基于公共政策视角下农村留守儿童教育问题的探讨

杨誉彬

(广西大学 广西 南宁 530000)



基于公共政策视角下农村留守儿童教育问题的探讨

杨誉彬

(广西大学 广西 南宁 530000)

随着我国城市化进程的加快和社会主义市场经济的进一步发展，我国的社会经济结构正发生着深刻的变革。在社会经济转型过程中，越来越多的农村人不满足于现有土地带来的低微回报，转而进城“淘金”，“农村留守儿童”这个特殊群体便出现在人们的视野当中。现如今，农村留守儿童教育问题不仅是政府，国家领导者，专家学者的案头工作议题，而且已成为切切实实的民生问题和重大社会问题。本文主要从公共政策的视角对我国农村留守儿童产生的背景、特点，以及对农村留守儿童教育的现状及原因作出探讨和分析，通过发现问题，分析问题，以期找到一些可行性解决方案。

公共政策；留守儿童；教育；农村教育

引言

“十三五规划”明确指出，政府将继续大力促进教育公平，保证基本公共服务教育系全覆盖；补齐农村、贫困、边远等地区的教育短板；保障困难群体、残疾儿童、随迁子女与留守儿童的受教育权利①。近年来，我国在经济上取得了重大的突破，国家财政对基础教育的投入也有所增加，但农村留守儿童的教育问题受多重因素的影响，已不再是一个简简单单的农村问题，教育问题和经济发展问题，更大的是体制问题和社会公平问题。

一、农村“留守儿童”产生的时代背景及相关概念的界定

改革开放以来，为应对现代化的发展及城市开发建设对劳动力的需求，我国户籍制度有所松动，农村的剩余劳动力开始大规模的向城市转移。由于各种现实原因，很多进城务工的农民无法携带小孩进城，所以大批的儿童留在了农村由长辈或是亲戚照顾，父母与子女就处于两地分居的状态，留守儿童便产生了。

《现代汉语词典》中“儿童”是指“较幼小的未成年人，年纪比“少年”小”。国际《儿童权利公约》把儿童定义为“18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁”。由一张最早提出“留守儿童”一词的时候，指的是父母在国外工作，留守在国内的孩子。我国现有法律对儿童及儿童年龄没有明确的界定，《中华人民共和国未成年人保护法》规定：“本法所称未成年人是指未满十八周岁的公民。”

笔者比较认同全国妇联发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》中对农村留守儿童的界定，即父母双方或一方从农村流动到其他地区，孩子留在户籍所在地，并因此不能和父母双方共同生活的17周岁以及以下的未成年人②。

二、农村留守儿童教育的现状和特点

(一)农村留守儿童教育的现状

1999年，留守儿童问题被提出，但是由于我国前期对农村留守儿童问题没有给予足够的重视，数据摸底收集也没有真正的开展，所以现在我国农村留守儿童的具体数据无论是官方的还是其他机构公布的都不相同，而且存在较大差距。本文引用全国妇联《全国农村留守儿童状况研究报告》所公布的数据，2015年我国农村留守儿童数量已超过6000万，占农村儿童的37.7%③。绝大多数孩子由爷爷奶奶、外公外婆祖辈监护，少部分是单亲监护或者托管亲朋好友监护，还有约4%的农村留守儿童独自在家，无人陪伴，处于监护空白的状态。多数留守儿童或多或少都有心理问题，与其他同龄儿童相比，他们更容易受到伤害。据调查，大约有34%的留守儿童在过去或现在萌生过自杀念头，部分孩子曾制定过自杀计划，少部分甚至实施过自杀行为。农村留守儿童几乎普遍存在孤独感，其中近43%的留守女童经常觉得孤独④。这些令人吃惊的数字背后是可怕的社会现实，足以引起人们高度警惕，解决农村留守儿童安全和教育问题不能只停留口头上或者文字上，政府、社会和家庭必须立刻行动起来。

在留守儿童较多的农村，大都是地理位置偏僻、经济落后、交通不便、自然条件恶劣、公民文化素质偏低的地区。而这些地区农村教育可用资源缺乏，基础设施较差，有些地方甚至没有相应的教学条件，主要表现在教学楼简陋，住宿条件差，师资力量薄弱，相关教学配套设施空缺，教学活动单一，生活营养跟不上，学习课程简单等。农村留守儿童教育问题并不是某个地区的个例，在我国几乎普遍存在，这就需要从国家层面运用公共政策这一宏观工具来解决。

