的两年时间里，各方在落实 《宣言》框架下就 “准则”进行了建设性的磋商，取得了阶段性进展。这些进展的取得与从事 “准则”磋商工作的机构的努力是密不可分的。

（一） “准则”的磋商机构

与推进 “准则”磋商进程相关的工作机构，主要有：落实 《南海各方行为宣言》高官会或称中国-东盟高官会 （the ASEAN-China Senior Officials’Meeting，简称 “高官会”）、中国-东盟落实 《南海各方行为宣言》联合工作小组 （the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the DOC，简称 “联合工作组”，JWG）以及名人专家小组 （the Eminent Persons and Experts Group，EPEG）。以下分而述之。

1.落实 《南海各方行为宣言》高官会

“落实 《宣言》高官会”成立于2004年11月29日，其职责是评估和指导 《宣言》的落实。2003年10月8日，中国和东盟国家领导人签署了 《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》（简称 《联合宣言》），宣布建立 “面向和平与繁荣的战略伙伴关系”。14参见 《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》，2003年10月08日，新华网：http://news.xinhuanet.com/world/2003-10/ 08/content_1114046.htm，2015年8月20日访问。为落实 《联合宣言》，2004年11月29日，中国和东盟国家领导人签署了前述的 《行动计划》。根据该计划第1.5.2条，为实现 《宣言》，中国和东盟决定定期举行关于 《宣言》的中国-东盟高官会，评估和指导 《宣言》的落实。15参见 《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》，2004年12月21日，中国驻菲律宾大使馆网站：http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/zt/wflw/t180170.htm，2015年8月10日访问。例如，2007年和2011年7月先后举行了两次高官会，中国和东盟十国外交部高官出席，就推动落实《宣言》进程、推进南海务实合作举行交换意见。2011年7月的高官会就制订落实 《宣言》框架内的合作措施和项目的指导方针达成一致，成立了联合工作组，决定开展南海防灾减灾、海洋搜救、海洋科研等6个合作项目，其中中国承办3个项目，东盟国家承办3个项目。16参见 “落实 《南海各方行为宣言》高官会达成一系列共识”，2011年7月20日，中央政府门户网站：http://www.gov.cn/jrzg/ 2011-07/20/content_1910097.htm，2015年8月10日访问。此外，高官会的任务还包括讨论和批准落实 《宣言》的年度工作计划。譬如，2015年10月21日在成都举行的落实 《宣言》第十次高官会更新了2015-2016年落实 《宣言》工作计划。17参见 “落实 《南海各方行为宣言》第十次高官会在成都举行”，2015年10月22日，新华网：http://news.xinhuanet.com/2015-10/22/c_1116898179.htm，2015年10月24日访问。2013年6月30日，在文莱斯里巴加湾市举行的中国-东盟外长会上，各方同意在落实 《宣言》的框架下就制订 “准则”举行磋商。18参见 “中国-东盟外长会联合新闻稿”，2013年7月1日，人民网：http://world.people.com.cn/n/2013/0701/c157278-22032066. html，2015年8月10日访问。于是，2013年9月14-15日在中国苏州市举行的落实 《宣言》第六次高官会上，各方除了就进一步全面有效落实《宣言》、加强海上务实合作深入交换了意见之外，还在落实 《宣言》框架下就 “准则”举行了磋商。该会议决定授权联合工作组就 “准则”进行具体磋商，并同意采取步骤成立名人专家小组，这标志着“准则”磋商进程正式启动。在 “准则”磋商中，与会各方就如何推进 “准则”进程进行了有益的探讨，同意遵循 “循序渐进、协商一致”的磋商思路，从梳理共识开始，逐步扩大共识、缩小分歧，在全面有效落实 《宣言》的过程中，继续稳步推进 “准则”的进程。19参见 “落实 《南海各方行为宣言》第六次高官会举行”，2013年9月15日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2013/ 09-15/5286577.shtml，2015年8月10日访问。2014年10月29日在泰国举行的第八次高官会上，与会各方确认了 “梳理共识”、 “从易到难”、“协商一致”的磋商方式，通过不断积累和扩大共识稳步有序推进 “准则”磋商，并在协商一致的基础上争取早日达成 “准则”。20参见 “落实 《南海各方行为宣言》第八次高官会在泰举行”，2014年10月29日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gj/ 2014/10-29/6729163.shtml，2015年8月10日访问。

高官会的工作还包括审议并通过 “准则”磋商的重要文件。例如，2015年7月29日举行的第九次高官会审议并通过了 “准则”磋商第二份共识文件、名人专家小组 《职责范围》等重要文件。21参见 “落实 《南海各方行为宣言》第九次高官会在天津举行”，2015年7月29日，新华网：http://news.xinhuanet.com/local/ 2015-07/29/c_1116082912.htm，2015年8月10日访问。

