认真对待宪法权利——从宪法角度分析纳税人合法权利

(吉林财经大学 吉林 长春 130000)



认真对待宪法权利
——从宪法角度分析纳税人合法权利

刘春媛

(吉林财经大学吉林长春130000)

本文首先简要阐述了宪法权利的概念、内涵和基本分类，然后以纳税人的宪法权利为本文论述的主要内容，说明了从宪法角度分析纳税人权利的必要性，并重点论述了纳税人宪法权利的内容。最后，说明了认真对待宪法权利需要三方的作为，国家、政府和公民即纳税人本身。

宪法权利；纳税人权利

一、宪法权利

(一)宪法权利的概念和内涵

宪法权利，又可称为宪法上的基本权利，是指由宪法确认的、为保障每个人充分发展其个性而必须享有的有关人身、政治、经济、文化等方面的首要的、根本的、具有决定性意义的权利。

与“宪法权利”的内涵最接近的应是“基本权利”，如在我国宪法文本中，就使用了“基本权利”这一概念，我国宪法第二章为“公民的基本权利和义务”，可以说在我国宪法文本上，“宪法权利”就是“基本权利”。在近代，基本权利往往被称为自由，即人身的、精神的和经济的三大自由，包括我国现行宪法在内，迄今为止世界各国宪法对这些基本权利一般仍沿用“自由”这一称呼；许多人又把基本权利称为人权，表明其是所固有的权利，是不证自明的。这一概念在英美国家以及法国等世界其他各国均得到广泛的应用①。

宪法权利是社会状态下个人最基本的自由和权利，它的实现关乎个人幸福。宪法权利界定政府行为边限，赋予政府责任，从而使公众免于不幸，政府不致腐败。对这一权利性质的清晰认识是我们确立政府合目的性运用的理论前提。在我国这样一个国家主义传统土壤深厚的国家里，宪法权利的理性基础还可以帮助我们培育警惕公共权力的法治意识。既需知，又须行；更重要的是，知，然后行②。

(二)宪法权利的分类

导致扁平足的原因有两种，一个是韧带松弛导致关节得不到支持，使足纵弓降低；另一个是腿部肌肉力量较弱，支撑身体的力量落在脚部所致。

在周叶中先生主编的《宪法》中，将我国公民的基本权利分为了四类：公民参与政治生活方面的权利和自由，公民的人身自由和信仰自由，公民的社会、经济、教育和文化方面的权利，特定人的权利四大方面③。

二、纳税人的宪法权利

一直以来，在征纳双方的关系中，纳税人始终被认为是履行义务的一方，这种错误的认识既有着历史的根源，又有着现实的原因。从历史根源上追溯，在封建社会，税收以统治阶级自身利益为出发点，以强权政治作为保障，对劳动人民横征暴敛，使税收义务的观念深入人心。在我国现行的《宪法》第五十六条就规定：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。

纳税人是权利主体，而非义务主体，宪法创设的目的就是保障公民的权利，规范约束国家的权力，使其正当运行。正如列宁所言：“宪法是一张写着公民权利的纸。”宪政理论告诉我们，一方面，民主国家的一切权力属于人民，国家的权力来源于人民的授权与委托。我国是人民当家作主的国家，宪法明确规定“一切权力属于人民”，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。而做为公民的纳税人，归根结底，就是公民身份在税法领域的具体化。另一方面，宪法规定国家权力运行的界限，这个界限就是公民权利。公民纳税人权利就是纳税人作为公民所享有的各项权利。这样我们就能够更清晰的认识到公民纳税人的权利主体地位。

无疑，宪法是纳税人权利的最重要、最根本的来源与保障。宪政作为专制政体的对应物，其基本内涵就是用宪法这一根本大法的形式把已经取得的民主事实确认下来，用法治的精神发展和完善这种民主事实，以此保障公民权利④。宪政最后的落脚点在于保障人权，民主和法治都是服务于保障人权这一价值。因此从宪法的角度出发去考察税法，有着非常重要的意义，它对我们进一步认清税的本质、规范国家税权的行使、保障纳税人权利，起着十分重要的作用。

(一)从宪法角度探讨纳税人权利的必要性

从税法的历史发展进程来看，我国没有宪法性税法的传统，国内学者有的将税法纳入行政法的范畴，有的认为属于经济法范畴，但无论归于哪种框架，目前来说税收法制总体上运行良好。那么，研究税法的宪法性问题、探讨纳税人的宪法性权利是否有必要呢？我认为，是非常必要的。