(二)农村留守儿童教育的特点

1.隔代教养和托管教养

由于父母双方或一方长期外出，留守儿童而被迫交由父母单方或长辈来抚养和管教。当前我国留守儿童家庭教养主要有四种类型，即单亲教养，祖辈隔代教养，托管教养和自我教养。严格意义上来说，单亲教养其实并不算真正的留守儿童家庭，因为父母一方在家照顾小孩还是可以对小孩进行有效的监护。隔代教养在我国农村占很大部分，主要由爷爷奶奶或外公外婆来负责孙辈的日常生活。托管教养也占一部分，主要由亲朋好友、学校老师来负责子女生活及教育问题。这种隔代教养和托管教养由于父母都不在孩子身边，无法及时的了解孩子的生活和学习状况，往往出现监管不到位现象。

2.溺爱迁就和补偿式教养

从年龄上划分，现在所说的留守儿童应该出生于2000年以后，随着国民素质的提高和计划生育的普及，在农村一个家庭一般就是1—2个小孩，而父母或者祖父母那一代的人往往就把其看成了宝，过度的溺爱和迁就。

溺爱迁就式教养主要表现为两方面，其一是祖辈对孙辈隔代教养时出于疼爱而百般呵护，当然有时也是出于对自身的考虑，担心自己对孙辈的照看不周而招致孩子父母的责怪。为了家庭和谐，他们对孙辈的教育就过于放任和迁就。其二就是父母长期在外，为弥补对孩子心理上的亏欠，以关心孩子为由，尽量满足孩子的要求，并不会给孩子太多的压力，对于孩子的学业也没有明确的要求。所以留守儿童教养几乎是围绕孩子的安全进行，只要留守在家的孩子平安无事，那么长辈们的职责就算是完成了，并不会对小孩有其他严格的要求。

三、从公共政策视角分析农村留守儿童的教育问题

(一)教学条件差，师资力量薄弱

在教学资源配置方面，教育资源分布不均，政府投入在城市的资金要远远多于农村，农村很多基础教学设施不健全，比如教室破旧、住宿条件简陋、校园运动场所缺乏、老师短缺、饭堂卫生不达标等问题凸显。在农村薄弱的师资力量与农村老师工资水平低、国家不够重视、相关福利比较差有关，很多优秀的老师可能会选调到城市去教书，而乡村学校的老师由于没有新来人员的增补就会出现空缺，部分老师不得不扮演着多重教学角色。

(二)父母在孩子的教育中参与较少

家庭在孩子的成长过程中发挥着重要的作用，理想的家庭教育模式应该是父母陪在孩子身边，言传身教、潜移默化的教导孩子。父母与子女多一些沟通，不仅可以增强彼此间的了解和理解，更利于及时的发现和解决孩子的心理问题。父母是最好的老师，而留守儿童家庭由于父母外出务工与孩子两地分居使得父母与孩子之间的亲情关系弱化。在外务工的父母因工作的需要和时间空间的分离，与孩子缺乏有效的沟通，对孩子的学业也不能进行有效的监督和辅导。处于青少年的孩子时常会陷入迷茫和无助，如果得不到有效的排解和引导，心理压力会随之不断堆积和扩大，一旦到达某一极点就很有可能酿成悲剧。父母在孩子教育过程中消极的参与使得留守儿童在学习上面临困难，在心理上得不到满足，甚至会产生各种消极的念想。

(三)隔代教育的溺爱与无力

我国经济发展不平衡，地域差距显著，这就诱使经济落后的农村人口涌向城市或者沿海发达地区打工。在我国农村，约90%的留守儿童都是交于祖辈教养，由于教育观念的不同、自身能力不足等原因，他们对小孩的教育和管理往往是有心而无力。长辈更加倾向于使用“只顾不管，平安无事”的教养原则，他们会更加关注孩子的身体安全而对于其他方面并没有给孩子任何的压力和约束。

