开放政府背景下的档案开放

喻玲（重庆大学档案馆，重庆，400044）



开放政府背景下的档案开放

喻玲
（重庆大学档案馆，重庆，400044）

［摘要］档案开放在新的现实背景下，其内涵和外延已发生深刻变化。文章客观分析传统档案开放的局限性，基于国外开放政府背景下档案开放的新理念与实践，依据档案学范式的演进理论和档案记忆、权利属性的认识拓展，从档案信息、档案开放形式、档案馆职能、档案人、档案管理机制等角度提出对档案开放的认识及具体实现途径。

［关键词］开放政府档案开放档案学范式档案利用公共档案馆

［分类号］G271

1　引言

档案开放的思想源于法国大革命时期的“档案人权宣言”，其核心思想是“一切公民都有权利用国家档案馆的文件”［1］。档案开放是国家开放、社会进步的反映，是国家民主政治发展程度的重要标志之一。在我国，传统的档案开放局限于档案信息内容的开放。随着改革开放事业的发展、民主法制进程的推进、信息自由权观念的推广，人民档案意识不断增强，档案利用需求呈现多样化、个性化特点，暴露出档案开放的有限性与现实需求不断增长的不相适应。特别在全球开放大背景下，档案馆管理着档案资源，档案开放工作的滞后势必影响开放政府的推进，也必然制约档案价值的发挥。重新认识档案开放的内涵与外延，探寻开放政府背景下档案开放新途径是新形势下档案工作的迫切要求。

2　开放政府与档案开放行动

开放政府是建立在开放社会基础之上，适应全球化、民主化和信息化时代要求，面对公共事务日益复杂化和治理环境日益动荡不确定的状态出现的新的政府治理典范［2］，是技术发展、公众需求升级和政府变革的必然产物。2009年美国奥巴马政府签署《透明与开放的政府备忘录》（Memorandum on Transparency and Open Government），提出开放政府应该是透明的、公众参与和合作的新理念，拓展和深化了开放政府的内涵、原则和愿景。2011年9月，美国、英国等八国在联合国大会上联合签署《开放数据声明》，成立“开放政府合作组织”（Open Government Partnership，OGP），致力于政府数据的开放。该组织目前已拥有63个成员国，各成员国按照约定分别制定本国详细的开放政府行动计划及目标，明确开放的内容及实施进度，分别对开放政府背景下的档案工作提出了相应要求。美国在开放政府行动计划中指出“健全有效的档案管理是开放政府的中坚”，要求档案管理部门利用现代信息技术，组织管理好各类资源，便于公众使用和分享；此外，要求档案部门与行业自发合作建立数据和元数据标准，使个人更容易搜索公开的政府记录。英国政府在《开放政府行动计划2013—2015》中所提出的21项承诺中，3项由英国国家档案馆牵头负责实现，明确要求档案部门不仅要收集和管理好政府电子文件资源，而且要向民众提供易理解、可利用的档案资源；不仅要公开教育立法信息，还要及时公开法律相关信息等。

美国国家档案馆与档案管理局（NARA）根据联邦政府指令，先后制定《开放政府计划之档案2010-2012》《开放政府计划之档案2012-2014》《开放政府计划之档案2014-2016》［3］，致力于构建“一个开放的NARA（An Open NARA）”，承诺“通过民众利用有价值的档案来实现档案开放、培育公众参与、加强国家民主”，并从增强档案开放文化、透明性、参与协助性方面制定了相应的行动计划及工作部署。经过近几年的实施，NARA已经在社交媒体战略、数字化战略、公众参与、员工参与等多方面取得了非常显著的成效，成为美国开放政府数据官方网站（www.data.gov）首批信息发布部门之一。NARA所构建的开放档案利用数据库（AAD）不仅得到学术界和普通民众的广泛赞誉，而且也得到美国联邦政府的高度认可。

