PPP模式在福建农村敬老院建设中的应用分析

赵丽娟鄢　奋

（1.福建师范大学公共管理学院，福建福州350007；2.福建师范大学协和学院，福建福州350117）



PPP模式在福建农村敬老院建设中的应用分析

赵丽娟1鄢奋2

（1.福建师范大学公共管理学院，福建福州350007；2.福建师范大学协和学院，福建福州350117）

摘要：人口老龄化已经是不可逆转的趋势,农村老年人口多，养老需求旺盛，福建农村敬老院面临着缺制度、缺资金、缺人手等多重困境。研究PPP模式在农村敬老院建设中的应用具有重要意义，它可以在充分发掘养老资源的基础上整合各方优势资源养老，满足多元化的养老需求。文章通过明确福建农村敬老院建设现状与问题，分析PPP模式应用在福建农村敬老院建设中的必要性与可行性，并针对福建省农村敬老院建设的实际情况，提出了发展PPP模式的几点建议。

关键词：人口老龄化；PPP模式；福建农村敬老院；建设

近年来，空巢老人、留守老人等新兴老年群体的数量在不断增加，农村地区老年人口抚养比重显著上升。福建省旨在通过发展敬老院养老来建构农村养老体系，而敬老院建设需要政府与私人部门的携手合作，其中PPP模式已广泛应用于各项公共设施的建设中，由于PPP模式机制新、管理活、权责明确，相比传统的由政府单独建设和运营的模式更为高效，因此探索PPP模式在农村敬老院建设中的应用具有现实意义。

一、问题的引出

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式。广义上是指政府公共部门与私营部门以项目为基础而形成的互相合作关系的形式，PPP代表的是一个完整的融资、建设和管理的复合概念。狭义上是指公共部门和私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式。［1］

PPP模式适用范围广泛，包括城市建设、医疗卫生、文化教育、信息技术、环境保护、政府融资和城镇开发领域等。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向后，中国财政部和国家发改委相继推动相关工作，PPP模式作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，在多个领域都得到了各级政府及社会各界的重视和关注。农村敬老院作为公共产品的一种形式，长期以来，由政府单一投资，福建农村敬老院建设能否引入PPP模式？还需要哪些制度准备？笔者以为这是值得探究的问题。

二、福建农村敬老院建设存在的问题

农村敬老院作为农村五保供养服务机构，是五保对象集中供养的基本载体，是农村社会养老服务的主要平台。近几年，福建省陆续出台多个支持建设农村幸福院的政策文件，省级民政、财政部门联动，设立专项补助资金，鼓励各地整合资源、因地制宜，最大限度利用农村闲置场所，积极引导社会力量参与，形成多元化投入机制，优先在老年人特别是留守老人较多、照料需求大、居住相对集中的农村地区建设老人幸福院。2007-2011年，全省共筹集建设资金近6亿元，其中省级投入2.62亿元，市、县（区）投入1.1亿元，乡镇投入2.7亿元，新建敬老院395所、改扩建105所，完成建筑面积约40.8万平方米，新增床位2万多张；2012年，全省建设102所敬老院，投资15500万元，其中省级补助8840万元；2014年，福建投入省级福利彩票公益金19057万元支持农村幸福院建设；2015 年4月底，全省已建成农村幸福院2743所，配有床位近1.6万张。［2］随着法规政策的不断发布，我省农村敬老院建设不断加强，取得了一定的进步，但也存在一些问题，制约了农村敬老院的进一步发展。

（一）管理运营经费紧张

根据福建省民政厅2015年6月份统计显示：农村五保供养人数81694人，集中供养人数9848人，分散供养人数71905人，其中老年人54489人，当月人均补助508元，数据显示五保老人占五保人数的66.7％。［3］可见，福建农村五保老人的集中供养状况普遍不够理想。另一方面，福建乡镇政府在管理和运行敬老院资金上有很大压力，在敬老院的管理和运行经费匮乏的情况下，每个五保老人的供养经费更加有限，导致五保老人的基本生活以及精神需要得不到保障，有限的供养经费和实际上老年人的供养需求的矛盾十分突出。

（二）敬老院供养率低

2014年霞浦县共有五保老人4085人，集中在各乡镇敬老院的约150人，其余大部分散居在各村，可见霞浦县的五保老人实际集中供养率偏低。截止2014年年底，霞浦县共建设“幸福园”46处，设置床位512张，入住老人350多人。同时，在建的还有15处，建成后，将增加床位153张。［4］但是相对于霞浦县4085名的五保老人，床位数量还是太少。许多地方的敬老院不收、少收或者只招收部分生活能够自理的五保对象，而生活不能自理或者半自理的五保对象确不能及时入住敬老院，偏离了建设农村敬老院的初衷，导致集中供养率偏低与敬老院床位闲置问题并存。