对权力的约束，就是对权利的保护。宪法是母法，是国家的根本大法，具有基础性的地位和最高权威，有关国家活动以及人民的权利、义务都应当具有宪法的渊源，税收活动也不例外，调整税收活动的税法也应当有一套在宪法统领之下的、符合法律规律的层级结构的规范体系，有关税收的各种权力应当按照其层级结构作详细地划分，由宪法规定了国家的税权，使权力在宪法的约束下行使，就是对纳税人权利的最好保障。

一直以来使用的税收的概念，都是在财政学、经济学等学科领域使用的非法律性概念，套用在税法上，就使得其缺乏了宪法依据，不具备现代宪法所强调的人民主权、基本人权、和平生存等为内容的人权保障意识，单纯的解释为国家凭政治强权参与社会剩余产品分配，就无法保证在税的征收和支出方面不发生侵犯纳税人权利的现象。因此，应当在宪法中明确纳税人保护的基本原则和基本框架。

(二)纳税人宪法权利的内容

纳税人的宪法性权利是指由宪法规定的、纳税人在国家政治、经济、社会等各个领域中的根本性的权利。

1.参与税法立法的权利

由宪法确认的人民民主主义国家中，在“主权在民”的国家观念下，由国家主权派生出的课税权应属于人民。在我国，人民通过自己选举的代表机关代表人民行使课税权、制定税法，所以税收的立法权只能由人民代表大会享有。目前，我国的税法除《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》三部法律是由全国人大制定外，其他皆为行政机关制定的税收行政法规和规章。因此，从一定意义上说，财税部门影响甚至主导着国家税法的制定，既是立法者，又是执法者。

分析这种情况产生的原因，一是市场经济自我调节的失灵，使税收作为宏观调控的手段之一，被频繁且广泛的运用于市场经济运行中，这样就为行政规章和规范性文件等的出台创造了市场条件。其次，由于税收的立法权没有被严格的界定，税收立法权权属不明、位阶过低、授权过滥等原因，导致实际工作中出现擅自出台税收优惠政策、随意提高税率、层层授权、层层补充的现象。第三，税收制度、税收原则等没有通过法律的形式明确下来，使很多的税收政策都是因领导人的更迭或者领导人认识的变化而改变，这就使税收政策、权限和流程等随意、频繁的更改更是成为常态。在这种立法现实下，很难克服部门主义倾向和部门利益对税收立法的负面影响，使权力寻租成为可能，也严重损害了纳税人的合法权益，造成了对其私有财产权、知情权、立法参与权的侵害。为了解决这种随意和混乱的状况，首要就是上收税收立法权，将税收立法权回归人大。

2.要求平等对待的权利

平等权是公民参与政治生活方面的权利和自由，是纳税人在宪法中一项重要的权利。我国现行宪法在“公民的基本权利和义务”一章中首先明确规定了公民在法律面前一律平等的原则。公民在法律面前一律平等，是我国公民的一项基本权利，也是社会主义法制的一个基本原则。纳税人在现实生活中的平等权，是要求平等的适用税法，无差别、无歧视地适用。

由于现行税收体制的关系，地方政府对地方财政、税收影响颇大，对于地方政府招商引资的企业，明里暗里都会有特殊的照顾，该类纳税人也会凭仗自己被招引的身份，在某些方面享有特权，例如：税务登记的时间要求、发票的审批程序、资金及注册地址的硬性要求等，都会多少的放宽政策或者提供便利，这样，虽没有对其他纳税人造成直接的损失，但却事实地造成了对其他纳税人平等权的侵害。又如，对于税务机关评价纳税人纳税等级这一政策，初衷是好的，为了鼓励纳税人依法纳税，提高纳税人的税法遵从度，也为纳税人在办理其他类似贷款、上市等业务时提供了一个比较权威和直接明了的参考，但对于某些地方税务机关因此在服务上区分A级纳税人和非A级纳税人的不同办税流程和要求，直接伤害了纳税人的平等权。政府服务应该一视同仁，不能因信用等级的高低来作为衡量纳税人税法遵从的唯一标准，更不能因此而差别待遇。以上这些税务机关的行为，都对纳税人平等享受政府服务、平等适用税法、平等按流程规定办事等平等权造成了侵害。

3.对税收法律、法规、规章要求公开透明的知情权和批评、建议、申诉、控告或者检举的权利

知情权又称为信息权或了解权，是指知悉、获取信息的自由与权利。我国宪法法律文本虽未对知情权进行明确规定，但《宪法》第二十七条第二款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务；第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。宪法还规定了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