2.中国-东盟落实 《南海各方行为宣言》联合工作小组

另一磋商机构是 “落实 《宣言》联合工作组”，它成立于2004年12月7日。前述2004年11月的中国和东盟国家领导人签署的 《行动计划》第1.5.3条规定：“成立一工作组，起草落实 《宣言》的指导原则，就政策和实施问题向高官会提出建议。”为落实 《行动计划》，2004年12月7日在吉隆坡召开的中国-东盟落实 《宣言》高官会上，各方决定建立中国-东盟落实 《南海各方行为宣言》联合工作小组，并制定了 《中国-东盟落实〈南海各方行为宣言〉联合工作组的职责范围》（简称《职责范围》）。22See“Terms of Reference of the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea”，ASEAN（东盟网站）：http://www.asean.org/asean/external-relations/china/item/terms-of-referenceof-the-asean-china-joint-working-group-on-the-implementation-of-the-declaration-on-the-conduct-of-parties-in-the-southchina-sea，visited on August 29，2015.中国-东盟联合工作组由 《宣言》各方的代表组成，至少每年定期举行两次会议。根据该 《职责范围》第4、5、7条的规定，联合工作组的主要任务是研究并提出措施，将 《南海各方行为宣言》的各项规定转化为具体的合作行动，以增进相互理解与信任；工作组应向中国—东盟落实 《宣言》高官会提出政策方向以供考虑。工作组的任务还包括就下述四方面问题提出建议：（1）落实 《宣言》的指导方针和行动计划； （2）在南海进行具体的合作行动； （3）制定一份包含专家和名人的名单；（4）在需要时召开专题研讨会。工作组的职责以2015年7月1日-3日在马来西亚吉隆坡举行的第14次工作组会议为例，此次工作组会议旨在全面有效落实 《宣言》，讨论的议题包括：推进海上务实合作、“准则”磋商、落实高官会的早期收获计划等。此次会议的成果是：制定了 “准则”磋商第二份共识文件、名人专家小组职责范围以及 “中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线”概念文件，并决定提交7月底举行的高官会审议。23参见 “中方介绍落实 《南海各方行为宣言》工作组会成果”，2015年7月6日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/ 2015/07-06/7387933.shtml，2015年8月10日访问。

就 “准则”磋商而言，可以这样认为，联合工作组受高官会的领导和指导。例如，2014年4月举行的第七次高官会对联合工作组推动落实 《宣言》工作予以积极评价，并对联合工作组的工作提出指导性意见。24参见 “第七次落实 《南海各方行为宣言》高官会在泰国举行”，2014年4月25日，凤凰网：http://news.ifeng.com/a/20140425/ 40030306_0.shtml，2015年8月10日访问。2015年7月举行的第九次高官会敦促联合工作组尽快落实去年 “早期收获”相关成果，尽快商谈 “中国－东盟国家海上搜救热线平台”指针、 “中国－东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”指针，并完成组建工作。此次高官会正式授权联合工作组会议讨论制定 “准则”磋商的 “工作方法”。2015年10月举行的第十次高官会，与会各方初步讨论并形成了 “重要和复杂问题清单”和 “‘南海行为准则’框架草案要素清单”两份开放性文件，并授权联合工作组继续就此进行梳理研究。25参见 “中国和东盟各国在 ‘南海行为准则’上继续取得积极进展”，2015年10月21日，中央政府门户网站：http://www.gov. cn/xinwen/2015-10/21/content_2951345.htm，2015年10月22日访问。

3.名人专家小组

还有一个磋商机构是名人专家小组。根据上述 《中国-东盟联合工作组的职责范围》第7（c）条的规定，名人专家小组的名单由联合工作组来制定，这些专家和名人可以向联合工作组提供技术支持，并提供无法律拘束力的专业意见或者政策建议。2011年7月在印尼巴厘岛举行的落实 《宣言》高官会通过的 《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》第7条也有提及名人和专家的工作，该条规定：“在落实 《宣言》框架下达成共识的合作项目时，如有需要，将请专家和名人为有关项目提供协助。”26参见 《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》，2011年7月20日，外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/ zzjg_602420/yzs_602430/dqzz_602434/nanhai_602576/t848050.shtml，2015年8月3日访问。如前所述，2013年9月举行的第六次高官会同意采取步骤成立名人专家小组。2015年7月的第九次高官会授权并要求联合工作组尽早建立名人专家小组。2015年10月的第十次高官会取得的成果之一是同意讨论名人专家小组成员名单。

上述三个机构有何关系？总体而言，高官会的职责是评估和指导 《宣言》的落实。而根据 《宣言》第十条，制定 “准则”是 《宣言》欲最终达成的目标。于是，中国与东盟国家选择在高官会的框架下进行 “准则”的磋商。而建立中国-东盟联合工作组是 《宣言》的落实行动之一，工作组的任务之一是向高官会提出落实 《宣言》的具体措施以供高官会参考。第六次高官会授权联合工作组就 “准则”进行具体磋商。由此看来，高官会负责在落实 《宣言》框架下就 “准则”进行磋商，而具体磋商 “准则”的工作则由高官会授权给联合工作组来进行，工作组制定 “准则”磋商的共识文件、工作方法和其他相关文件，并提交高官会审议。而且，联合工作组是由高官会所建立的，工作组的职责范围也由高官会来制定。至于名人专家小组，它由高官会授权联合工作组来建立，小组的名单由工作组来制定，名人专家小组向联合工作组提供技术支持以及提供没有法律拘束力的专业意见或政策建议。

（二）“准则”磋商的成果

通过梳理十次高官会所取得的成果和东盟及相关各方所发布的官方文件，“准则”磋商自2013年以来所取得的主要成果可归纳如下：其一，2013年9月的第六次高官会同意遵循 “循序渐进、协商一致”的磋商思路。其二，2014年10月的第八次高官会确认了 “梳理共识”、“从易到难”、“协商一致”的磋商方式，批准了 “准则”磋商的第一份共识文件。其三，2015年7月的第九次高官会审议并通过了 “准则”磋商的第二份共识文件，“准则”磋商进入新的阶段。对此，2015年8 月4日发布的东盟外长会议联合声明指出：东盟与中国同意将讨论 “准则”的框架、结构、元素，此外，各方还同意处理与 “准则”有关的关键、困难和复杂性问题。27See“Joint Communiqué 48th ASEAN Foreign Ministers Meeting Kuala Lumpur”，August 4，2015，ASEAN（东盟网站）：http:// www.asean.org/news/asean-statement-communiques/item/joint-communique-48th-asean-foreign-ministers-meeting-kuala-lumpurmalaysia-4th-august-2015？category_id=26，visited on August 20，2015.这意味着中国和东盟国家开始进入到涉及 “准则”的一些重要和复杂问题的磋商阶段。其四，2015年10月的第十次高官会初步讨论并形成了两份清单的开放性文件，一是 “重要和复杂问题清单”，二是 “‘准则’框架草案要素清单”。这意味着 “准则”的框架草案文本已经初步具备。