(四)教育环境差，学校教育缺乏针对性指导

受经济利益的诱导，很多商家为了追求经济利益而忽视对学生的保护，学校周边经常违法建有网吧、歌舞厅、电子游戏厅等娱乐场所，教育环境很差。由于未成年学生在面对诱惑的时候缺乏理性思考，容易被误导而走入歧途。

我国的教育体系，除局部地区有针对性的教学外，很多课程的安排都是以教育部统一规划为准，而农村的教育往往更多重形式轻内容，没有针对当地学生的情况开展一些实际性指导。很多学校没有对农村留守儿童做好登记，对学生的家庭状况不了解，对学生的问题也不重视。部分老师只把讲课当作自己的责任，而课后的事情不管不顾，没有与学生做好深入沟通，没有与学生保持亦师亦友的关系，也没有发现学生成长过程中遇到的问题，由于信息的不对称就难以做出一些针对性的指导。

四、农村留守儿童教育问题的原因分析

影响我国农村留守儿童教育问题的因素很多，从公共政策视角主要对以下两点进行分析：

(一)制度与体制方面

刘易斯二元经济理论认为：当传统的农业部门拥有过剩的劳动力时，劳动力就会从农村不断流向城市进入现代部门，在市场的调解下劳动力资源就会在城乡间达到平衡，进而完成城镇化⑤。因我国城乡二元体制问题，城市化进程中各种矛盾逐步显现出来。现有的体制障碍让农村人在城市很难实现由农民向市民的身份转变，他们进城大多数只是地理位置上发生改变而已，想让农民工在城市落户，平等的享受城市的资源和福利是非常困难的。

二元户籍制度所派生出来的分割教育制度在农村人和城市人之间打上深深的“地域烙印”，很多农村户籍的孩子无法在城里上学，即便是国家出台了禁止歧视的政令，保证农村孩子公平的受教育权利，但在很多地方因为各种原因还是设有很多的门槛，致使农村孩子无法享受到教育的公平。

(二)家庭、学校、社会方面

在对农村留守儿童的教育方面，无论是家庭、学校还是社会所给予重视都是不够的，主要表现在家庭成员如父母，祖父母，外祖父母在对孩子的教育中参与较少；学校教学比较差，多数老师不注重教学质量，部分老师把自己定位成一个看护人的角色，只要学生在学校身体健康，平安回家就算是完成了任务。而社会上对留守儿童的关注度虽然比较高，也有类似于“营养午餐”这样的爱心助学活动，但这毕竟只是部分企业家的爱心之举，受益区域十分有限，如果国家不利用公共政策进行宏观治理，其他的助学活动也只是“隔靴搔痒”，对整个农村教育的促进作用并不是很大。

五、针对农村留守儿童教育问题的可行性建议

(一)深化二元体制改革，破除制度上的限制

“重城轻乡、重工轻农”是我国二元社会结构的显著特征，农村留守儿童的教育问题其实是由其演变而来的。实际上，它是关乎社会公平公正的问题。

实现社会公平必须破除城乡区别对待的二元体制，必须对现有户籍制度中不合理之处进行改革，原有的有碍于社会发展和进步的政策要坚决废止。受教育权是中国公民都应享有的权利，让教育更加公平，必须让进城务工农民的孩子也能享受城里优质的教育。只有从国家层面运用国家公共政策推动城乡二元体制改革，才能更好的维护教育的公平；打破人为设置的身份限制，取消农业户口和非农业户口的区分，才能让农村儿童享受到优质的校园生活，才能有效的促进我国人才梯队的建设。城市对农村学生的吸收既实现了社会资源和服务的共享，也为农村学校对留守儿童的教育分担了部分压力。

(二)合理配置资源，建立完整的寄宿制学校

重城轻乡在公共资源投入方面十分突出，国家对城市教育的投入高达80%，而对农村教育的投入明显不足。针对农村教育中出现的系列问题，提几点可行性的建议：

1.政策向农村教育倾斜，增加财政投入

国家规划要把农村基础教育问题纳入其中，尤其是农村留守儿童教育问题。要在政策方面给予更大的支持，根据当地的需要，在全国范围内，每个村都要建立比较完善的村小学教学配套设施，建立完整的寄宿制学校。同时，提高农村老师的待遇标准，建立学校老师对留守儿童学生的负责制，父母对子女教育和关爱的缺失应尽可能的由学校老师来填补。学校和老师给予学生更多关心，既可增进师生间的情谊，也可以改善留守儿童教育方面的问题。

