美国制宪会议辩论及其立法启示

李店标，丁启明

(大庆师范学院 法学院,黑龙江 大庆 163712)



美国制宪会议辩论及其立法启示

李店标，丁启明

(大庆师范学院 法学院,黑龙江 大庆 163712)

摘要：在1787年美国费城召开的制宪会议上，不同阵营的代表围绕《弗吉尼亚方案》《新泽西方案》《康涅狄格妥协方案》和《南北妥协方案》中的议题展开了激烈辩论。制宪会议辩论历时116天四个阶段，尽管最终以达成多项妥协而宣告结束，但却对美国宪法、政治和社会都产生了积极影响。美国制宪会议辩论为我国当代立法所带来的启示包括：人大立法引入辩论机制、贯彻立法公开原则、建立立法修正案制度和提升人大立法能力。

关键词：制宪会议；立法辩论；立法启示

自1783年与英国缔结和平条约之后，经济衰退、政治失序和外交危机结伴在美国出现，“当时美国人普遍怀有一种深深的忧虑：美国人在推翻英国殖民统治过程中所取得的一切成果将因无力统治自己而付诸东流。制宪会议就在这种背景下召开了”[1]302。1787年5月，在费城召开的制宪会议，最初目的在于对《邦联条例》进行修改，但部分代表却另起炉灶将会议的主题变成了制定联邦宪法。因为他们意识到美国当时的形势过于严峻，修改《邦联条例》已无济于事，只有制定新宪法才能使国家走出危机。在这次制宪会议上议员之间针对法案议题进行了激烈的辩论，这场辩论对美国产生了深远的影响，也将为我国当代立法带来有益启示。

一、美国制宪会议辩论的主题

美国制宪会议辩论主要是围绕中央政府与州政府之间的权力划分，立法、行政和司法权划分，奴隶制，商业管理权，会议的合法性等主题展开。制宪会议辩论并没有固定的议程安排，代表们也不是非常有条理地对上述主题按顺序展开辩论，“相反，会议以曲线和环形的方式进行，反反复复重新讨论以前辩论过的议题是经常的事情”[2]。这些主题贯穿于会议过程中先后提出的《弗吉尼亚方案》《新泽西方案》《康涅狄格妥协方案》和《南北妥协方案》。当然，《平克尼方案》和《汉密尔顿方案》也涉及上述部分主题，但由于《平尼克方案》具体细节不明朗而没有进行辩论，而《汉密尔顿方案》则因设立的行政长官终身任职制被指责为太类似于君主制而被很快否决。[3]

1.《弗吉尼亚方案》。该方案是由麦迪逊起草并由弗吉尼亚代表伦道夫在1787年5月29日的制宪全体会议中首先提出(因此该方案又称伦道夫方案)。该方案的内容主要包括：建议在美国建立一个强有力的国家政府，政府由立法、执法和司法三个部门组成；立法机关分成两院，两院代表由人口多少决定，众议院由人民直选，参议院由各州议会提名后经下院选举产生，议会具有否决各州所有法律的权力；联邦行政机关首脑由立法机关选举产生，任期一届，负责执行联邦法律；联邦司法机关由两层法院组成，其成员均由立法机关指派；由联邦行政机关和最高法院组成修订委员会制约立法机关。该方案的目的在于建立一个权威的中央政府和确保立法权的至高性，以求消除邦联体制的弊端。实际上，“会议并没有人们所想象的那样去激烈地争论建立大于地方立法权的强大国家的需要。与会者一致认为，目前一切罪恶都起因于一个强大的中央集权的缺乏”[4]。

2.《新泽西方案》。该方案是新泽西州代表佩特森于1787年6月15日提出(因此该方案又称佩特森方案)，此时也是《弗吉尼亚方案》辩论陷入僵局之时。该方案的内容主要包括：坚持现有的邦联政体，每州各有一票表决权；增设由国会选举产生的一个联邦行政机关，建立由行政首长任命的联邦最高法院；国会负责管理贸易、征税海关和邮政；国会创建的法律高于各州的法律等。这个法案无疑是支持建立一个具有极大权威的全国政府，但它坚持中央政府的建立和其功能的发挥必须由州来控制，因此与《弗吉尼亚方案》的基本主张在形式上是对立的。其实，在某种意义上，该方案与《弗吉尼亚方案》的基本思想是一致的，只是二者之间在表现形式上存在诸多差异而已。