那么，作为 “准则”磋商主要成果的两份共识文件是什么呢？从有关高官会和联合工作组会的报道中分析，第一份共识文件重申了 《宣言》所载的原则，28See Barry Desker，China’s Conflicting Signals on the South China Sea，July 2015，Brookings Institution（布鲁金斯学会网站）: http://www.brookings.edu/research/opinions/2015/07/29-china-conflicting-signals-south-china-sea-desker，visited on August 20，2015.并以这些原则作为 “准则”的目标和宗旨，而第二份共识文件则对 “准则”的宗旨进行了更全面的说明。29See“ASEAN-China Cooperation Moves Forward at the 8th ASEAN-China SOM”，October29，2014，Ministry of Foreign Affairs of kingdom of Thailand（泰国外交部网站）：http://www.mfa.go.th/main/en/media-center/28/50886-ASEAN-China-cooperation-movesforward-at-the-8th-A.html，visited on August 20，2015.事实上，在这两份共识文件里，大部分的内容都是重申了 《宣言》里所载一些原则，30See Barry Desker，supra note 28.诸如 “以和平方式解决争议”、“遵守公认的国际法原则”等。也就是说，这两份共识文件应该都是关于 “准则”的目标和宗旨，即写在“准则”前言部分的内容。

三、制定 “准则”过程中可能存在的主要争议问题

高官会和联合工作组已开始起草 “准则”的框架草案文本。那么，“准则”是否涉及诸多方方面面的问题？其适用范围如何？它将规定何种危机管控机制？它对 《宣言》中的一些重要概念，诸如 《宣言》第5条中的 “无人岛礁的居住行动”、“使争议复杂化、扩大化的行动”，第4条中的“武力或以武力相威胁”等等，应如何明确规定其内涵与外延？应否建立监督和实施 “准则”的组织机构、以及规定争端解决机制？这些问题多年来备受争议，而且这些争议点基本都关涉 《宣言》第4、5、6条规定的内容。实际上，这三个条文恰恰是 《宣言》中最受关注、争议最多的主要条文。塞耶教授认为，在应对有效实施 《宣言》的挑战过程中，东盟和中国尤其需要澄清和落实 《宣言》第4、5和6条这三个关键性条款。31See Carlyle Thayer，Review of the Implementation of the 2002 ASEAN-China DOC and COC and Challenges，C3S Paper No.0120/ 2015，Chennai Center for China Study:http://www.c3sindia.org/china/5063，visited on August 10，2015.由于制定 “准则”的磋商是在落实 《宣言》的框架下进行的，即制定 “准则”是落实 《宣言》的一部分，因此，应在 《宣言》的基础上来设计 “准则”，这意味着 “准则”草案的核心要素应基本来自 《宣言》。鉴于此，本文认为对 “准则”草案潜在的争论焦点的讨论应从 《宣言》的规定内容入手。限于篇幅，本文仅就 《宣言》第4、5、6条三个关键条款的争议点展开论析。

（一）关于使用 “武力或以武力相威胁”问题

《宣言》第4条规定：“有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年 《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。”该条要求有关各方在解决它们的领土和管辖权争议时不使用武力或以武力相威胁。那么，何谓 “武力” （或称 “武装力量”）和 “武力威胁”？对此 《宣言》并没有作出界定。从现代国际法来看，被认为具有国际社会宪法地位的 《联合国宪章》第2条第4项确立了禁止在国际关系中使用武力或武力威胁原则 （简称禁止使用武力原则）。一般认为，该条款所禁止的 “武力”，指的是各种常规武器和任何属于武装力量一般范畴的新武器。而信息时代出现的对国防、军事设施进行电脑网络攻击的技术手段，只有在从事这种攻击的行为者是国家或应由国家负责，抑或其行为可归因于国家时，方可适用禁止使用武力原则予以制止。至于 “武力威胁”的概念，它包含着范围广阔的可能含义，但构成 《宪章》第2（4）条所禁止的非法武力威胁的含义是狭小的，一般是指一国公然威胁要使用武力从另一国获得领土、或者迫使他国做出实质的政治让步，抑或以发动战争为威胁。32参见黄瑶：《论禁止使用武力原则——联合国宪章第二条第四项法理分析》，北京大学出版社2003年版，第62页、第167-177页、第193-198页、第204-205页。由此来看，构成公认的国际法原则——禁止使用武力原则所指的使用武力或武力威胁的情形，在当今的南海地区发生的可能性不大，正如我国台湾地区学者王冠雄教授所指出的，“观察南海争议的历史，由早期的夺岛军事战，发展到目前已经实质进入外交战与法律战的状况。”33王冠雄：《东协南海政策动向》，载刘复国、吴士存主编：《2013南海地区形势评估报告》，台湾 “国立政治大学安全研究中心”2015年版，第61-62页。