3　档案开放新内涵及理论依据

我国的档案开放起源于1980 年3月国家档案局出台的《关于开放历史档案的几点意见》。1987年《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）明确规定档案管理部门应开放公开的和封闭期满的档案。传统意义上的档案开放局限于档案内容的开放。将档案的可查阅利用视为档案开放的狭隘认识，在档案开放法规不健全、可操作规范流程缺失、人力财力缺乏的背景下，一定程度上制约了档案开放的成效。

加拿大曼尼托巴大学著名档案学家特里·库克基于对国外档案学理论和实践的全面、深入研究，提出档案学范式的四个演进阶段——证据、记忆、认同、社区/社会，认为档案正在从司法遗产、文化记忆、社会认同，向社会/社区建档方向发展，档案工作应该是参与式，档案工作者应该是辅导员型。档案学理论的发展为档案开放提供了理论参考体系。

中国人民大学档案学专家冯惠玲教授近年来提出档案记忆观、资源观，认为“档案是建构集体记忆重要且不可替代的要素，档案工作者有责任通过自身的业务活动积极主动地参与集体记忆的建构、维护与传承……”“档案资源应该尽可能全面地反映社会面貌，因而不可避免地走向领域拓展；档案资源建设应该注重满足公众的需求和可获取性……”［4］。档案的记忆观、资源观表明档案正在由最初的国家记忆、政府记忆，走向社会记忆，具有自由化、大众化、社会化特点。此外，学者们认为：“档案只有开放，才能为公众的知情权提供保障，有了权利的保障才能有档案利用的意识，提升档案利用的意识才会推动整个社会有意识地留存记忆，避免集体记忆的缺失在档案开放与利用上，权利与记忆虽然出发点不同，但是最终都指向档案的公共性与开放性。”［5］这都进一步表明了人权（民主权利）与记忆在档案开放中的统一。权利和记忆成为档案开放的根本依据。

档案学范式向社会/社区发展演进，档案记忆属性向社会记忆延伸，美国、英国等发达国家档案工作秉承开放政府行动三个核心理念所开展的实践探索，从档案学理论和档案实践两方面丰富了档案开放的内涵与外延，赋予档案开放新的生命力。新时期档案开放需要秉承开放、参与、合作（协助）的工作理念，档案开放的内容不应仅仅局限于档案信息的开放，还应涵盖与档案信息开放密切相关的档案机构、档案管理者、档案职能、档案管理机制等要素。

4　开放政府背景下档案开放的具体途径

档案开放新内涵引导我们以全新的理念从档案开放的主体（档案信息）、形式、执行力（职能）、实施者（组织机构与人）、载体（档案馆）等维度，全面、深入理解认识档案开放，探寻档案开放的新途径。

4.1开放档案信息

档案信息开放是档案开放的基本要求。档案承载着历史，是一种文化，具有存史、资政、育人作用，只有尽可能开放利用档案信息资源，才能更有效地发挥其价值。由于当前国家对档案开放的范围、期限只作出了宏观指导，有些档案部门以“安全利用、谨慎开放”为借口，死搬硬套地照搬规范，造成档案信息开放率低、开放内容单一、开放形式简单等诸多问题。鉴于此，档案信息的开放应该以《档案法》为总指导思想，结合工作实际和客观需求，秉持“以开放为原则、不开放为例外”的理念，制定本部门切实可行的档案开放范围、期限和操作规程；做到尽早开放符合规定的历史档案，提早开放符合规定的现行档案。

4.2开放档案服务形式

档案信息的传播、展现需要一定的途径和方式，深藏馆内、坐等用户上门的传统被动服务方式已不适应社会经济发展和民众需求。拓展与创新档案信息开放形式本身就是一种开放的表现。

