司法责任制改革中检察委员会运行机制完善

杨承志　樊京京　范思力

内容摘要：本轮以加强司法责任制为重心的改革背景下，应认识到检察委员会制度符合检察权配置和运行规律，其在保障检察权依法独立公正行使方面具有重要作用，并以《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》为指导，不断从组织制度、议题标准以及工作规则等方面完善检察委员会运行机制。

关键词：司法责任制 检察委员会 运行机制

检察委员会（以下简称检委会）制度作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，在我国整个司法制度中，没有哪一项具体的制度能够像检委会制度那样处于“牵一发而动全身”的关键地位。[1]本轮司法改革是深层次的体制性机制性改革，其重点在于加强和完善司法责任制。完善司法责任制是一项综合性改革，必然涉及检委会运行机制，改革背景下如何完善检委会运行机制是检察机关迫切需要研究的问题。

一、司法责任制改革背景下检委会制度的价值

长期以来，尽管检委会在检察机关内部发挥着重要作用，但由于其行政色彩明显、司法属性不足等问题，对其合理性也存在质疑。特别是在本轮以司法责任制为核心的改革背景下，甚至有著名学者提出“现在是时候考虑取消审委会、检委会制度了”。[2]那么，改革背景下如何认识检委会制度存在的价值，是我们首先需要回答的问题。

（一）检委会制度符合检察权配置和运行规律

相对于审判权来说，检察权并不是单纯的司法权，而是集司法、行政、监督属性为一身的复合性权力。检察权具有复合性决定了不能用单一思维和模式来考量和涵盖所有检察组织形态和办案模式，单纯以司法属性不足而否定检委会制度的观点是不正确的。事实上，从组织构成、议事规则等方面看，检委会是一种兼有司法属性和行政属性的组织形态，并且，随着近年来检委会制度不断规范和完善，其司法属性正在不断增强。多年来实践证明，检委会制度有效保障了检察权的依法行使，是中国特色社会主义法治体系有效运行的重要保障。因此，检委会制度与检察权配置和运行规律具有高度契合性，并具有鲜明的实践生命力。

（二）检察官办案责任需要检委会监督制约

改革的最终目标是司法公正的实现。加强检察官办案责任必然要求办案独立性的增强，与此同时，如果相应的监督制约没有及时跟进，则并不能保障司法公正的实现。特别是在当前我国检察官专业素质和道德操守仍未达到整体性高标准的现实条件下，完善检委会运行机制以适当监督制约检察官的独立性，既坚持检察一体原则又保障检察官相对独立地对案件作出决定，才最有利于司法公正的实现。此外，考察历史沿革可知，检委会经历了从无到有、从检察长领导检委会到检察长主持检委会的制度变迁，“设立检察委员会制度，就是为了与检察长分享检察权，并试图通过集体决策对检察长的个人决策进行有效制衡”。[3]检委会制度涉及对检察权运行的监督和制约，包括对检察官、检委会委员以及检察长在案件办理、决定中权力行使的监督和制约等问题，坚持和完善检委会制度对于确保检察权依法独立公正行使具有十分重要的意义。

二、以贵州检察改革试点院为例考察检委会运行情况

贵州是中央确定的第一批改革试点省份之一，从2015年初开始在贵阳市花溪区、遵义市汇川区、黔东南州榕江县以及黔南州贵定县四个院试点推进检察改革。得益于这一实践优势，着重以试点院分析检委会运行的主要情况及问题。

（一）试点院检委会工作运行主要情况

1.试点院检委会委员构成情况。至2015年7月，四个试点院共计检委会委员41人，均被暂定为员额内检察官。从委员担任职务方面来看，41名委员中有检察长4人、副检察长13人、专职委员6人（专职委员兼任其它职务的则不再计入其它职务委员数）、反贪局长4人、反渎局长4人、纪检组长3人、政工科长2人、侦监科长、公诉科长、办公室主任、研究室主任以及案件管理办公室主任各1人。6名专职委员中兼任公诉科长1名、兼任侦监科长2名、兼任办案组负责人1名、专职负责检委会工作2名。

2.试点院检委会议事议案情况。2015年1至7月份，四个试点院共召开会议28次，审议议题84个，其中，审议案件68件、审议事项16件，事项议题大多与改革有关，内容涉及改革方案、办案团队、权力清单、检务公开等方面。

3.试点院检委会议题上会审批程序。各试点院提交检委会讨论案件的程序存在差异，大体可分为两种情况：一是如花溪区检察院的程序，办案组讨论并经主任检察官（办案组负责人）同意后提交内部监督组会议研究，内部监督组会商后再报专委和检委办审查，最后报检察长决定；二是如榕江县检察院的程序，承办检察官提出申请，经主任检察官审核后，送检委办审核把关并提出相关建议后，报检察长决定。

（二）试点院检委会工作的主要问题

一是检委会委员中仍存在明显的行政倾向化。如前面提到的四个试点院41名委员中，有6名为政工科长、纪检组长或办公室主任，约占总数的15%。二是检委会专职委员兼职问题仍比较突出。四个试点院6名检委会专职委员，仅有2人专职从事检委会工作；其它专职委员被编入检察官办案组后，由于大部分时间用于案件办理且与检委会工作关联性不强，专委作用没有得到很好发挥。三是议题上会审批程序的改变导致执法规范化问题。如前面提到的改革过程中各试点院结合自身情况制定了不同的议题上会审批程序。按照目前统一业务应用系统的流程，检委会上会审批有固定的程序，试点院程序的变化造成在系统上流转文书出现困难，从而导致执法规范化的问题。

三、司法责任制改革背景下检委会运行机制完善

2015年9月28日，最高人民检察院发布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），以该意见为指导从组织机制、议题标准以及工作规则等方面完善检委会运行机制。