关于不使用武力或武力威胁问题，越南学者似乎更为关注。越南外交学院学者陈长水 （Tran Truong Thuy）认为，为了预防和管理南海海上事件发生，应当不得对渔船和渔民使用武力或武力威胁，不得使用军事船舶来执法。34Tran Truong Thuy，Code of Conduct and Prevention，Management of Incidents in the South China Sea，https://www.google.co.uk/url？sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CCQQFjAAahUKEwiWsMzKo6fIAhVL1xoKHU4NApM&url= http%3A%2F%2Fnghiencuubiendong.vn%2Ftrung-tam-du-lieu-bien-dong%2Fdoc_download%2F895-tran-truong-thuy-code-ofconduct-possible-content-who-participates-how-to-conclude&usg=AFQjCNFE-fSXmsUrbqcsuLjt_7nqNE8tmw，14，visited on August 10，2015.还有越南学者认为，中国在2002年以来利用 《宣言》的漏洞采取违反 《宣言》精神的措施，包括使用武力干扰他国船舶及活动等。35See Huy Duong，“A Fair and Effective Code of Conduct for the South China Sea”，CSIS（战略与国际研究中心网站）：http:// amti.csis.org/a-fair-and-effective-code-of-conduct-for-the-south-china-sea/，visited on August 2，2015.越南的指责是没有道理的，因为中国在维护海权中采取的行为并不符合使用武力或武力威胁的范畴。实际上，并非一切海上军事活动都构成 《宣言》第4条所禁止的使用武力或武力威胁。沿海国的海上执法机关为了捍卫国际法赋予的权利和实施国内法律，必要时对外国船舶采取一些执法措施，例如，发射实弹进行警告、发射照明弹、撞击对方船舶、使用高压水枪等，并不构成公认的 “使用武力”定义。对此，塞耶教授也认同这一观点。36See Carlyle Thayer，supra note 31.同时，塞耶教授也指出，对于海上执法部门与渔民对抗的一些行为，虽然达不到使用武力或武力威胁的程度，但东盟和中国需要考虑这些行为是否事实上构成了 《宣言》意义上的 “使用武力”的范畴；东盟和中国还需要确定在南海领土争端中扮演国家民兵或国家代理人角色的渔民和国有拖船员的法律地位。

在制定 “准则”草案中，对 “武力或武力威胁”的具体形式，是否应加以界定或作出列举？如是，则可能会出现意见分歧。如果中国和东盟国家因分歧达不成共识的话，可以通过对 《联合国宪章》第2（4）条中有关概念的解释来理解武力或武力威胁的意涵。其实，这方面的一个难点或争议点在于，“准则”草案是否应禁止现在使用日益频繁且更具破坏力的诸如电子战的新型使用武力形式？美国学者瓦伦西亚 （Mark J.Valencia）教授指出，在专属经济区的海水及上空进行的电子战相关活动，特别是一些积极信号情报活动是否构成 《联合国宪章》所禁止的武力或武力威胁行为，从而应受到 “准则”的反对？这些新型情报侦察活动的目标是沿海国的通讯和防卫系统，不再是单纯地在国土范围之外进行的情报收集活动了。在这方面，美国和澳大利亚均宣布对其网络的袭击行为等同于实际攻击。37See Mark J.Valencia，A Code of Conduct for the South China Sea:Politics，Principles and Possible Provisions，Maritime Institute of Malaysia（马来西亚海洋研究院网站）：http://www.mima.gov.my/mima/wp-content/uploads/som 20-20 guiding 20 principles 20 for 20a 20code 20of 20conduct.pdf，20，visited on September 10，2015.

中国坚持走和平发展道路，恪守 《联合国宪章》规定的禁止使用武力原则。中国外交部在2015 年9月发布了 《中国关于联合国成立70周年的立场文件》，全面介绍中国对联合国成立70周年有关重大问题的看法，强调联合国会员国要捍卫 《联合国宪章》的宗旨和原则38参见 《中国关于联合国成立70周年的立场文件》，2015年9月21日，人民网：http://world.people.com.cn/n/2015/0921/c1002-27612711.html，2015年9月22日访问。最近，习近平主席在新加坡的演讲中也指出：中国坚持走和平发展道路，不是权宜之计，而是我们的战略选择和郑重承诺；中国深知 “国虽大，好战必亡”的道理。见 “习近平在新加坡国立大学的演讲”，2015年11月7日，新华网：http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-11/07/c_1117071978.htm，2015年11月7日访问。，这自然包括了被视为现代国际法最重要规范的禁止使用武力原则。诚然，该原则所禁止的是非法使用武力或武力威胁，而合法使用武力并不在该原则的禁止之列。在 《宪章》体系之下，就国家的单方面使用武力而言，自卫行为是 《宪章》允许的合法使用武力情况，亦即，当一国遭受到另一国的武力攻击时，可以使用武力反抗非法攻击而保护自己的权利。而且，自卫权是国家的一项固有权利，这不仅被 《宪章》而且也为习惯国际法所确认。因此，无论是 《宣言》还是 “准则”草案，其所禁止的应是非法的使用武力或武力威胁行为。

（二）关于 “使争议复杂化、扩大化”的行动和 “保持自我克制”问题

《宣言》第5条规定：“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。在和平解决它们的领土和管辖权争议之前，有关各方承诺本着合作与谅解的精神，努力寻求各种途径建立相互信任，包括：…… （四）在自愿基础上相互通报有关情况。”

