行政自由裁量权伦理约束的解读

(湖南大学 湖南 长沙 410082)



行政自由裁量权伦理约束的解读

杨武淋

(湖南大学湖南长沙410082)

行政自由裁量权，作为行政权力的核心，作为当今社会行政的主要方式，作为制约现代公共行政发展的重要因素，它的存在自然也就备受关注。然而，这种权力一旦没有了有效控制必将给社会带来严重的后果，因此对于行政自由裁量权的控制和约束成为了学者研究的焦点。行政自由裁量权本质上一种伦理性的裁量权，单从法律方面控制和约束行政自由裁量权显然不符合现代社会的要求。对于行政自由裁量权的控制和约束，应该给予其更多的伦理考量，这是由其内在的伦理本质以及法律控制的局限所决定的。

行政自由裁量权；伦理约束；伦理本质

一、行政自由裁量权伦理约束的涵义

首先，行政自由裁量权伦理约束的本质是对行政人员的自由意志、自我意志的约束。因此，对于行政自由裁量权的伦理约束控制就是行政主体在行使行政自由裁量权过程中对自身的自由意志实现监督和控制，克制自由的任意性和偶然性带来的不良后果。对行政自由裁量权的伦理约束既可以使行政主体从一个消极的“官僚机器”向一个积极自由的“行政人“转变，亦可以提高行政效率，避免行政主体盲目服从和照章办事。

其次，行政自由裁量权伦理约束的具体对象是行政主体自我的价值观念、道德信念、道德良知、内在品格和内在道德精神等内容。这些内容会严重制约行政自由裁量权的行使状况，只有行政人员充分发挥其自身的美德，行政自由裁量权才能够真正合理恰当使用。行政自由裁量权的伦理约束是一个复杂的、系统的工程，它的突出点应放在对行政自由裁量权伦理维度上的约束，即通过行政主体自我的价值观念、道德信念、道德良知、内在品格和内在道德精神等内容的建构来实现对行政自由裁量权的合理约束。

再次，行政自由裁量权伦理约束强调道德自律性。正如学者王晓梅和浙江大学教授丛杭青在《道德自律的形成机制》一文中所言，个体从事行为的目的是不同的，有的是由于对从事的行为的喜爱，有的是受到一定的利益所驱动，个体的行为以及行为的目的受到各种社会因素的影响和制约，在诸多可供选择的行为中，个体最终选择以何种方式参与社会活动受到主体的自律机制的影响。[1]行政主体具备良好的自律精神是其是否能合理有效地行使行政自由裁量权的重要前提。在强制性的法律法规面前，行政人员必须对行政相对人负责并且这一定程度上避免了权力的不合理使用，如若不然其将会受到法律的制裁。然而，由于法律的“滞后性“，法律终究不能事无巨细，行政主体必须通过自身的道德自律，遵守基本的伦理规范以到达对行政相对人”非强制性“负责并以此避免权力的滥用。因此，只有拥有正确的价值观念、道德信念、道德良知、内在品格和内在道德精神等，方能作出合符伦理的行政自由裁量行为。

最后，行政自由裁量权伦理约束遵循“道德自律→良知的自主性→伦理自觉性“的路线。其表现为行政主体的价值观念上就是由道德责任向道德良知的转化，并最终转化成行政主体在行使行政自由裁量权的伦理自觉性。这也就是说，要使行政自由裁量权的道德边界发挥道德的约束作用，就必须使道德指标内化为行政主体自身的道德信念，转化为行政主体的伦理自觉性，并借助于行政主体的良心机制而自主地控制行政自由裁量行为。然而，伦理自觉性不是一天就能养成的，它是靠行政主体在日常的活动过程中周而复始地遵从道德伦理标准而形成的一种习惯。

基于以上对行政自由裁量权伦理约束的共同特点的分析，笔者认为行政自由裁量权的伦理约束是指行政主体在行使行政自由裁量权过程中约束其自由意志，基于行政主体自我的价值观念、道德信念、道德良知、内在品格和内在道德精神等，使道德指标内化为行政主体自身的道德信念，最终转化为行政主体的伦理自觉性，并借助于行政主体的良心机制而自主地控制行政自由裁量权。

