高校政府采购质量控制的探析

邱永芳

(成都纺织高等专科学校，四川成都 610000)



高校政府采购质量控制的探析

邱永芳

(成都纺织高等专科学校，四川成都 610000)

政府采购实施12来以来，其采购质量一直备受关注，分析了高校政府采购质量控制点，针对性提出各个控制点的解决思路和办法，在做好防腐倡廉的前提下，实现政府采购的经济性和有效性，满足使用需求，切实提高采购质量。

政府采购 采购质量 质量控制

政府采购制度是发达市场经济国家普遍采用的一种改革公共财政支出体制的重大举措，2003年《中华人民共和国政府采购法》的颁布，标志着政府采购制度在我国的确立，政府采购制度近十二年的实行，对加强我国财政支出管理，促进廉政建设，更好地发挥宏观调控起到了重大而深远的意义。2015年3月，政府采购实施条例颁布施行，在制度设计、运作模式以及监督管理等方面得到进一步规范完善。但从高校实施政府采购情况来看，政府采购还存在“采购时间长、程序多、效果不好”，“政府采购价格高，质量不好”的现象，总体采购质量还有待提高，这一问题是目前高校政府采购亟待解决的现实问题。

1 政府采购质量

政府采购最基本和首要的政策目标就是防腐倡廉、实现采购的经济性和有效性。

防腐倡廉方面，一方面由于政府采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众等全方位监督中，在公开透明、公平公正的环境中运作，另一方面由于很多高校都建立了政府采购的内部控制制度，一定程度上能有效抑制公共采购当中的腐败现象。

采购的经济性和有效性目标，是采购效果，也是我们平时说的采购质量。这就要求以最有利的价格等条件采购到质量符合要求的物品、工程或服务。其包含两方面的内涵：第一经济性，是指采购资金的合理节约使用，由于政府采购资金都是财政性资金，具有公共资金的性质，高校须谨慎合理地使用采购资金，姚传志在《中国政府采购》(1999年)中对采购经济性进行了描述：“实行政府采购可以实现两个10%的目标，即政府采购支出占GDP比重可降低10%左右，采购费用平均可节约10%”[1]；第二有效性，是指在使采购的物品、工程、服务具有良好的质量、合理的价格的同时，还要注意采购的效率，要在合同规定的合理时间内完成采购认为，以满足使用需求。

在此可把政府采购质量定义为：在做好防腐倡廉的前提下，实现采购的经济性和有效性，满足使用需求。

2 政府采购质量控制及质量控制点

质量控制是指为达到质量要求所采取的作业技术和活动。政府采购质量控制就是指为达到政府采购质量要求所采取的对采购各环节和活动的控制。通过观察政府采购质量形成过程，消除质量环上所有阶段引起不合格或不满意效果的因素。

高校采购内部控制是采购质量控制的前提，应作为一个质量控制点。

政府采购业务全过程包括预算、需求确定、采购方式选择、采购合同签订、采购验收及财务结算，是计划、组织、协调和控制的管理活动。每一个环节都将影响采购质量，对于关键环节和对采购质量起决定作用的环节，如需求确定、合同签订及验收等确定为关键环节，应当编制专门的质量控制程序，进行重点控制。

政府采购质量控制点应设置为：采购内部控制、预算、需求确定、采购方式选择、合同签订、验收。

3 政府采购质量控制程序

3.1 政府采购内部控制环节

建立健全内部控制，职责分明，归口跨界协同是预防采购腐败，提高政府采购质量的有力保证。

高校应按照2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)建立健全政府采购内部控制制度。

3.1.1 建立健全采购领导体制和工作机制，设置采购管理机构，明确各相关部门采购职责。

设立由校长牵头、其他各相关领导为成员的采购工作领导小组， 作为采购活动的决策机构；设立采购管理、采购执行部门、采购监督“三权”分立的组织机构，分别具体履行管理、执行、监督的职能，形成权责明晰、相互协调、相互制约的工作机制。如明确高校国资处作为采购管理部门，负责全校采购的内部控制工作；纪监处作为采购的监督部门，履行监督职责；各业务归口部门负责各业务归口范围内的专业管理(如家具、维修归口后管部门，信息化建设归信息中心归口管理，科技设备物资归口科技处等)，负责技术把关；项目责任部门具体执行采购，使用部门只需提出使用需求以及进行技术验收。只有理顺管理关系，明确职责，跨界协同才能预防腐败，减少因制度规范带来的效率下降，采购才能更经济更有效。