该条中的一个关注点是对 “使争议复杂化、扩大化”的行为应如何作出界定？在 “准则”磋商中，岛礁建设活动是否会被界定为 “使争端复杂化、扩大化的行为”很可能将成为各方争议的焦点问题。塞耶教授指出，由于 《宣言》签署以来战略环境的改变，东盟和中国应考虑具体指出还有哪些行动应包括在 《宣言》第5条 “包括”这一短语中。显然，单方面大规模填海是一个备选项，它大大扩展了南海地物的面积，改变了海洋环境，且为海军、空军平台和进攻性武器正向部署起到潜在的 “防御作用”。但他并不认为应禁止一切填海活动，而是认为，填海活动的意图和目的应透明化，并应根据 《宣言》第5条第 （四）项的要求，相互通报有关情况，并鼓励各国邀请观察员考察其填海和建造活动。39See Carlyle Thayer，supra note 31.越南学者HuyDuang认为，虽然中国的岛礁建设行为在 《宣言》中并未得到明确禁止，但 “准则”制定过程中应该会成为部分东盟国家极力反对的对象。40See Huy Duong，supra note 34.前述2012年9月印尼提出的 《南海区域性行为准则零号草案》第6条就禁止缔约方占领或在岛屿和陆地地形上建造新设施，不论其现在是否被占领。而且，近年来，国际上不时有人提出冻结南海岛礁建设的倡议。然而，关于冻结什么、标准如何界定、由谁作出判断，各国都有不同的意见。在这个问题上，中国建议在中国-东盟商谈 “准则”联合工作组框架下，讨论海上风险管控的预防性措施，各方提出的有关 “岛礁建设”问题的倡议都可在这一平台上进行开放性讨论。41参见 “王毅谈所谓冻结南海岛礁建设”，2015年8月3日，外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1286011.shtml，2015年8月10日访问。

实际上，各国对于在南海进行的岛礁建设活动的合法性都存在争议。例如，中国外交部发言人曾指出：多年来，菲律宾在非法侵占中国南沙群岛的部分岛礁上开展大规模建设，如修建机场、码头、营房等军用和民用设施。前不久，菲方宣布恢复其在中业岛上的非法建设活动。菲方所作所为都在明显违背 《南海各方行为宣言》。它一方面为其在 《宣言》签署前的非法侵占和建设活动进行辩解，另一方面又主动承认其在 《宣言》签署后仍然继续进行非法建设活动的事实。42参见 “外交部发言人华春莹就菲律宾指责中国在南沙群岛相关岛礁上的建设活动违反 《南海各方行为宣言》答记者问”，2015年5月4日，外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/dhdw_673027/t1260568.shtml，2015年8月10日访问。又如，面对菲律宾及个别域外国家对中国在南沙群岛相关岛礁上建设活动的质疑，中国学者撰文认为，中国在南沙群岛的岛礁建设有理有据，我国国防部新闻发言人也指出：中方已经多次介绍了南沙岛礁建设的目的、用途等情况，南沙岛礁建设有利于中方更好地履行国际责任和义务，有助于维护本地区的航行安全，符合严格的环保标准和要求。美方罔顾事实，挑拨中国与南海周边国家的关系。43参见贾宇、张小奕：《中国在南沙群岛的岛礁建设有理有据》，载 《人民日报》2015年6月5日；又参见 “国防部批美国推动南海军事化：唯恐天下不乱”，2015年7月30日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/mil/2015/07-30/7438204.shtml，2015年8月10日访问。

《宣言》第5条中的另一个关注点是，《宣言》要求各方 “保持自我克制”的表述过于简单，对此存在不同的解读。前述印尼的 《零号草案》第5条指出，《宣言》缔约国在 《宣言》有效期内采取的行为，不构成提出、支持或否认南海内领土主权或创设主权权利 （rights of sovereignty）的基础。该条款的设置似乎借鉴了国际法上有效控制规则中的 “关键日期”的精神和南极条约的 “冻结领土主权要求”的规定。不过，该草案条款并未针对海洋权利主张及相关的维护、行使海洋权利的行为。对此，中国在非主权性的历史性权利问题上似乎仍保留强化主张和加强权利行使的合法空间。而美国智库、设在华盛顿的 “战略与国际研究中心”（Center for Strategic and International Studies，CSIS）也提出了 “冻结措施”建议。在该中心于2014年7月11日举办的第四届南中国海年度会议上，美国国务院官员福克斯 （Michael Fuchs）就提出了具体的 “冻结措施”。首先，南海声索国可以再次承诺不再建立新的哨站。其次，声索国可以澄清，哪些类型的岛礁建设行为是具有争议的，而哪些行为仅仅是根据2002年的 《宣言》为维护长期居住而采取的行动。例如，对于那些在根本上改变岛礁的性质、大小和居住能力的行动将被列入 “冻结措施”的范围，而那些日常的维护行为将被允许。最后，声索国可以同意不对其他声索国在争议地区长期从事的经济活动采取单方面的执法行动。44See Michael Fuchs，Remarks at the Fourth Annual South China Sea Conference，July 11，2014，U.S.Department of State（美国国务院网站）：http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm，visited on September 10，2015.由此看来，通过实质性的磋商来明确 《宣言》中关于 “各方保持自我克制”的具体要求，将是 “准则”磋商的一项重要任务。

（三）争议海域的航行自由问题

航行自由问题是南海问题的两大关注点之一 （另一个问题是有关岛礁的领土主权争议）。美国、俄罗斯、日本、印度等域外大国都非常重视南海的航行自由，有学者就此指出，航行自由原则对像美国和日本这样的海洋强国来说具有极端重要性。45See Mark J.Valencia，supra note 37，23.其实，中国对南海同样享有商业利益，中国对南海航行自由十分关切。中国外交部副部长刘振民就指出：“南海航行自由对中国的重要性不亚于任何其他国家。”最近习近平主席在新加坡的演讲也提到了南海航行自由问题，他说：南海 “航行和飞越自由从来没有问题，将来也不会有问题，因为首先中国最需要南海航行通畅。”46参见 “中方：外部势力介入不利于南海问题解决”，2015年7月29日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2015/07-29/7436024.shtml，2015年8月10日访问；也参见前引38文。由此可看出，中国坚持维护南海航行自由的决心。

