基层群众自治中的党建

张　劲　于甜甜



基层群众自治中的党建

张劲于甜甜

党的十八大报告就完善中国特色社会主义政治制度，提出了健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。十八届五中全会更是明确提出：加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

一、在基层群众自治中加强党的建设

基层党的建设工作的一项重要任务，就是如何充分发挥广大党员的先锋模范作用，既是将基层党组织建设成为战斗堡垒的抓手，又能够在基层群众自治中体现党的领导。

什么是党的领导？毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中谈到：“所谓领导权，不是一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”其中的含义很明确，就是党的领导，不能空喊口号和强加于人，而是需要在党的方针、路线指引下，每个党员按既定的相关政策，努力工作发挥先锋模范作用，以吸引和带领广大群众跟党走。我们认为这是中国共产党人对党的领导或领导权问题，最为简洁、通俗的阐述。

同样的问题，邓小平也有生动的表达：“党员，特别是负责干部，必须成为工作中的模范，这是保证党的领导的重要条件之一。”甚至严格要求：“凡是党员与非党员合作不好，首先是党员负责，不管你有理无理。”因此，可以说目前党的领导，在基层群众自治的推进当中，就是党员要发挥相应的模范作用。离开了这一点，基层党建的意义和方向，都将迷失。

共产党人的一贯理念就是要实现人民当家作主，首先就是广大群众对自己及身边的事务拥有决定权，这是基层群众自治制度的基本含义。按照毛泽东《论人民民主专政》的说法就是：“有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。因此，新中国成立之初，党对城市居民生活和社会基层管理的指导思想，就是群众自治。第一个政府法令是1949年12月杭州市人民政府《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》，明确以人民民主和群众自治，取代传统的官府控制民众和基层社会的办法，提倡“自己当主人，自己来办事”，用新的居民委员会组织形式，动员、组织、团结、教育群众，实现城市基层社会的民主管理。在全国范围推行城市基层群众自治，则是1954年中央人民政府主席毛泽东签发的《城市居民委员会组织条例》，其中第1条：居民委员会是群众自治性的居民组织。

二、清醒认识目前群众自治的困境

新中国成立之初的居委会，虽说性质是“群众自治组织而不是政权组织”，职能就是彭真所讲的“把工厂、商店和学校机关以外的居民动员起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府号召和向基层政权反映居民意见”。但随着“一化三改造”完成和社会主义制度建立，大部分人有了“单位”，居委会任务也转变为主要是针对城市中闲散人员的组织或控制。之后是人民公社体制在农村出现并向城市推广，这种集生产、交换、分配和生活福利等方面的统一组织形式，成为城市工农商学兵大集合的政府和社会合一的组织。尽管城市人民公社存在的时间不长，但对居委会的自治功能，自然是排斥或扭曲。“文化大革命”时期，居委会又成为城市基层社会及生活中的专政工具，名称也改为“革命居民委员会”，原有的自治、协商、服务等功能几乎无存，而代之以宣传阶级斗争、组织文件学习、监督“四类分子”改造、动员青年上山下乡、检查登记人口流动等，实际上只是政府在基层社会的代理人，在全国范围内，城市居委会成了“政社不分”的基层组织形式。

以党的十一届三中全会为标志的改革开放之后，不论城市还是农村的基层组织及管理方式，都已经无法满足形势发展的需要。尤其是农村实行联产承包责任制的经营方式之后，人民公社及生产队这种政社合一的基层组织逐步陷入瘫痪状态，旧的社会管理消解，必然呼唤新的组织形式。1980年就出现了农民自发的村民委员会，之后逐渐发展成为农村基层经济、文化、政治等各个方面进行自我管理的自治组织。同时，城市当中的居委会，类似于基层社会专政工具的功能或者安置返城青年的作用，也开始逐渐消解。基层群众自治组织及功能的发挥，需要凸显出来。因此，1982年《宪法》第111条明确：城市和农村按居民住地设立的城市居委会和村民委员会，都是基层群众性自治组织，以法律形式强调“群众自治”。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《居委会组织法》，进一步明确居委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

然而，随着改革的深入和社会主义市场经济大潮的不断向前发展，政企分开、政社分开等改革的推进，原来由单位或政府包办社会管理的矛盾也日益趋多，按理居民所在的居委会应当成为社会服务和管理的承担者。但与改革相伴，不少企业亏损、许多职工下岗、贫富差距扩大，及流动人口大增、社会保障不足、住房改革等，大量原来单位管辖的问题，逐渐转移到了社区，而物力、财力、人力都明显缺乏的居委会，显然不足以承担，使其自治功能还是难以发挥，或者受到极大压抑。

三、创新基层群众自治的实践和党员作用

党的十七大首次明确将“基层群众自治制度”规定为中国特色社会主义的基本政治制度之一，基层民主和群众自治，由此也得到各地政府高度重视。党的十八大就完善这一政治制度，提出了发展与健全基层民主和群众自治的具体要求。可见，基层群众自治不仅是共产党人的一贯追求，并且已经制订了明确的制度和政策，而如何实践和实现这一理念，并在这一过程中贯彻和体现党的领导，毫无疑问，这就需要广大党员的身体力行了。

2016年《奋斗》第1期介绍了齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区街道办事处的生动事例，其中谈到的最根本一条，就是“广大党员的先锋模范作用得到有效发挥。”而春节后上海市许多媒体热议的徐汇区枫林街道所辖中山苑小区，由于多方通力合作，以居民自治破解社区治理难题，在政府、市场、居民等的一片叫好声中，被各界寄予“可复制”的期望。实际上，其中应该看到和必须指出的是，在“多方通力合作”当中，基层党支部和广大党员的不懈努力，起到了非常关键的作用。此外，从上海市虹口区凉城新村街道的情况来看，应该成立的基层自治组织——业主委员会，是66个，已经建立了59个，明显领先于全国所有的城市，而已建的业委会中，总共有业委会委员298人，其中党员就占了167位。

上述事例充分说明，即便是在不同于原有居委会之新的基层群众自治组织形式——业委会当中，如果党员的作用能够得到发挥，或者说党员参与群众性自治活动和组织的积极性得以调动，对于群众自治的发展及工作推进，无疑具有非常积极的影响和意义。

回顾共产党人在民主革命时期，发动、组织、依靠、相信广大人民群众，与人民群众鱼水相处、骨肉情深，需要的就是党员深入到群众之中，直接与广大群众在一起，这不仅是党的群众路线及工作方法的基本要求，也是党的领导得以贯彻和体现的有效途径。

当然，目前基层党建还有不少值得探讨的具体内容，比如在基层群众自治的组织创新及工作进程中，注重吸收新的人员（如业主积极分子）加入党组织，就需要增强基层党组织的吸引力，同样离不开广大党员的先锋模范作用。

（作者单位：同济大学马克思主义学院、同济大学政治与国际关系学院）

责任编辑/王萌萌wangmengmeng@fendouzazhi.cn