3.1.2 建立采购议事决策机制

建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大宗设备采购、重大特殊建设项目，须经相关专家进行充分的、科学的、功能性的技术性和经济性评议论证，充分征求专家建议，由高校领导班子集体决策。采购中涉及重大和特殊事项的认定标准应当根据有关规定结合本校实际情况确定，一旦确定，不得随意变动。严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策。

3.1.3 建立采购内部管理机制

建立健全高校采购内部管理制度，包括采购预算与计划管理、采购业务控制、验收、档案管理、监督检查以及采购项目质量控制制度等；建立规范高效的采购程序，科学合理设计采购业务流程及工作规则；按照不相容职务、岗位分离的制衡原则明确高校各部门的职责权限，将权利与责任分解落实到各相关部门，并建立行之有效的控制标准，明确权责、授权形式和授权对象，依据职责权限分工设置不同级别管理层的审批权限，让高校的政府采购规范发展有章可循；在规范前提下高效率的运作，满足采购需求，实现采购的目标。

3.2 政府采购预算编制

目前高校政府采购的规模大，组织结构层次多，管理权限分散；采购投资主体多，资金来源渠道广，会计核算体系复杂；高校设备物资涉及专业(专用)设备多，技术含量高，品种多，时效强。高校的政府采购要求学校至少提前半年制定准确而详尽的下一年度预算，不但包括经费预算，还包括根据经费预算编制完整、详细的年度采购预算或计划，操作难度很大。

采购预算是否合理是影响采购质量的重要影响因素，是采购项目立项的基本要求。否则可能会因预算不够造成采购招标流标废标，甚至在合同实施过程中，乙方因预算不够停工罢工等，失去有效性；而预算太宽松会造成资金占用预算指标，资金使用效果差，高校还要为此完成预算执行绞尽脑汁从而失去经济性。

编制科学合理的采购预算应充分和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调，考虑以下因素：

第一、单位规划和部门工作计划，这是编制政府采购预算的依据；

第二、根据高校存量资产和相关资产配置标准编制采购预算，细化年度政府采购预算。一个单位的采购总量为达到规划和工作计划目标按照资产配置标准所需的资产总量减去存量后的差额，分年度实施的还需用差额除以实施年限。

第三、供应商、供货种类及市场价格信息，高校应收集相关信息作为政府采购预算编制的参考。

预算编制阶段具体程序为：

高校需明确一个职能部门集中管理所有采购工作。正因为高校组织结构层次多，而采购政策性强、程序多，而采购量的确定和资产存量关系密切，需要一个专业的部门来负责。这在很多高校，国资处是采购的职能管理部门，负责政府采购的预算、组织及实施等。

国资处需至少提前半年收集汇总全校的采购预算及计划，并在充分调研的基础上，征集业务归口管理部门建议，提交学校行政会上确定采购项目及预算。预算确定后，国资处应做好项目管理，可根据学校确定的采购项目，将项目按金额大小、重要程度做好排序，如按ABC分类管理原理，对项目金额大，占比大的项目，达到政府采购限额标准的实行政府采购，划为A类项目，重点监控；单个项目金额不是特别大，类别多，但数量较大，采购次数较频繁的划为B类；经批准后实行学校集中采购，其他的列为C类管理，实行分散采购。ABC采购项目分类管理，将高校绝大部分采购项目纳入监控和监督，依法采购，阳光采购，又考虑了经济性及效率原则，能有效有力推进采购工作开展。在以下的环节将分别论述。