3.《康涅狄格妥协方案》。美国拟定宪法草案期间，为了使大州与小州之间达成共识，康涅狄格州代表埃斯沃斯首先提出了这一妥协性方案，并经由1787年7月5日新任命的委员会向大会提出。该方案的内容主要包括：建议实行两院制立法机构，并实行不同的代表权分配方式；众议院中每州代表数目由州内自由民加上五分之三的奴隶的数目决定；参议院中每州都有两个代表，由州议会选举，各州拥有平等的表决权；众议院拥有所有议案的提案权，参议院无权修改众议院提出的财政预算案等。该方案虽然为大小州之间的妥协提供了出路，但要让各州都接受这个方案并不那么容易。“这一建议对大州来说是一种挫折，但当小州阐明这是为了建立联邦大州应付出的代价时，大州才同意接受这个方案。”[5]这一妥协方案经过了一周半的辩论，最终于7月16日在制宪会议获得通过。

4.《南北妥协方案》。对《康涅狄格妥协方案》中其他问题的辩论，代表们分为南方派和北方派，尤其是针对众议院议员席位分配问题的辩论曾一度使会议陷入僵局，这也导致了《南北妥协方案》的出台。该方案提出一个奴隶按五分之三个自由人计算(因此该方案又称五分之三妥协方案)，以此来决定众议院的席位分配。南方代表担心如果北方代表在众议院中占据多数席位会对其贸易进行歧视，因此要求把奴隶计算在自由人之内以增加代表名额，北方则强烈反对。经过激烈的辩论，南北双方最终达成了妥协，使得“五分之三”规则一直保留在宪法里，直到1868年美国宪法第十四条修正案生效时才予以废止。

二、美国制宪会议辩论的阵营

由于制宪会议辩论主题的转移，辩论阵营也在不断发生变化。在本次会议上有六对观点对立的阵营，分别是南方和北方、拥有奴隶者和非拥有者、商业与银行业利益集团和农业利益集团、国家主权者和州主权者、大州和小州、大州国家主权者和小州国家主权者。[6]在这六对阵营的辩论中，表现最为明显的有三对：

1.国家主权者与州主权者。国家主权者(即后来所称的联邦党人)的基本主张是通过制定宪法来建立统一的联邦主权国家，其主要代表人物是麦迪逊、汉密尔顿、华盛顿、富兰克林等。州主权者(即后来所称的反联邦党人)则对宪法予以抵制和反对建立中央政府，其代表人物有梅森、耶茨、马丁、兰希、格里等。需要指出的是：一方面，国家主权者之间的观点具有多元性和差异性，州主权者的观点有时在性质上也是完全相反的；另一方面，双方的根本目的具有一致性，都希望建立一个强大的政府来保护自己的利益，只不过对这一政府产生方式的主张不同而已。有学者认为，从宪法的最终批准来看，国家主权者无疑是制宪会议辩论中最后的胜利者，而州主权者失败的主要原因在于他们的经济地位、政治影响力不如对方，在组织策划上也较对方稍逊一筹。[7]

2.南方代表与北方代表。这主要是围绕奴隶制问题而形成的阵营。北方各州的代表主要是代表工业、商业和航运业的利益，南方各州的代表主要是代表农业和种植园主的利益。宪法草案中关于奴隶制(在宪法草案中使用的是“这些人”来指代奴隶)的条款引起了南方代表的激烈反对，他们既不同意按照五分之三比例将奴隶计入人口总数，也反对国会制定禁止奴隶进口的法律。北方代表深知南方代表对以宪法结束奴隶制不会做出让步，这样他们即制定不出宪法，即使制定了也不会获得批准，因此他们对奴隶问题做出了最大程度的妥协。8月24日，特别委员会建议授权国会在1800年之后尽快结束奴隶贸易，按每名奴隶10美元的额度征收奴隶进口税，这一建议最终经过修改后获得通过。帕特森认为，南方代表与北方代表对奴隶制问题以妥协的方式结束辩论，尽管在形式上看给人以宪法缔造者们并不反对这一制度的假象，但事实上大多数代表都深受奴隶制的困扰。[8]