美国等域外国家缘何会担忧南海的航行自由问题？外国学者认为，这是因为中国政府从来没有就南海断续线 （俗称 “九条线”）做出明确的声明，导致 “九条线”的内涵并不清晰。美国担心中国未来根据不同的需要和利益确定 “九条线”的内涵将对南海的航行自由产生影响。例如，若中国将 “九条线”界定为海上边界线，则意味着线内是中国的内水，这将对国际公认的航行自由产生巨大挑战。47参见薛力：《美国学者视野中的南海问题》，载 《国际关系研究》2014年第2期。其实，外方这方面的担心是多余的。因为诸多事实表明，中国从未对整个南海提出主权主张，中国所提的断续线内相关水域的历史性主张的内涵不是历史性水域 （其地位可能是内水或领海），而是非主权性质的历史性权利。48参见黄瑶、黄靖文：《对美国国务院报告质疑中国南海断续线的评析与辩驳》，载 《国际法研究》2015年第3期。中国官方也反复表态，中方愿与南海各方一道，维护好南海的航行与飞越自由。外交部长王毅指出： “中方一直主张各方根据国际法在南海享有航行和飞越自由。直到今天，从没有发生一起南海航行自由受到影响的情况。”49参见前引1文。

实际上，关于南海的商业航行自由并不存在大不了的问题。瓦伦西亚教授也持同样观点，他说：在南海地区，“商业船舶的航行自由没有什么争议”。50See Mark J.Valencia，supra note 37，23.问题在于，“准则”相关条款是否应具体规范外国军用船舶在争议的专属经济区内的活动？例如，外国军舰未经沿海国允许进行军事演习、武器测试等活动。进一步的问题是，如果 “准则”中有这种条款，该条款与前述 “不使用武力或武力威胁”条款之间又如何协调？外国军舰在专属经济区的活动是否应当受到限制？这可能成为南海沿岸国关注的焦点。美国多数学者认为，专属经济区的名称意味着沿岸国家在这一水域内仅仅享有与经济相关的主权权利，而不包括水文勘探、情报收集、军舰通行等，因此，美国军舰在领海基线12海里以外的活动适用于 “航行自由”原则。51参见前引47，薛力文。然而，许多国家对美国所主张的在专属经济区内的军舰活动权利有不同的看法。有学者研究认为，1982年 《联合国海洋法公约》签署或批准之后，一些国家包括孟加拉国、巴西、佛得角、巴基斯坦、马来西亚和乌拉圭等均宣布，外国未经同意不得在它们的专属经济区内进行军事活动。国家实践和学者们对未经沿岸国同意而在他国专属经济区内进行军事演习尤其是包括使用武器的演习问题，存在意见分歧。多数学者认为，未使用武器的合理规模的军舰演习是许可的。52See Mark J.Valencia，supra note 37，25.关于外国军舰在专属经济区内进行情报搜集活动，美国学者倾斜于赞许，但是东盟国家则持反对立场，这与中国的立场较接近。53参见前引47，薛力文。

《宣言》第3条对航行自由的规定较为宽泛，只是泛泛规定：“各方重申尊重并承诺，包括1982年 《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由。”其实，对于航行自由问题，“准则”可以做出更进一步的规定，譬如：航行自由并不覆盖整个南海，其适用区域应该排除南海沿岸国的内水、领海和群岛水域。有学者根据前述东盟对草拟 “准则”提出了的一份 《建议要素》中有关航行自由的内容，指出：南海部分国家凭借控制岛礁的事实，划定内水、领海、群岛水域的范围从而排斥航行自由的做法存在不妥。54参见前引7，罗国强文。然而，中国目前和越南、菲律宾、马来西亚一样控制着不少重要岛礁，中国确立了这些占领岛礁的内水和12海里的领土主权，目前只有中国在西沙群岛划定了群岛直线基线，而且在未来，预计只有中国可能宣布南沙群岛的直线基线。因此，对航行自由的地理范围作出限制对中方是有利的。

除了上述三大争议问题之外，对于未来 “准则”还应包含怎样的内容，中国与东盟国家以及东盟国家之间仍会存在意见分歧，这需要在联合工作组的具体磋商中逐步达成共识。

四、对 “准则”磋商的展望

从外交实践来看，国际协议产生的第一步是商谈及拟订约文，亦即有关各方为了就协议的内容达成一致而进行的协商或交涉过程。制定 “准则”工作现在已经进入到了起草 “准则”约文阶段，由联合工作组负责起草，然后交国际会议或高官会讨论。