只有对以上因素充分考虑的基础上，才能编制合理的采购预算，才能提高政府采购预算编制的科学性。严格执行已批复的政府采购计划，才能确保政府采购质量。在这里特别值得一提的是，经过国资处职能统筹管理，重点兼顾，可以减少资源重复配置，可以实现集中批量采购，最大限度减少采购成本和节省开支，实现采购的经济性。

3.3 需求确定

高校采购的目标应是力求满足使用需求下尽可能实现经济性。实行政府采购后，有人认为“采购的价格贵，采购质量不好”，仿佛都是政府采购造成的。其实“采购质量不好，价格高”不是政府采购的错，关键问题之一在于需求的确定上存在一定瑕疵，这是政府采购质量控制的关键点，而做好需求确定，必须做好可行性调研。

3.3.1 采购定位

物质基础是高校学科建设的重要支撑，是学科建设的重要组成部分，也是高校资产的首要环节。资产的优化配置、合理使用、科学管理在学科建设中显得尤为重要。如果高校资产配置不合理， 会造成学科建设结构失衡，配置不足会影响学科建设发展的速度，配置过多会造成资产闲置与浪费。所以高校政府采购的目标应是力求满足使用需求，应使采购的物品、工程、服务具有良好的质量、合理的价格的同时，以较高的效率，在合同规定的合理时间内完成采购。

采购方案一般由项目负责人负责，须发挥学科建设团队作用，成立调研小组，统筹考虑该学科建设需要，准确定位。特别是在“配置基础性设备”还是“最前沿最先进的设备”；是“购买生产性设备”还是“教学性设备”；是“整体更换”还是“部分维修更换”等这些问题上应遵循先基础性设备配置，以满足教学为主，以厉行节约为原则，能用的尽量充分利用。

3.3.2 建立和完善资产配置标准

《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，要合理配置和有效利用国有资产；中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012 年工作规划》中也强调了完善行政事业单位国有资产监管制度，要求严格执行资产配置管理办法和配置标准。高校应改变长期以来把资产管理工作的重心放在资产的使用与处置上，资产配置论证程序不民主、不科学的现象。

目前高校学科门类繁杂，资产购建资金来源多样性，用途复杂性，资产使用分散，效率不高，建立资产配置标准体系，逐步形成实物配置标准和预算定额的有机结合，推行办学成本制度。

建立和完善资产配置标准可按照先通用设备后专用设备，先简单后复杂的方式。比如先建立办公家具设备配置标准，再推行学院生均教学仪器设备标准或学科教学仪器设备标准等。切实解决资产配置上的随意性、盲目性和资产配置不均，减少浪费现象，一定程度上提高采购的经济性。

3.3.3 充分的市场调研

政府采购具有市场性，必须遵循市场规则，做好充分的市场调研，发布采购信息，寻找能够满足使用需求的供应商和商品，能在招投标过程中加大市场竞争；同时根据市场反馈信息，调整需求参数和预算控制底价，充分保证采购政策程序和商业惯例相吻合，是保证采购的有效性和经济性的基础，是政府采购质量控制的关键环节。

市场调研中必须做到货比三家，甚至更多家，真正掌握满足使用需求的市场情况。按照政府采购法的规定，一般的公开采购至少三家才能开标，只有通过市场调研，发布高校的需求，征集市场供应商更好的建议，摸清价格竞争情况，才能保证采购质量。那些为完成预算，请某一商家帮忙写参数而不根据实际需求进行修改；把在技术参数不明确的前提下供应商的报价作为预算控制价都是不可取的。

3.3.4 论证会制度

在进行市场调研后，针对A、B类采购项目应建立论证会制度。如建立高校校内采购专家库，充分调动全校教职工在资源配置和采购评审中的作用，在专家库中选取专家进行论证；而对大型、特大型或技术复杂的采购项目，可邀请政府采购专家库专家、其他高校的具有经验的专业人士进行论证探讨，准确的描述采购的技术参数，做好价格的充分调研和估计，以提高采购质量。