档案展览以其直观性、原始性、真实性，成为档案机构主动服务社会，发挥档案文化传播、宣传教育作用的档案开放形式。近几年，网络、多媒体等技术的综合应用，使网上虚拟展馆成为一种新的档案开放形式。而基于门户网站的数字档案开放也成为一种跨越时空限制的新形式。我国基于网站的档案开放尚处于初级阶段，大多限于目录和历史档案的开放，开放的深度与广度都有待提高。借鉴国外做法，从国家层面、区域角度构建跨地区、跨行业的档案资源整合与共享平台，构建国家档案信息开放数据平台，是档案信息开放的更高形式。

新媒体技术的出现也为档案开放打开了新的传播途径。NARA 于2010年12月8日发布社会化媒体战略［9］，率先成为社会化媒体在档案领域应用探索的领跑者。例如，NARA基于Facebook平台建立了26个不同主题的档案，内容涉及档案中的宪法、教育、档案应用研究、档案保管、档案修复等各个方面；据NARA最新的社交媒体应用统计公报统计［10］，仅2015年6月Facebook上档案主题月浏览量达1036万多，月访问用户达376万多人，年发帖数高达10550万多。

4.3开放档案馆职能

网络时代、信息社会对档案馆业务提出许多新的要求，诸如资源的数字化、信息的共享化、利用的网络化、服务的个性化等，要求档案馆转变思想观念，利用现代科学技术，从有利于丰富档案资源、有利于提升档案服务利用水平、有利于科学规范管理的角度开放档案馆各项职能。

4.3.1民众参与档案职能工作

档案部门收管用保的业务职能，随着社会发展、信息技术变革，已经发生了较为深刻的变化，迫切要求借助群体智慧，发挥民众能力，让民众参与履行档案职能。一是民众参与档案收集。档案收集整理工作，普遍存在着历史档案材料著录不完善，仅靠专职档案人员补充完善著录信息难度大的困境；普遍存在着历史档案材料不齐备，仅靠专职档案人员收集补充、填补历史空白有难度的局面。如利用社会化媒体技术，发挥民众的能力和智慧，让民众参与到档案收集、整理工作中，一定程度上可以缓解档案收集整理工作中的难题。NARA的做法值得借鉴：创建“公民档案员研究组”，为全国各地进行档案扫描或翻拍的研究者提供分享档案信息资源的上载与共享平台，拓展档案信息收集的途径。二是民众参与档案整理。NARA的做法是设立档案转录试点工程，根据开放档案内容划分若干专题或主题，提供民众在线浏览、转录、注解档案内容、反馈意见建议等，开辟了档案整理的新方式。三是民众参与档案资源管理。我国档案资源的管理，几乎都是按照一定的规范标准进行著录管理，但这些专业性较强的档案标引对于普通民众而言较难理解，影响其查阅利用。社会化标签允许个人根据自己的理解和喜好建立个人标签。在档案专业分类、标著体系之上建立用户协作分类、标著体系，不仅便于用户管理好所查阅的档案，依据个人意愿、表达方式和检索习惯检索档案，而且有利于档案专职人员掌握用户的兴趣和关注点，反过来指导档案资源的收集和档案分类管理向更加人性化方向发展。四是民众参与档案监督与管理。搭建民众参与档案监督管理的公共平台，征询公众意见和反馈，调动公众积极性，提高公众对档案工作的参与度，增强公众档案意识，建立档案群众基础，进而提高档案的公众接受度。

4.3.2协同合作促进档案职能的实现

国际开放政府的大背景、国内政府信息公开的实施，对档案馆职能提出了更高要求。档案馆可借助外力，与相关行业、机构、人员开展多方位的交流合作，提升档案馆职能的执行力。开放的档案馆，其协同合作的对象是广泛的，可以是档案内部、同行之间的合作，也可以是不同行业、相关公司企业之间的合作；合作的方式是多种多样的，可以与档案相关领域或部门合作，开展宣传、教育、编研等工作，实现合作双方的共赢；可以与其他领域的专家、学者、技术公司或人员等合作，引入不同的理念与思维，吸纳不同的观点和视角，推动重点、难点工作的开展；也可以将档案部分业务工作在明确指标、任务的前提下外包给专业机构和人员承担，凭借外力高效、专业地完成工作。