（三）管理和服务水平较低

福建省农村敬老院由乡镇政府或者民政部指派工作人员为敬老院的管理者，大多数农村敬老院管理人员采取乡镇干部兼职，再雇请一名临时工帮助照管的办法。按一般情况每所敬老院需配备3-5名工作人员，其工资、社保等费用每年需5-8万元，乡镇难以负担，对老年人的服务和管理停留在低层次、低水平上，敬老院的实际状况导致老年人所需要的养老服务得不到满足。

（四）功能雷同，无差异

现有的农村敬老院均有“小而全”的发展特点，这样的状况极易导致低水平重复建设、同质化、缺少特色。［5］健康的老年人更追求宜居，对生活质量有更高的要求，他们更愿意选择居住在风景优美、环境舒适的敬老院；半自理型、完全不能自理型的老年人他们更倾向选择居住在医疗设施配备齐全、医护人员专业化程度高的敬老院；孤寡老人，他们更倾向选择娱乐设施齐全，能对老年人提供心理咨询、精神慰藉服务的敬老院。

三、福建农村敬老院建设运用PPP模式的必要性与可行性

当前我省农村敬老院建设面临许多瓶颈，PPP作为公共部门与私人企业的合作模式，在提供公共产品和服务方面有着公共部门所不具备的优势，在一定程度上实现了公共部门与私人企业的优势互补。将PPP模式引入我省农村敬老院建设，为有效解决我省养老问题，推进养老事业发展具有现实意义，因此分析PPP模式在福建农村敬老院建设中的必要性与可行性是十分必要的。

（一）福建农村敬老院运用PPP模式的必要性分析

1.有利于增加敬老院建设的资金投入

敬老院运营经费紧张，长时期以来都是我国敬老院建设的最大障碍，对于福建省来说也是一样。资金投入不足，导致农村敬老院的发展滞后、养老服务供给不足，也导致养老服务供给质量和专业化水平的低下。PPP模式的最大功能之一就是融资，在福建省农村敬老院建设中引入PPP模式，在政府主导的前提下，积极拓宽资金来源，鼓励民间资本投入敬老院建设，弥补敬老院建设的资金缺口，同时也有利于缓解福建省政府在敬老院建设上的财政预算压力。2013 年9月，国务院颁发的《国务院关于加快发展养老服务业若干意见》中明确指出“支持社会力量举办养老机构”，在社会多方力量的共同参与下敬老院建设的资金投入将大大增加。

2.有利于改善运营机制，提高养老服务的专业化水平

福建省农村敬老院的主体是乡镇，供养对象是当地的五保老人，在管理体制方面行政主导型较强，管理方式落后，服务意识较差。引入PPP模式，在敬老院运行过程中，可以综合公共部门和私人部门的优势、取长补短。一方面，私人部门为获取利润，提高效率，实现盈利目标，会增加资金投入，引进和培养高素质、专业化的服务人员。私人部门会运用灵活的管理技术，从市场需求出发，改善经营理念，从而缓解敬老院床位的结构性失衡的矛盾。另一方面，有利于相邻相近的农村敬老院进行资源的整合，一个区域范围内的敬老院可根据自身的优势，突出建设本敬老院有特色的服务，可根据不同的养老需求，提供具有本院特色的养老服务。

3.有利于降低风险，实现规模效应

实现PPP效率的关键途径是各种风险在公共部门和私人部门之间适的当配置，前提条件取决于风险的可度量与可管理。［6］福建农村敬老院建设引入PPP模式并不意味着敬老院建设的风险简单地从政府部门转嫁给私人部门，而应当根据福建省及其农村敬老院建设的具体情况，通过适当的风险配置为私人部门提供激励以提高管理和运行的效率。技术、法律、政治、经济环境的复杂性是敬老院建设引入PPP模式面临的瓶颈问题，并且敬老院建设涉及众多利益相关者，风险分担决策工作必须严肃对待。福建农村敬老院多数为乡镇办的敬老院，享受较多的政府支持，其承受风险的能力较强，但是这种风险承担机制使得国家财政成为风险的“买单者”。引入PPP模式，通过合理的风险分担机制，将敬老院建设项目的各种可能遇到的风险分配给对其最有控制力的一方，充分发挥政府和私人部门的风险控制优势。