2.科学管理，建立动态的监督服务体系

学校在农村留守儿童的教育中要坚持以学生为中心，在对学生日常的管理活动中要坚持科学管理，给予学生更多的人性和情感关怀，经常与同学沟通交流以便及时了解学生的生活状况。

建立动态的农村留守儿童关爱服务体系和监督机制要以政府为主导，学校要积极建立信息备案，学校是对留守儿童监管最有效的一个地方，学校可以根据学生的入学注册登记情况和早退情况对学生有比较全面的了解。在学校，老师可以根据学生的学习情况和在校的行为表现，了解学生的日常生活并及时向他们的父母反馈。在遇到难题时，学校要及时记录并跟踪调查，给同学更多的关爱和指导。

(三)促进政策调整，解决农民工子女就学问题

解决农民工子女入学问题要采取政治和经济双重手段，政策上给予照顾，经济上予以支持。首先，解决农民工子女就学问题就必须解决户口限制下的人口流动和城市社会资源共享问题。政府要出台政策为进城务工的农民子女提供正常上学的机会，给予他们更多的福利性照顾。只有解决了他们在城市的入学问题，才能避免孩子因回农村入学而与父母的分离。

其次，要分析农村留守儿童产生的根源，农村产生大量留守儿童最主要的原因就是留不住农村的剩余劳动力。各地区要根据实际情况，鼓励农民工在家自主创业和支持县域、乡镇企业的发展，创造更多的就业岗位，实现农村劳动力就地转移。发展经济才是解决一切问题最根本的办法，当农民工在家乡也有好的工作选择，并可以获得不错的经济收入时，才能留住农村现有的劳动力并促使进城务工的劳动力向农村回流。

(四)提高父母在子女教育中的角色认同感

孩子的未来和家庭教育息息相关，父母是最好的老师，在孩子的教育过程中，父母所扮演的角色十分重要。父母和孩子一起进行亲子教育既可以增加家庭的和睦气氛，也能够察觉孩子的兴趣爱好和心理问题，孩子在求学过程中遇到困难时，父母可以及时的给予指导和帮助。历史和实践证明家庭教育对孩子的影响是其他教育无法比拟的，父母在孩子成长过程中的积极参与能够让孩子愉悦的分享他们的成就，坦然接受当下的失败和更好的面对未来的挑战。

结束语

农村留守儿童教育问题是当下我国政府亟待解决的重要问题，无论是从体制方面还是从管理方面，都需要做出重大的改变和调整。留守儿童所引发的悲剧足以警醒政府和整个社会，要想让留守儿童健康成长，就必须创造一个健全、快乐、和谐的环境。平等的受教育权利应得到满足；家庭应更加和谐，社会应给予更多的关爱和包容；政府应敢于破除不合理的体制障碍，给予留守儿童更多的帮助，以实现真正社会公平。

【注释】

①国务院.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

②中华全国妇女联合会.全国农村留守儿童状况研究报告[J]中国妇运,2008.6:34-37.

③全国妇联课题组.全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[R].2013.

④《中国留守儿童心灵状况白皮书》2016年6月24日

⑤阿瑟.刘易斯.二元经济论[M].北京：北京经济学院出版社，1994.

[1]国务院.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

[2]中华全国妇女联合会.全国农村留守儿童状况研究报告[J]中国妇运,2008.6:34-37.

[3]全国妇联课题组.全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[R].2013.

[4]上学路上儿童心灵关爱中心.中国留守儿童心灵状况白皮书[M].北京:中国社会科学网，2016.

[5]阿瑟.刘易斯.二元经济论[M].北京：北京经济学院出版社，1994.

[6]孙玉娜，孙玉艳.中国留守儿童教育问题分析[J].安徽农业科学.2007，(7).

[7]徐小霞，张翠娥.弱势在延续—农民工在子女教育过程中的角色分析[J].青年探索,2005.(4).

[8]詹姆斯莫瑞，叶敬忠.关注留守儿童——中国中西部农村地区劳动力外务工出对留守儿童的影响[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

杨誉彬(1992—),男，汉族，广西乐业人，广西大学硕士研究生。