（一）司法责任改革背景下检委会组织机制完善

1.检委会委员选任及考评机制的完善。根据《若干意见》第12条“检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察官组成”的规定，应以比一般检察官更加严格的标准和程序选任检委会委员，突出专业素质在委员选任及考评中的决定性因素：一是完善委员的选任标准和程序。建议及时修改《人民检察院检察委员会组织条例》第2条中关于检委会构成的规定，以法规形式固定改革成果。二是完善委员履职考评机制。完善检委会记录及相关材料的制作及存档备查机制，注意从参会次数、发言质量、学习情况、外部评价等方面进行考评，将委员履职情况纳入检察官业务绩效评价体系，评价结果作为委员晋职晋级的重要依据。

2.检委会专职委员职能定位的完善。检委会专职委员的职能应依托于检委会的职能，重在弥补检委会作为一个集体组织的司法属性不足问题，并应尽量避免与副检察长或其它业务领导存在职能上的重复。具体来说，可考虑着重在以下方面完善其职能：一是专职委员作为检察官专门办理检委会有关案件，如检察官将案件提交检委会讨论，但检委会不同意检察官的意见。在这种情况下，可考虑进行职务移转，由专职委员采用独任或组成办案团队的方式继续办理案件。二是基于检察长的授权对案件是否可以提交检委会审议进行审查。三是对检委会决定案件后续办理情况进行监督，并定期组织案件质量评查。

（二）司法责任制改革背景下检委会议题标准完善

检委会内容包括议案和议事两个方面，案件提交检委会则意味着办案组织形式和责任承担方式的重大改变，故以下着重对案件议题标准作一讨论。

1.议题范围标准的完善。完善检委会审议案件范围，关键在于合理地界定检察官与检委会的权限边界：一是考虑各类检察权运行的特点。对于审查逮捕、审查起诉类型的案件，由于具有较强的司法属性，可将其中较多的审批权限下放到承办检察官，检委会保留较少的重大、疑难、复杂事项的审批权限。对于职务犯罪侦查以及诉讼监督工作，由于兼具司法权和行政权的特点，加之工作的复杂性，检委会可保留相对较多的审批权限。二是考虑权力是否为终局性权力。对于非终局性权力，如起诉权的行使会受到法院审判权的制约可以授予检察官独立行使，而不起诉属于终结性事项，考虑到社会关注度高，宜由检察长或检委会作出决定。[4]三是考虑权力的强制性。检察机关的侦查取证行为可以分为强制性侦查与非强制性侦查两种基本类型。为保障公民的基本宪法权利，对强制侦查实行司法审查和令状主义，是刑事诉讼法正当程序的要求。应当区别侦查取证行为的性质，强制侦查应当上检委会或检察长决定；非强制性侦查则由检察官径行实施。[5]四是考虑不同级别检察院的职权配置。由于不同级别检察院的权力配置、办案量和案件类型差别较大，对于不同级别的检察院，检察官与检委会权限划分也应有所差别。鉴于目前是以省级院为重心推进改革，建议由省级院统一制定省、市、县三级院检察官权力清单。

2.议题形式标准的完善。《若干意见》第37条中“属于检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察委员会对决定事项负责”的规定，应进一步完善检委会议题的材料构成、报告格式等形式标准，以使规定落到实处：一是结合改革要求及时修订完善《人民检察院检察委员会议题标准（试行）》，进一步细化规定各类案件提交检委会审议的形式要求。二是结合改革要求及时调整统一业务应用系统检委会业务模块，用技术手段强化提交检委会相关文书材料质量，使不符合形式标准的文书材料不能通过系统流转。三是建立驳回提交规则。在审议案件过程中，如果多数委员认为案件存在“事实不清、证据不足”的问题，可以驳回提交检委会，责令检察官补充事实和证据后再提交。

（三）司法责任制改革背景下检委会工作规则完善

1.上会议题审批程序的完善。《若干意见》第4条规定：“实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”；第13条规定：“检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报检察长决定”。结合上述规定，笔者认为应从以下两个方面完善上会议题审批程序：一是结合办案组织形式明确提交请求权主体。具体来说，如果案件是由独任制检察官办理的，则承办检察官有权申请将案件提交检委会讨论；如果案件是由检察官办案组办理的，则该办案组的主任检察官有权将案件提交检委会讨论。二是明确提交决定权的主体。司法责任制改革背景下，检察长仍是具有提交决定权的唯一主体，但检察长可以委托他人（副检察长或者专职委员）行使提交决定权。

2.检委会决定执行模式的完善。司法责任制改革的关键在于找到检察官相对独立与检察一体化之间的最佳平衡点，就目前检察机关行政化过重而司法性不足的情况而言，则是适当强化检察官的独立性，尊重检察官的职业品格。建议改革过去检委会决定强令检察官执行的单一模式，根据案件类型差异构建检委会决定强令检察官执行、说服检察官执行以及尊重检察官意志进行职务移转后由其它检察官继续办理并执行等三种执行模式。至于职务移转的适用范围、决定主体、接受主体、移转程序等问题，可作进一步研究。

注释：

[1]贺恒杨：《检察委员会制度改革的回顾与思考》，载杨振江主编：《检察委员会理论与实务研究》，中国检察出版社2012年版，第245页。

[2]参见周茂梅：《法学泰斗江平：审委会检委会弊大于利，是时候取消了》，载《成都商报》2014年8月27日。

[3]赵刚：《论检察委员会的民主集中制》，载杨振江主编：《检察委员会理论与实务研究》，中国检察出版社2012年版，第43页。

[4]邹开红：《检察官执法办案责任体系构建分析》，载《人民检察》2015年第9期。

[5]龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，载《中国法学》2015年第1期。