二、行政自由裁量权伦理约束的必要性

(1)法律内在不足的弥补机制：行政自由裁量权的伦理约束。社会是不断向前发展的，但人的认识一定程度上具有局限性,这使得立法者在设置法律法规时不可能穷尽社会事务的所有细节。站在立法的角度而言，法律只是能够对有限的认识做出一些原则性的规定，这体现在法律的“滞后性“上。对于行政自由裁量权而言，面对复杂的社会事务，法律不可能做出详尽的规定。这使得行政人员在行使行政自由裁量权的过程中就有了选择的空间,对于一件相同的事情，各个行政主体出于自身对事情的不同考虑就极有可能做出完全不同的裁量行为。一旦行政裁量行为不合理，就会严重危害行政相对人的合法权益，甚至可能对社会产生十分严重的不良后果。因此，如果能够从行政主体自身的道德伦理的角度对其进行约束，使其在使用自由裁量权时既考虑其裁量行为是否合符合法律,是否合符行政的合理性原则，也要合符自身的道德伦理，这样才能使行政主体更加公正合理地作出裁量行为，从而达到更好的维护行政相对人利益的目。伦理规范与法律规范存在差别，它不像法律规范那样具有很大的强制性，迫使行政主体不得不为之，而是强调一种”软“约束，在于行政主体内在伦理的自我约束,因而它的作用范围更加广泛。因而行政自由裁量权的伦理约束实际而言有效地弥补了法律的内在不足。

(2)行政自由裁量权的伦理本质要求行政裁量权的约束与控制离不开行政伦理约束。行政自由裁量本质上属于一种伦理性的裁量权，因此行政自由裁量权的伦理本质要求行政裁量权的约束与控制离不开行政伦理约束。正如李春成教授对于行政自由裁量权的理解：行政自由裁量权是一种“制度约束之外“的权力，它或是处于制度无意识的领域，或是出现于制度“漏洞”和罅隙之中，或是存在于制度范围之内但制度又无法明确规制的具体细节问题上。[2]因此，行政自由裁量权实际上属于一种“非制度化“的行政权力，同时也是一种伦理性的权力。法律规范存在着许多涉及不到的领域，即便是在它能涉及到的领域内，它能提供的也只是一个”冰冷“的原则性内容，原则内的具体内容的规范的实施方案却只有让渡给行政主体自身的道德伦理。所以行政主体在自由裁量权的行使过程中绝不能忽视道德伦理的巨大作用。行政人员并不是没有任何意志自由的被动执行机器，而是具有一定自由意志并需要运用自身价值理性进行独立的价值判断和决策的行政主体。

(3)行政伦理责任：约束行政自由裁量权的根本机制。行政责任作为行政伦理学的一个极其重要的概念，其和行政自由裁量权有着相当密切的关系。那么，行政责任从何而来又何以实现行政责任？对于—个完全没有自主性的行政主体来说，他是不需要承担责任的。因此行政自由裁量权是行政责任的一个重要来源，行政自由裁量权是行政人员承担行政责任的重要前提，没有了自主性，没有了行政自由裁量权，也就没有了行政责任。然而因行政自由裁量权而引发的行政责任又与其他形式产生的责任有着很大的不同，它在本质上是属于一种内在的行政伦理责任。对于行政自由裁量权而言，法律控制所要求的行政责任是一种法律意义上的行政责任，而不是真正意义上的伦理责任。我们所说的“责任“不单单是一种法律法规强制性规定的行政人员所必须遵从的责任，也是指与行政主体自身的道德信念相联系的一种道德伦理责任。因此，脱离了行政主体的伦理自主性或行政自由裁量权，也就没有了责任和行政伦理责任可言。那么如前所述要想承担行政责任，要想承担行政行政伦理责任，就不得不以行使行政自由裁量权为重要前提，因此反过来而言，行政伦理责任才是控制和约束行政自由裁量权的根本机制，行政主体在行使和运用行政自由裁量权的过程中，必须秉承自身的道德伦理信念以承担一定的行政伦理责任，否则便没有了真正意义上行政责任的可言。