（二）福建农村敬老院运用PPP模式的可行性分析

1.理论可行

公共产品理论。公共产品理论是PPP的理论基础，它是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政支出、公共服务市场化的基础理论。农村敬老院作为准公共产品面向农村老人提供养老服务，每位老人对养老服务的需求和利用不会减少其他老人对养老服务的需求和利用。因此，敬老院作为准公共产品的属性决定了其供给方式的多元性，政府可以通过PPP模式，适度引入市场机制，实现资源的优化配置，提高供给效率。

项目区分理论。该理论的实质是根据基础设施项目运营中是否有稳定的现金流入，将项目分为不同的类别，再按照不同类别的项目属性，确定项目的融资体制、建设管理模式及权属等内容，以促进政府干预程序再造和管理效率的提高。［7］根据该理论，基础设施项目可分为非经营性项目、经营性项目和准经营性项目。准经营性项目具有一定的收入机制和相关的现金流入,但由于政策及其他方面的原因，项目收费本身也无法收回成本。［8］养老机构及其服务属于准经营性项目，可以通过服务收费收回部分资金，具有潜在的营利性，政府可给予私人部门一定的优惠政策促进资金回收，通过稳定私人部门的合理收益提高私人机构资本投入的积极性，为PPP模式介入农村敬老院建设和运营提供了理论基础。

2.现实可行

良好的实践基础。PPP模式强化了政府的服务意识、促进了私营经济的发展、使市场经济更加有序以及提升了公共部门的管理水平。早在1995年泉州刺桐大桥是国内首个民资参与的PPP项目，在PPP模式中国落地的历程中具有极其典型意义，同时将推进中国PPP法治化进程。2014年9月17日下午，福建省推广政府和社会资本合作（PPP）试点工作视频会议在福州召开，向社会发布了28个PPP试点项目，总投资1478.6亿元，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。

政策环境。根据党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资的运营精神，省政府下发了《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》闽政〔2014〕47号。养老服务在此次的试点范围之内，表明省政府重视鼓励将社会资本投资建设养老服务，提升社会养老服务的专业化水平,推动社会专业机构参与养老服务设施运营,引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展，鼓励社会办养老机构收养政府供养对象,共享资源,共担责任。［9］该《意见》，明确了七条扶持政策：一是对示范项目给予前期费用奖补；二是鼓励存量债务转化；三是统筹财政专项资金；四是保障社会资本合理回报；五是提供项目融资增信支持；六是扩大项目融资渠道；七是建立公共服务平台。

民营资本雄厚。2014年9月福建省发改委发布了基础设施和公用事业等领域122个鼓励社会投资项目，涉及生态环保、水利工程、健康养老、交通工程、保障性安居工程、市政建设、文化产业、旅游产业等方面，项目总投资合计2248亿元。［10］说明福建省的民营资本通过长期的发展，积累了雄厚的经济实力，已经具备投资于养老机构建设的条件。私人部门追逐利润，导致其本身投资养老机构建设获利空间不大，利用PPP模式，公共部门与私人部门合作，增强私人部门的融资能力，公共部门给予各方面的政策性优惠，充分发挥私人部门运营管理的优势，提升养老机构建设的规模化、养老服务的品牌化、养老水平的专业化。

四、福建农村敬老院建设引入PPP模式的制度准备

农村敬老院作为我国养老事业的重要组成部分，其建设与发展是一套长效、系统的过程。将PPP模式引入我省农村敬老院建设，是促进我省养老事业发展的新举措。

（一）运行制度

在福建农村敬老院建设过程中应根据福建各个农村的具体情况采用适合当地发展的PPP模式。对于已建成的农村敬老院，可以采取外包的模式，各个敬老院根据自身不同的状况可以采取服务外包、管理外包和租赁的方式；针对农村敬老院护理人员专业化水平低，可采取服务外包的范式，可以选择与具备较高素质的护理队伍、具有护理设备和技术的私营机构或非政府组织合作；针对管理人员素质不高的情况，可以采取管理外包或者租赁的方式，由专业的私人部门对农村敬老院进行管理和运营，以此提高农村敬老院的运营效率。对于新建的、改建或者扩建的农村敬老院，可以采取特许经营的方式，利用私人部门或非政府组织的资金，缓解公共产品和服务的资金不足问题。