就 “准则”的缔约主体而言，其应与 《宣言》相似，《宣言》的签署国是南海周边国家和东盟的其他成员国，“准则”也不应例外。55关于 “准则”缔约主体在学界存在不同看法。美国学者瓦伦西亚教授认为，在南海拥有经济、安全和战略利益的是多方主体，因此 “准则”应采取开放签署模式，欢迎包括美国、日本和欧盟在内的域外国家加入或遵守 “准则”。中国学者罗国强教授则担心，这样做会否给域外国家干涉南海争端提供契机。那么，让美日欧加入 “准则”是否只会对中国产生不利影响呢？对此，全球印度基金会学者普拉丹 （Pradhan）博士认为，这样做有助于促使这些国家遵守南海行为规范、减少冲突。See Mark J.Valencia，supra note 37，33；也参见前引7，罗国强文；Dr S.D.Pradhan，South China Sea:A Model Code of Conduct，Global India Foundation:http://www.globalindiafoundation.org/SOUTH%20CHINA.pdf，13，visited on August 20，2015.其实，关于“准则”的缔约主体是否有意向南海地区内的国家和使用南海的国家开放加入，这个问题似乎应结合 “准则”最终涉及的权利和义务具体内容加以回答。“准则”关涉南海问题，但南海问题是中国与部分东盟国家之间的问题。南海争端涉及 “六国七方”，具体而言，南海争端的争议国有五个，包括中国、越南、菲律宾、马来西亚和文莱。而印度尼西亚虽然没有控制南海诸岛，但其主张的部分专属经济区的范围进入了中国的南海断续线。56尽管如此，印尼与中国在南海问题上并没有直接对立，印尼被认为是东盟内部唯一有能力说服中国的国家。参见孙国祥：《马来西亚、印尼、文莱的南海政策作为》，载刘复国、吴士存主编： 《2013南海地区形势评估报告》，台湾 “国立政治大学安全研究中心”2015年版，第115页。中国大陆和中国台湾地区是南海争端中的两个当事方。在理论上，国际协议是缔约主体关于其相互权利和义务或它们的行为规则的书面协议，国际协议的缔结必须基于缔约方的意思表示达成一致。基于此， “准则”作为一份关于南海规则的区域性协议，其制定进展取决于中国和东盟国家的意愿。

外媒认为中国之外的南海周边国家都赞成制定 “准则”并希望越早越好，而中国却不以为然。塞耶教授认为，“准则”磋商进程中的一个障碍是，中国坚持主张 “准则”的磋商与 《宣言》存在有机联系，《宣言》的进展必须优于 “准则”的商议。而实施 《宣言》有关合作项目将耗时多年，且该过程中若发生任何问题都将延误 “准则”的商讨。57Carlyle A.Thayer，ASEAN and China Consultations on a Code of Conduct in the South China Sea:Prospects and Obstacles，paper presented to the International Conference on Security and Cooperation in the South China Sea，14（Moscow，Russia，October 18，2013），IACSP South East Asia Region:http://www.iacspsea.com/wp-content/uploads/2013/10/Thayer-Russian-Academy-of-Sciences-SCS-Paper.pdf，visited on August 20，2015.该观点是值得商榷的。制定 “准则”是落实 《宣言》的一部分，有关各方在磋商 “准则”的同时，继续推进 《宣言》框架下的海上务实合作，可以增进互信和共识，为逐步推进 “准则”磋商奠定良好基础。而且，中国和东盟正式启动“准则”磋商进程的两年实践也已表明，落实 《宣言》和 “准则”磋商相辅相成，两者的进展都颇为顺利。中国认为，制定 “准则”要有合理预期，因为 “准则”涉及多方利益，其制定需要一个细致复杂的协调过程。58参见前引10文。虽然中国并没有就制定 “准则”提出具体日期，但重申了与东盟国家在协商一致基础上早日达成 “准则”的意愿。最近习近平主席访问越南时发表的联合声明也特别提到了“准则”，该声明说：“双方同意共同管控好海上分歧，全面有效落实 《南海各方行为宣言》（DOC），推动在协商一致的基础上早日达成 ‘南海行为准则’（COC），不采取使争议复杂化、扩大化的行动，及时妥善处理出现的问题，维护中越关系大局以及南海和平稳定。”59参见 “中越发表联合声明”，2015年11月6日，新华网：http://news.xinhuanet.com/world/2015-11/06/c_1117067753.htm，2015年11月7日访问。此外，为了达成各方都能接受的解决方案，中国提出了处理南海问题的 “双轨思路”，由中国和东盟国家来共同维护南海的和平稳定。

制定南海规则事关南海沿岸国利益和南海地区的和平稳定，各方对 “准则”制定皆寄予期望。东盟国家对 “准则”具有规范性和可操作性就寄予期待。2012年，印尼外长马蒂·纳塔莱加瓦（Marty Natalegawa）指出：“我们希望确保 ‘南海行为准则’是可操作性的，而不是简单重复 《南海各方行为宣言》中的声明和原则。‘南海行为准则’必须是规范性的，制定避免南海事件发生的规则，以及更好地规范国家行为的方式。”60See Carlyle A.Thayer，supra note4，5.不可否认，制定 “准则”的一个目的是旨在规范各方的行动。然而，“准则”的原则和目标应是致力于管控南海争端和促进合作，而不是解决南海领土主权和海洋权利争端。换言之，“准则”不涉及主权问题，制定 “准则”的目的不是解决南海争议问题。倘若 “准则”涉及具体南海争议，则将因此引起更大的纷争，这并不是现实中具有可行性和操作性的做法。前述菲律宾关于 “准则”的草案，其第1条列举的原则之一是 “全面解决领土和管辖权争端”。该条在东盟国家讨论得出的 “核心草案”中被删除。61See Carlyle A.Thayer，supra note4，2.在中国方面，中国坚持南海问题属于我国与周边国家之间的双边争议，应通过双边协商共同解决。王毅外长指出：“南海问题，即具体争议由直接当事方通过谈判协商和平解决，这也是 《南海各方行为宣言》第四条的规定，中国和东盟10国都已就此做出了承诺”。62参见前引1文。马来西亚外长也曾指出：东盟应重申其立场，那就是： “南海行为准则”旨在于创设一个规则框架，它不应用来作为解决领土争端的工具。现存争端应由有关当事方之间根据包括 《联合国海洋法公约》在内的现存机制予以解决。63See Carlyle A.Thayer，supra note4，5.而各国专家亦认为，“准则”只是规范各方的行动，南海诸岛的归属问题依然要通过各方谈判解决。64参见薛力：《理解南海争端：来自非声索国专家的观点》，载 《东南亚研究》2014年第6期。习近平主席在新加坡的演讲中重申了 “南海诸岛自古以来就是中国领土”的立场，他表示：“中国将坚持同直接当事国在尊重历史事实的基础上，根据国际法，通过谈判和协商解决有关争议”。可以认为，“准则”主要是提供一种管控南海形势的机制，特别是要管控好南海核心争端 （包括领土主权和海洋划界争端），防止争端扩大化、复杂化，并促进未来争端的最终解决。