3.4 采购方式

高校应建立政府采购、集中采购以及分散采购项结合的采购方式，对A、B、C类采购项目，实行不同的采购，以提高采购效果。

A类项目，属于政府采购项目，必须依法采购。由于政府采购通过使用财政性资金来购买消费品或向社会提供公共利益，其使用的预算内资金、预算外资金以及用财政资金归还的借款等最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费，资金具有公共性，同时不以盈利为目的。所以政府采购过程必须规范性，它不是简单的一手交钱一手交货，而是要依照有关政府采购法、实施条例等法律法规，按照不同的采购规模、采购对象及采购时间要求，按照法定的方式和程序进行，规范运作，体现公开、公平、公正、竞争的原则，并接受社会的监督。

B类项目，经过财政审批后，实行学校集中采购。高校应参照政府采购的相关规定及程序，制定适合各校具体的采购管理办法，进行公开采购，接受单位及社会监督。

由于A、B类采购项目需公开采购，采购过程规范，结果要体现公平，程序多，时间长，一般要求在当年完成预算执行，采购的质量最终体现在由采购对象的质量、价格、服务以及履约时间等因素，一般以“性价比优”的标准进行取舍。

C类项目，考虑经济性及效率原则，实行由项目责任部门和归口管理部门联合采购或金额小的由项目责任部门自行采购方式，采购过程中强调的主要是遵守采购纪律。

3.5 合同签订及验收

高校政府采购应建立严密的合同审核制度，对合同条款进行细密审核，保证合同条款与招投标文件一致，特别对招投标文件不一致的处理，须按照满足招标文件的前提下孰优的原则；同时加大履约违约责任，切实保证项目实施，维护高校的合法权益，以提高采购质量。

高校应加强合同履约过程的监督，包括大型项目的监理工作是保证合同准确履行的重要环节，把纠偏工作与项目实施放在同一时间段，能够有效防止纠偏滞后，避免浪费资源与时间对采购工作效率的提高有重大影响。

政府采购履约验收可分为技术验收与实物验收两个阶段，技术验收强调对性能、功能，技术参数、使用效果等进行专业验收，由使用部门负责，可邀请政府采购专家或其他高校专业技术人员参与把关。只有通过了技术验收，才能进行实物验收，验收后财务支付，采购过程完成。通过技术验收和实物验收，切实满足使用需求，保证按招投标文件和合同履约，提高采购质量。

在实际工作中，对A、B类采购项目，采购部门应组织技术验收和实物验收，C项目一般由项目责任部门自行验收。

4 结语

总之，高校必须充分重视政府采购质量控制工作，在做好以上各环节的采购质量控制后，高校还应充分运用现代信息技术实行电子审批及招投标评审工作，加强内部控制，共享采购信息，提高业务处理效率；配备高素质的采购工作人员；在建立健全内部控制的前提下，建立采购考核及追责制度，提升采购质量，保障高校政府采购有效健康运行。

[1] 姚传志，张福来.跨世纪的阳光工程:中国政府采购[M].北京,中国商业出版社,1999.[2] 中国政府采购网.中华人民共和国政府采购法, 2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过[EB/OL](2002-06-30)[2016-06-15].http://www.ccgp.gov.cn/zcfg

[3] 政府采购网.中华人民共和国政府采购法实施条例[EB/OL](2015-01-30)[2016-06-15].http://www.ccgp.gov.cn.

[4] 政府采购网.中华人民共和国招标投标法，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过[EB/OL](1999-08-30)[2016-06-15]http://www.ccgp.gov.cn/zcfg/gifg/20031117-3591998.htm.

[5] 国务院公报.事业单位国有资产管理暂行办法，财政部令第36号[EB/OL](2006-06-07)[2016-06-15].http://www.gov.cn/gongbow/content/2007/contont-660534.htm.

[6] 中华人民共和国财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)[EB/OL](2014-01-01)[2016-06-15].http://www.kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zheng lefabu/2012/2/2012/2/2/71353.htm.

2016-01-20

F810.45

A

1008-5580(2016)04-0251-04

作者：邱永芳(1970-)，女，高级会计师，研究方向：高校财务、国资管理。