（二）政策引导制度

现阶段福建省出台关于推广政府和社会资本（PPP）试点七条扶持政策，该政策的出台必将有利于PPP模式在福建省的发展。PPP政策的基本框架主要包括:关于PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律这些方面。［11］明确的政府扶持政策是PPP项目成功运作的重要前提条件。福建省政府于2012年下发第120号令《福建省实施＜农村五保工作条例＞办法》对农村五保供养标准、敬老院性质、职能、服务人员配备及工资待遇、运行经费来源都做了比较明确的规定。面对复杂的经济、政治、文化等环境的变化，根据该《办法》的指导，加快PPP模式参与公共产品和公共服务的立法议程，为PPP项目在养老机构的顺利发展提供法律依据，这在很大程度上可以促进福建省农村敬老院的发展新态势。

（三）利益分配制度

养老机构的PPP项目涉及较多的利益实体，其项目管理涉及到合同管理、绩效监控和关系管理三方面，同时PPP管理贯穿在项目的整个过程中，包括招标筹备期工程建设期、项目运营期、项目交割期。［12］PPP模式在利益分配方案协商时，应该充分考虑各方在参与PPP项目中所投入的资源和这些资源的消耗量；在市场经济环境中，风险和收益是对等的，承担的风险大收益也高，同样，在PPP项目的利益分配中，承担风险多余另一方者，在其他情况相同的条件下，其获得的收益也就更多。PPP模式实现了培育政府以外的参与主体，支持营利性企业或者非营利组织参与福建农村敬老院建设，政府应发挥主导作用，针对更好地实现农村敬老院建设这一目标，通过财政补助、税收减免等手段，确保供给主体各方的权益得到保障。

（四）法律制度

法律法规的完善有利于PPP项目的合作各方形成长期良好的伙伴关系，并且具有相当的稳定作用。现阶段我国还没有针对PPP模式制定完善的法律体系，在全国范围以及各行业内指导PPP模式的应用存在一定的困难，这不利于推动政府和社会资本的合作。政府公共部门和私人部门的合作是以合同约束为前提条件，合作双方的权责关系在合约条款中做出了详实的界定。一旦合同双方出现纠纷时，法律成为处理矛盾纠纷的最终途径，政府行政权力和私人部门的民事权力之间的界定通过此种合同契约关系表现，如果法律未对政府部门的行政权力和私人部门的民事权力进行规范，当二者发生冲突时，将影响公私合作制的效率。

（五）政府采购制度

PPP模式选取社会合作资本的有效途径需通过政府采购实现。国务院及财政部明确规定PPP项目采购必须严格遵循政府采购法定程序，采购须纳入政府采购范畴。针对福建农村敬老院引入PPP模式，应以《政府采购法》为依据选择合作伙伴。由于福建农村敬老院情况不一，应根据项目需求特点，科学选择采购方式，是规范高效实施PPP项目采购的关键；建立PPP农村敬老院采购项目绿色通道，严格按照法律规定和现实需要采购PPP项目，助推项目顺利施行；扩增社会资本投资PPP项目方式，适当降低准入门槛，杜绝对社会资本加设不符合法律法规的限制性条件；优化采购流程，及时发布预审公告，强化专家选择和评审制度的灵活性，进一步提高采购效率。

（六）监督制度

PPP的监管需要在项目实施前通过合约制定相适应的准则，在合约期间由特定的监管部门对PPP项目进行持续有效的监督，因此合约条款的制定和执行是PPP项目得以顺利进行的保障。［6］政府要采取积极举措加强PPP模式在农村敬老院的监管，增加在决策、招商、建设、经营、管理、转移等各个环节的透明度，让权力运行在阳光下。建立福建农村敬老院项目信息管理系统，实施项目信息发布制度，使项目建设在整个过程程序化、公开化、规范化、防止暗箱操作，严格执行招标制度和政府采购制度，严格审查投标企业的资质和能力，接受媒体和公众的监督，保证五保老人的整体福利不受违法经营行为的伤害，实现投资人和受益人双赢的局面。

参考文献：

［1］侯峻.PPP模式在城市公共产品投资中的应用研究［J］.现代城市研究，2008（6）.

［2］新华网.福建省已建成2743所农村老人幸福院［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/local/2015-05/24 /c_1115388014.htm，2015-05-24.

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［10］新华网福建频道.福建推出122个项目鼓励民间资本投资［EB/OL］http://www.fj.xinhuanet.com/new s/2014-09/17/c_1112516961.htm.2014-09-17.

［11］武志红.我国运行PPP模式面临的问题及对策［J］.山东财政学院学报，2005（5）.

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中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：1673-9884（2016）01-0044-05

收稿日期：2015 - 12 - 20

基金项目：福建省社会科学规划项目（2014B201）

作者简介：赵丽娟（1992-），女，福建建阳人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生。

通讯作者：鄢奋（1968-），男，福建福州人，福建师范大学协和学院教授，博士。