三、行政自由裁量权伦理约束的价值与功能

(1)有利于行政主体更好的行使权力。正如前文所述行政自由裁量权伦理约束的对象是行政主体的道德信念等内容，那么提升行政人员的道德素质对于行政主体行使行政自由裁量权是十分有利的。行政主体的“自由意志“并不代表着行为的任意、随意性，相反，自由意志本身就意味着对自身的决策和反思。为了避免由行政人员自由意志的随意性而引起的自由裁量不当行为，我们必须从提高行政人员的道德素质从发，使其树立其正确的权力道德意识观，用道德伦理规范来约束其自由裁量行为，强化其道德责任意识，只有这样行政主体方能正确认识自身手中的权力，合理合法地运用权力来为公众服务，而不是滥用自己手中的权力，从而引发行政腐败等一系列不良后果,也只有这样才更加有利于保障行政人员合理公正地使用行政自由裁量权。

(2)有利于行政主体自我监督的实现。在现实社会中，行政人员在行使和使用行政自由裁量权时是具有一定意义上的自由裁量空间的，在自由裁量空间中，由于法律是不可能穷尽所有的操作细节也并没有对行政人员应采取何种方式或何种行为作出明文规定，然而在行政人员自身的道德伦理观念中却存在着取何种方式或何种行为的“选择性难题“。正如吕耀怀在《行政自由裁量权的伦理审视》一文中所言：道德上应当的行为,是善的行为;道德上不应当的行为,是恶的行为。[3]行政人员在自由裁量过程中，应将行政自由裁量的道德伦理规范置于每次的裁量行为，孔子曰：”性相近也，习相远也。“，只有这样才能使其最终内化为行政人员的道德伦理自觉性，因为道德伦理的内化不是一次就能形成的，而是通过反反复复的道德伦理裁量行为才最终得以完成的。如前所述，既然行政人员自身的道德伦理观念中存在着采取何种方式或何种行为的“选择性难题”，那么行政人员久必须借助自身的道德伦理信念来引导自身从“善”的动机做出行政自由裁量行为，避免那些“恶”的动机引发的不良后果。由此导致的结果便是道德伦理约束行政主体的自由裁量行为，“迫使”其自我监督的一个良性结果。

(3)实现“善治”，实现“自由意志”与“公共意志”的契合。行政自由裁量权是一把“双刃剑”，使用得当能够更好地实现社会公平正义，使用不合理就会极大地损害行政相对人的合法权益。因此我们必须更好的发挥行政自由裁量权的积极作用，避免由于使用其不当而带来的消极作用。诚如武汉大学教授李龙和郑华在《善治新论》一文中所言：实现国家治理体系与治理能力现代化，是当代中国的时代主题，也是中华民族复兴的伟大壮举，实现这一目标的重要方式之一就是履行善治。[4]善治的本质特征就在于它是政府与公民对社会事务的通力合作，目的在于使社会公共利益最大化。而作为当代社会公共管理的主要行政方式的行政自由裁量权是否能够合理行使和使用对于实现社会善治起着举足轻重的作用。行政自由裁量权的伦理约束从行政主体的自由意志出发，实现了行政主体自由意志与社会公众的公共意志的契合。行政人员的宗旨就是为广大的社会公众服务，那么行政主体必须迎合社会公众的公共意志，以道德伦理精神的方式实现对自身自由意志的约束和控制。因此从行政伦理约束行政自由裁量权的行使，不仅实现了行政主体“自由意志”与社会公众的“公共意志”的契合，同时又是实现“善治”不可或缺的工具与手段。

[1]王晓梅，丛杭青.道德自律的形成机制.伦理学研究,2016,02.

[2]李春成.制度、裁量权与德性——关于行政伦理建设的一点思考[J].江西行政学院学报,2001，(3).

[3]吕耀怀.行政自由裁量权的伦理审视[J].上海师范大学学报,2007(01)

[4]李龙，郑华.善治新论[J].河北法学,2016(11).

杨武淋(1991-)，男，侗族，贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县人，公共管理硕士，湖南大学法学院公共管理专业，研究方向：行政管理。