3.大州代表与小州代表。这主要是围绕《弗吉尼亚方案》和《新泽西方案》中两院代表的席位分配问题而形成的阵营。大州与小州的辩论并不关涉实质利益问题，更主要的是尊严和地位对于小州来说显得十分敏感和重要。因为当时一个州实际上是一个国家或民族，独立战争之前，各州居民并不把自己看成是美国人，而仅仅是为了战争的需要才联合起来。因为美国各州大小不一、力量悬殊，小州惧怕在新政府体制中受制于大州。大州代表认为，他们人数多、纳税多，对国家贡献大，理应分得议会两院的多数席位，而小州则坚持大小州之间的地位应平等。因此，按照《弗吉尼亚方案》，立法、行政和司法权都将集中于大州手中，而按照《新泽西方案》这些权力将集中在小州手中，因为小州在所有州中占半数以上。双方对此问题辩论最终于1787年7月16日折中方案的通过而告结束，即议会两院中，众议院由人民代表组成，席位按人口比例分配；参议院由州代表组成，各州有平等的代表权。

三、美国制宪会议辩论的过程

美国制宪会议辩论从1787年5月25日开始到9月17日结束，历时116天，经历了确立辩论规则、正式辩论和达成妥协三个阶段。

1.确立辩论规则。为确保制宪会议的有序进行，1787年5月25日(即美国制宪会议的第一天)就选举产生了一个由韦思、汉密尔顿和平克尼组成的开会规则起草委员会。5月28日，也即会议举行的第二天(26和27日因周末而休会)经过讨论通过了一个由12条内容组成的广泛而细致的会议规则。这些规则包括辩论的秩序、发言时机和次数、辩论的主题集中性等内容，如“代表发言时，其他人不得中途走动，不得交头接耳，不得读书、读小册子、读印刷或手写的文件；若两名代表同时起立，由主席决定先听取谁的发言。未经特别许可，一个代表不得就同一议题发言两次以上；一旦开始辩论一项议题，代表只能对这项议题本身提出修改意见，或深入发挥这些议题袁或要求推迟讨论这项议题，会议中途不接受其他动议”等。5月29日举行的会议上又补充了6条会议规则，如“会议中的任何发言，未经许可，不得复印，不得发表，不得传播”等。尽管辩论规则的一些内容在今天看来有失偏颇(如不公开辩论)，但“参加制宪会议的代表一开始就着手制定会议规则，不仅表明他们具有极为强烈的规则意识，而且也显示出他们既是规则的制定者，同时也是规则的模范执行者”[9]。

2.正式辩论。据麦迪逊在《辩论——美国制宪会议辩论记录》中的记载，正式辩论分为四个阶段：第一阶段是5月25日至6月19日围绕《弗吉尼亚方案》提出的十五点建国计划进行的辩论，第二阶段是6月20日至7月26日围绕全体委员会报告展开的辩论，第三阶段是8月6日至9月10日围绕详情委员会报告展开的辩论，第四阶段是9月11至9月17日围绕检查与通过文字排列和风格委员会报告展开的辩论。需要指出的是，第一阶段辩论的《弗吉尼亚方案》是伦道夫在5月29日的制宪全体会议中首先提出，但自5月25日起会议代表就联邦新宪法的提议就在不同的委员会里进行逐条辩论和修改。同时，代表们对会议合法性议题的辩论并不是单独在某一阶段进行，事实上也没有取得实质性结论。“这是一场没有结论的辩论，大会和委员会都没有对会议的性质进行表决。做结论的是会议的实践。”[10]