不难预见，“准则”磋商进程或许受南海局势和政治因素的影响。2014年，菲律宾等国对中国在南沙群岛的岛礁扩建行为持续进行无理抗议或指责，并竭力鼓动东盟国家停止与中国磋商制定“南海行为准则”。65参见王勇：《中国在南沙群岛扩礁加固行为的国际法效力问题》，载 《太平洋学报》2015年第9期。有学者对磋商 “准则”的前景表示了担忧。塞耶教授认为 “准则”制定的前景并不明朗，他说：2002年 《宣言》的实施是一个漫长而艰辛的过程；中国-东盟联合工作组要就实施合作和建立旨在有效解决造成目前南海紧张局势和安全环境恶化问题的信任措施及时达成一致，前景似乎很渺茫。66See Carlyle A.Thayer，supra note 31.所幸的是，中国与东盟国家磋商 “准则”的良好势头并未受到此杂音的影响。从整体上看，推动 “准则”磋商进程的动力是在上升的。最近习近平主席访问东盟两个国家的讲话可望给 “准则”磋商带来动力。习主席在访问新加坡时提出中国要深入推进 “一带一路”建设，推动建设更为紧密的中国－东盟命运共同体和亚洲命运共同体。67参见 “习近平在新加坡媒体发布署名文章”，2015年11月6日，新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/06/ c_1117062158.htm，2015年11月7日访问。在此背景下，推进 “准则”磋商进程应是乐观的，因为 “准则”有助于防止南海争端复杂化、扩大化和及时处理所出现的问题，而南海争端正是中国与东盟关系的短板。前述习主席访越时发表的联合声明也提到：双方同意推动在协商一致的基础上早日达成 “南海行为准则”。

“准则”制定受到南海区域内外国家的广泛关注。然而，中国在南海问题上的立场是反对将南海议题国际化、多边化、区域外国家介入以及交付国际仲裁或司法机构处理。中国反感域外国家插手或卷入 “准则”制定工作，希望像2002年 《宣言》那样由中国和东盟国家之间达成，并相信南海地区国家完全有能力处理好自己的事情。中国外交部发言人强调：制定 “准则”是中国和东盟国家之间的事情，应由中国与东盟国家平等协商、共同制定。希望美国等域外国家充分尊重中国与东盟国家为此所做的努力，不要给 “准则”磋商进程增添复杂因素。68参见 “外交部发言人华春莹就美国国防部长卡特在香格里拉对话会上涉南海问题有关言论答记者问”，2015年6月1日，外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/ssht/nhwt/t1269171.htm，2015年8月7日访问。习近平主席在新加坡演讲阐述南海问题时也提及了域外国家，他说，中国 “欢迎域外国家参与亚洲和平与发展事业，为此发挥积极作用”。

毋庸置疑，中国在制定 “准则”中的作用举足轻重。中国作为最大的南海沿岸国，享有参与“准则”制定整个过程的权利。另一方面，中国作为地区大国，理应在南海规则制定中积极发声，与东盟国家共同努力，制订出一项最符合本地区各国利益的 “准则”。2015年11月7日习主席在新加坡的演讲中强调：“中国南海政策的出发点和落脚点都是维护南海地区和平稳定。”与东盟国家磋商 “准则”体现了中国通过运用海上规则维护南海和平稳定的积极作为。实际上，崛起的中国需要积极掌握国际规则的制定权，正如王逸舟教授所认为的，在日益开放和进步的全球化时代，中国人必须争取更加充分、更加深入地参与各种国际进程，包括在主要国际法和国际规范的制订方面占有更大的权重。69参见王逸舟：《中国人为什么特别需要尊重国际法》，载 《世界知识》2015年第21期。中国和东盟国家磋商制定 “准则”是一项重要而复杂的工作，或许这个进程不会一帆风顺，但前途是光明的。特别是随着 “一带一路”建设的推进和 “中国－东盟命运共同体”政策的提出，人们有理由相信南海地区国家能够拿出解决问题的真正的政治意愿，循序渐进地完成“准则”的制定工作，为将南海建设成为联系中国－东盟国家的和平之海、友谊之海、合作之海创造有利条件。

（责任编辑：陈毅坚）

*中山大学法学院教授、博士生导师，中山大学国家治理研究院地方立法研究中心和中国南海研究协同创新中心研究员。本文是作者主持的国家社科基金重大项目 《南海断续线的法理与历史依据研究》（14ZDB165）、司法部 “国家法治和法学理论研究”项目 （13SFB2043）的阶段性成果。写作过程中，中山大学法学院研究生黄靖文和胡长顺同学帮助查找资料，特致谢意。