完善我国村镇银行准入法律制度的思考

毕雪嵘

(山西财经大学法学院 山西 太原 030006)



完善我国村镇银行准入法律制度的思考

毕雪嵘

(山西财经大学法学院 山西 太原 030006)

我国农村金融成为制约我国金融发展的瓶颈。我国农村金融供给与金融需求不匹配，而村镇银行作为新型农村金融机构，其设立初衷就是为了缓解农村金融供给与需求的矛盾。因此，作为农村金融发展的重要因素，村镇银行准入法律制度的研究尤为关键。

本文首先进行村镇银行与村镇银行准入的法律界定，然后以提出问题、分析问题、解决问题的结构具体从主体资格准入、注册资本金准入、经营业务准入、从业人员准入四方面来论证村镇银行准入存在的问题及其成因，在对比、借鉴美、印两国的成功经验基础上，提出了完善我国村镇银行准入法律制度的建议。

农村金融；村镇银行；村镇银行准入；监管

村镇银行作为农村金融的软肋，始终是国家和社会密切关注的对象，最直接的原因是，没有金融机构专门为农村服务，促进农村金融发展，为了走出困境国家出台了一系列的政策，促进金融市场的自由化和农村经济发展。村镇银行是解决农村金融停滞不前的突破口，成为农村经济发展的重要力量。

李树生、何广文的《中国农村金融创新研究》(2008)对中国农村金融制度和业务的创新进行有条不紊的讨论，在农村金融组织体系方面进行了一定程度的创新，并提出村镇银行的诞生要靠中国的农村金融市场进一步的自由化，而且对村镇银行能否在农村发展壮大，实现村镇银行本身的可持续发展提出了自己宝贵的见解。

对村镇银行在《村镇银行管理暂行规定》中有一个比较全面的阐述：村镇银行是指由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人负责出资，设立在农村地区的主要为当地农民提供金融服务的，促进农村经济发展的，并经中国银行业监督管理委员审核后成立的金融机构。商业银行被定义为具有信用创造功能，以多种金融资产为业务对象，依靠各种金融债券筹集资金，以赢利为目的的金融机构。

我国村镇银行现行存在着许多问题，主要在以下几个方面：

一、现行立法的缺位。我国村镇银行准入有关的政策规定主要主要是中国银行监督管理委员会下发的《村镇银行管理暂行规定》、《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》，而这三项在性质上属于国务院部门规章和规范性文件，法律位阶较低，在应对村镇银行在发展中的各项问题时鞭长莫及。可以很明显的看出，我国专门针对村镇银行准入的进行规范和保障的法律基本没有，而与我国村镇银行类似的美国社区银行、日本农村合作金融都有专门的法律作支撑。

二、村镇银行发起人制度不合理。《暂行规定》和规范性文件都对主发起人的范围作了明确规定，村镇银行的主发起人只能是银行业金融机构，且是最大股东或是唯一股东。此类规定变相的使村镇银行成为主发起行的分支机构，服务仅仅三农成为口号，违背了村镇银行设立时的初衷。且由于我国金融系统是自上而下的管理模式，相对具有实力的商业银行聚居在经济发达的省级、市级地域，而县级地域的商业银行实力不足，县级地方政府就要到省市级地域寻求适格的商业银行作为主发起行，商业银行偏好富裕地区的天性，使他们很少愿意服务贫困地区。

三、村镇银行注册资本金规定不合理。村镇银行进入金融系统的时间较短，发展缓慢，金融产品和服务更是与大型国有银行无法相比，根据《村镇银行管理暂行规定》，注册资本100万元人民币以上的，准许在乡(镇)设立的村镇银行；注册资本300万元人民币以上的，准许在县(市)设立的村镇银行；注册资本在5000万元人民币以上的，准许在地(市)设立的村镇银行。村村镇银行在没有充足的资金，也没有足够吸收存款的前提下，能够维持自身运作已经很不错了，更不用说开展新业务、扩大再生产了，一旦出现金融危机，很可能就会面临破产的危险。

四、村镇银行的业务准入规定也有缺陷。村镇银行可以从事与商业银行类似的大部分业务，但是为了保证农村资本能够得到有效合理利用，同时也出于对各个地域本地的GDP考虑，防止资金外流，《暂行规定》严格禁止异地放款，业务范围仅仅局限于市县范围。这项规定带有明显的地方保护主义色彩，不符合市场规律。可能暂时对村镇银行的起步能起到一定帮助，在村镇银行发展到一定规模后，此项规定将成为村镇银行发展的阻碍。

针对这些问题，我认为应对完善我国村镇银行准入法律制度，提出以下的建议：

一、针对村镇银行进行专门的立法。与村镇银行准入有关的现行规定仅限于中国银行监督管理委员会下发的《管理暂行规定》、《通知》等，法律位阶较低，不足以应对村镇银行在发展中遇到的各种问题，除此之外就是国家政策上的支持。

同商业银行相比，村镇银行在设立、运行、监管和市场退出方面有其特殊性，它主要是为当地农民和小企业提供贷款，所以在立法方向、机构设立及监管措施上，必须与普通商业银行严格区分开。

二、确立村镇银行的监管准则。对村镇银行的监管应以灵活性原则、行业自律原则、外部监管与自我监管相结合原则为手段。村镇银行本身具有规模小，经营灵活的特点，经营范围是所在县、乡，村镇银行正面临着各地区自己不同的实践情况，要求村镇银行的监管应要充分考虑村镇银行的区域内限制，针锋相对，坚持风险防范的原则，能做到具体情况具体对待。

三、对村镇银行主体资格逐日制度的完善。笔者认为，我国立法要求村镇银行必须由银行业金融机构作为主发起人并且是唯一最大股东，其他企业或自然人的股票份额受到严格限制，这说明村镇银行属于高度集中的股权结构。中小型的农村金融机构产权相对集中的情况下，应该允许有良好的信誉竞争力较强的企业控股或相对控股，真正达到股东控制，管理层优质的法人治理结构。

四、对村镇银行的业务准入制度完善。村镇银行的业务范围应适当放宽，明确对村镇银行的“支农支乡”，服务农村金融的性质。村镇银行作为商业银行的一种形式，结合美国社区银行的优秀经验，其应该具备商业银行的功能。或对跨区域村镇银行放宽经营。明确了“村镇银行”利率波动，现金管理，储备，财务统计，支付结算，反洗钱监测等方式，规范其运作。

毕雪嵘(1992-)，男，汉族，山西晋城人，山西财经大学法学硕士研究生，研究方向：民商法方向。