4.4档案人的开放

档案开放根本上要求档案人思想与理念的开放。在文化、经济、政治日益交融、信息技术飞速发展的今天，在新的时代背景与形势下，档案人必须走出传统理念与惯性思维，形成新的管理理论，建立新的管理制度与模式，运用新的技术手段与方法，推动档案事业繁荣发展。首先，档案人要有开放的意识：一是要有主动服务的意识。改变“坐等上门”的被动服务方式，树立“应收尽收、主动出击”的资源收集理念和“以人为本、服务至上”的服务宗旨，主动收集各类资源，主动分析、响应用户需求，主动思考提供优质高效服务的方法途径，主动将档案信息推送到用户端，使档案工作从封闭式管理向开放式服务转变。二是要有创新的意识。创新是档案工作发展的推动力，只有牢固树立档案创新的理念，才能敢于质疑已有理论，突破传统思维定式，挑战多年习以为常的传统做法，从内涵到外延、方式与方法、机制与体制等进行全方位的创新。三要是有自我提升的意识。创新与主动服务来自于档案人的自我认识与能力的提升，档案人需要开放自我，广博学习知识与技能，虚心听取各方意见与建议，大胆探索与实践，使自我素质与能力的提升与档案事业的发展相适应。

其次，档案人要有开放的观念：一是要树立大档案观。大档案观是“建立健全覆盖人民群众的档案资源体系”的客观要求。在新的社会背景下，档案资源已经呈现出鲜明的开放性拓展态势。二是要树立大服务观。大服务观是构建“方便人民群众的档案利用体系”的客观要求。新形势下，档案服务不能仅仅限于利用服务层面，还应涵盖档案收集、整理、保管等档案业务全过程的服务；服务对象不能仅局限于机关、团体、企事业单位，还应为社会、家庭、个人提供各种服务；服务的出发点不仅限于“存史、资政”，还要发挥档案“育人”“文化传承”作用。

4.5开放档案管理机制

档案人是档案机体的组织细胞，是档案未来的构建者。档案管理部门只有构建一个能够促进员工学习与晋升发展的文化，打造一个健全、畅通的内部沟通协助的工作环境，构建一个可支撑各个层级做出明智决策的平台，才能真正促使整个档案工作的开放。一是建立开放的通信与协助工作环境，为档案人提供便利的网络环境、开放的交流平台、高效的协助工作网络，便于分享信息、交换意见、解决问题、协同办公、相互学习。二是构建开放的员工培训环境。建立员工学习管理系统，获悉员工个人需求，提供多途径的学习培训机会；采用会议、讨论、座谈、邮件、网站等形式，分享学习体会，共同规划每个员工的提升体系；定期公布员工学习提升情况，建立良性自我提升环境，使其拥有开放政府背景下数字档案发展所需具备的技能。三是建立开放的员工晋升环境。档案机构可通过记录员工职业路径，掌握员工的学历、资历、知识技能、性格特长等情况，调整和创造适合他们的职业道路，为其营造良好的发展空间。

4.6开放档案馆外在形象

档案开放不仅需要档案信息、职能、机制、意识的开放，还需外化的档案馆形象的开放。信息社会、网络时代，档案的外化形象不仅仅是馆舍环境的外在形象，还包括档案馆的网络形象。档案实体形象的开放，表现在彰显文化和底蕴的景观设计、舒适便捷的环境设施、高效高质的服务形式；档案网络形象的开放，表现在美观简洁的门户界面、清晰明了的服务导航、完善丰富的档案信息、简单便捷的资源获取利用途经等；开放的公众沟通、交流对话平台，也是档案馆开放形象的外化表现，可以是面对面的对话，也可以是跨越时空的网络沟通。虚实结合的多渠道多途径的开放形象，不仅能使档案馆抛弃以往“神秘”“封闭”的传统形象，而且可以吸引民众走进档案，充分高效利用档案。