宪法以上的要求和规定，都侧面的表明了公民具有知情权。在税法领域，就是予以纳税人对国家法律法规、规章制度的知情，对税收征管流程的知情。知是行的前提，若没有了解，则无从谈起批评或是检举了。但在现实法律条件下，我国税收领域在信息公开方面仍然存在着问题，一是税收征管程序公开透明度不高，纳税人对税收征管程序和税务部门的工作流程不知晓，抑或不能及时知晓，导致纳税人不能有效判断税务部门征管行为的合法性，不知自身合法权益是否受到侵害以及如何寻求有效的救济；同时也为少数税务人员不严格地履行程序、损害纳税人合法权益提供了方便。二是对于新的税收法规、政策的出台程序不知情，在事实上只能被动的承受制度的结果，政策公布后造成的既成事实，迫使纳税人执行，因此，纳税人在征纳关系中处于劣势地位，不能有效发表个人意见，对税制公平的事前监督就无法实现了。三是作为消费者的纳税人的知情权没有做到公开透明、简单清晰。我国税收制度的现状是以增值税、消费税、营业税等间接税为主的税收制度，在商品的流转过程中，归根结底税款最终的承担者是消费者。在我国，消费者在商品零售环节索要的发票，不单独注明价款和税金，即使性质是价外税，除了真正在从事税收相关行业的人员外，消费者真正能了解自己所承担的税款的寥寥无几。这又从另一个方面侵害了纳税人的知情权。

三、怎样认真对待纳税人宪法权利

宪法的属性和宪法学原理决定了宪法权利是个人持有的抵制政府侵犯、限制与约束政府各机构的一种权利⑤。人权和宪政理论支持下的现代法制赋予了人民广泛的权利，权利只有在有保障的情况下才能得以实现，这是立法本意，也是立法的最终归宿。

认真对待纳税人宪法权利，我认为应该包括以下三个方面：

国家：由于宪法没有明确指明纳税人的基本权利，而恰恰相反的规定了公民有纳税的义务，这样，就使得纳税人的宪法权利显得不重要和不明显，无论是在理论和实践中，对纳税人宪法权利的保护似乎始终处于一种可有可无，似有却无的状态。为了解决这个问题，保障纳税人权利，首要的就是要有法可依。有法可依是前提，我国目前尚没有出台专门对纳税人权利予以保护的法律，仅有的一些条款也只在行政法、诉讼法、税收征管法等法律里面涉及部分内容。为了保障纳税人合法权利，就要使其宪法权利受到立法保障，国家加快立法进程，关注和保障人权，以人为本，注重立法质量。

政府：法律的生命在于实施，无论是宪法抑或普通法律，只要对纳税人的权利进行了阐述和规定，政府执法部门就有义务按照法律规定实施执法行为，确保纳税人的各项宪法权利得到切实的落实。纳税人在日常生活中，接触最多的就是税务机关，税务机关作为法律的执行者，一切决定必须要以纳税人的利益为出发点，以人为本，依法征税，维护纳税人的合法权利。在规章制度的出台上，要一切以宪法为根本，避免政策的随意性和粗糙性，以及前后矛盾的失误；征管流程的制定上，要充分了解纳税人的现实情况并保证政策的可操作性，保障纳税人的平等权、知情权、监督检举等政治权利；在纳税服务的过程中，要充分尊重纳税人的言论自由政治性权利、人格尊严等人身权。

公民：认真对待纳税人的宪法权利，除了国家和政府作出应有的姿态和履行法定的义务外，纳税人更要重视自身的权利，诚如法国十八世纪启蒙思想家卢梭所言，“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公民的心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神。”⑥只有纳税人自己了解自己的权利，并努力争取自己的权利，这样，才能为自己权利的保障铸造一堵坚实的城墙，一切不合法的行为都不能损害到自身的合法权利，那么，法律的目标达成了，和谐的征纳关系也就自然而然的形成了。

四、结语

从宪法成立伊始，就是为了以根本法的形式确立和保障公民的各项基本权利。因此，要求国家、政府、公民即纳税人三方面都要认真对待宪法权利，以宪法为依据，以普通法为工具，保障纳税人合法利益。

【注释】

①许崇德著.宪法.北京：中国人民大学出版社，1999:139.

②路易斯·亨金等著，郑戈等译.宪政与权利.上海：三联书店，1996.

③周叶中.宪法(第三版).北京：高等教育出版社,2000:254.

④周叶中.宪法(第三版).高等教育出版社,2000:173.

⑤郑贤君.试论宪法权利.互联网.首都师范大学.

⑥弘扬宪法精神建设法治中国.文汇报，2014,12.

刘春媛(1987-)，女，汉族，黑龙江，硕士研究生，吉林财经大学，经济法学。