5　结束语

档案开放具有深刻的历史文化背景。在开放政府的时代背景下，顺应开放、参与、协助的新理念，多视角全方位理解档案开放，是新时期档案工作的内在需求和外在驱动，是顺应时代发展的必然趋势。国家已充分认识到档案开放对于社会民主进程的推进、政治透明的提高、公民利用档案权利实现的重要性，已着手档案法的修订。基于“利用为目的，保管为基础”的立法理念，将使档案开放工作走向法律化、制度化的良性轨道。

喻玲，女，重庆大学档案馆馆长助理，博士研究生，副研究馆员，主要研究方向为档案信息化管理，电子文件管理，数字档案资源安全管理。

参考文献

［1］成美春，梁远亮.政府信息公开与档案开放之比较［J］.科技情报开发与经济，2012（14）﹕81-83.

［2］王丛虎.开放政府论［J］.河南社会科学，2006（04）﹕5-8.

［3］Open Government Plan 2014-2016［EB/OL］.［2015- 4- 15］. http﹕//records- express.blogs.archives.gov/2014/ 06/05/open-government-plan-2014-2016/

［4］冯惠玲.档案记忆观、资源观与“中国记忆”数字资源建设［J］.档案学通讯，2012（03）﹕4-8.

［5］徐承宇.从人权和记忆的角度看档案的公共性和开放性［J］.市场周刊（理论研究），2014（05）﹕38-40.

［6］冯惠玲.开放﹕公共档案馆的发展之路［J］.档案学通讯，2004（4）﹕10-14.

［7］张江珊.基于“开放政府”视角的美国档案信息公开探析［J］.档案学研究，2013（06）﹕79-83.

［8］丁华东.论档案学研究的主体意识与学科范式的建构［J］.档案学通讯，2005（02）﹕8-11.

［9］national archives. U.S. National Archives and Records Administration ［EB/OL］.［2015- 4- 15］.http﹕//www.archives.gov/social-media/strategies/

［10］national archives. Social Media Statistics［EB/OL］.［2015- 4- 15］.http﹕// www.archives.gov/social- media/reports/ social-media-stats-fy-2015-06.pdf

［11］特里·库克，李音.四个范式﹕欧洲档案学的观念和战略的变化—1840年以来西方档案观念与战略的变化［J］.档案学研究，2011（03）﹕81-87.

［12］尹巧巧.中美档案信息开放制度对比研究［D］.上海大学，2014.

［13］吴振泉.解读几则网络旧新闻引发的档案开放工作新思考［J］.北京档案，2013（08）﹕22-24.

［14］徐慧娜，郑磊.国外政府数据开放研究综述﹕公共管理的视角［J］.电子政务，2013（06）﹕2-7.

［15］洪京一.从G8开放数据宪章看国外开放政府数据的新进展［J］.世界电信，2014﹕55-60.

［16］冉从敬，刘洁，陈一.Web2.0环境下美国开放政府计划实践进展评述［J］.情报资料工作，2013（06）﹕89-95.

Research on Connotation and Path of Archives Open under the Open Government Background

Yu Ling
（Archives of Chongqing University，Chongqing，400044）

Abstract：Under a new realistic background，archives open have been undergoing profound changes in connotation and extension. After a brief introduction to the new ideas and practice of archives open under foreign open government background，the article proceeds to analyze the limitation of our traditional archives open. And then based on the evolutionary theory of archive science paradigm and cognition on archives memory and its right attribute，the paper puts forward the way to interpret，understand and implement archives open from multiple perspectives including archival information，open form，function of archives，file personnel and archives management system.

Keywords：Open Government；Archives Open；Archive Science Paradigm；Archives Usage；Public Archives

［作者简介］