3.达成妥协。制宪会议辩论随着9月17日出席会议的成员(梅森、格里和伦道夫三人拒签，另有13名代表没有出现当日的会议)签字而告结束。实际上，每项主题的辩论都是以达成妥协的方式结束，其中有三项妥协最为著名：一是大州与小州之间关于在国会中的代表名额问题，二是南北方之间关于对外贸易管理和征税问题，三是南北方代表之间关于在征税和代表名额问题上如何计算奴隶人数问题。虽然会上也达成了其他方面的重要妥协，但本次制宪会议辩论中达成一致同意的议题几乎没有，“如果他们参照一下麦迪逊在制宪会议上所做的辩论记录，……他们就会发现，在具体问题上，宪法的每一条款均未曾得到广泛的支持，更不要说一致同意了”[1]300。尽管制宪会议上存在尖锐分歧和激烈辩论，事实上通过的宪法文本在连贯性上却很好地掩盖了辩论双方所达成的妥协，这一点确实是体现在宪法文本中：宪法中的刚性条文为取得明确一致的部分，柔性条文为取得大体共识的部分，留待发挥条文为取得初步共同意向的部分，略去条文为达不成一致的部分。

四、美国制宪会议辩论的影响

尽管美国制宪会议辩论存在着过程封闭性、民意代表性程度低、组织纪律涣散等弊端，但事实证明这次辩论对美国宪法、政治和社会都产生了积极影响。

首先，作为人类历史上第一部成文宪法，美国宪法是伴随着辩论和妥协而产生的，“总的来说，宪法不是在学究式的讨论中产生的，而是在讨论中充满冲突和协调，既进行思想上的交锋，也有幕后交易，一面的崇高的理想主义，同时也搞阴险狡诈的勾当，总之，宪法是在政治纠葛之中产生的”[11]。制宪会议辩论反映了当时制宪者们不同的思维模式，其所孕育的价值追求后来演变成宪法的基本原则。“建国一代人把美国宪法看成是与众不同的，乃至独一无二的，因为它是慎思明辨(deliberation)的结果。”[12]经过辩论而产生的美国宪法自生效以来的200多年，尽管在进步性、保守性和妥协性方面饱受争议，但其确立的民主原则、共和政体、权力分立和人权保障等理念却奠定了美国政治民主化的法律和思想基础，它所具有的稳定性、随机性、妥协性也是其活力常在的主要原因。

其次，此次辩论对美国政治制度的发展完善也具有重要意义。第一，制宪会议对国会的组织结构、代表的产生方式、代表人数、代表任期、代表与选民的关系、选民的资格等问题的辩论，既体现了制宪者们对国会地位的重视，也使得国会内部立法辩论机制不断得以健全。第二，制宪会议辩论培养了当时美国政治所需要的精英，如麦迪逊、威尔逊、佩特森等人。制宪会议辩论正好为这批政治精英的脱颖而出提供了条件，通过辩论不仅展示了这些精英的政治理念、治国方略和个人才华，而且获得了普通民众的熟悉、信任和支持。第三，制宪会议辩论促进了政党政治的发展。戈登认为，这场辩论证明了“忠实的反对派”理论不可能在美国扎根，也见证了作为政府的既定机构的有组织的政党的形成，虽然宪法本身对此并未予以正式认同，但政党政治已成为美国政治制度的组成部分。[1]306-307

再次，此次辩论对美国社会发展也起到了一定的推动作用。第一，制宪会议辩论内容的务实性，多是关涉大众利益的主题，而非自说自话的政治表演，这对以宪法推动社会发展意义重大。制宪辩论者在思想上继承了17世纪英国的共和主义者，他们反对专横统治，信仰人民主权论；他们不愿背弃共和主义，也不想违背人民的成见。[13]第二，制宪会议辩论发挥了公众教育的功能。制宪会议辩论激发了美国民众对宪法、民主和政治问题的关注，不仅使宪法背后的精神和价值为美国民众所理解，而且为他们提供了更多、更有意义的民主观念和政治知识。第三，制宪会议辩论形式上所体现出来的平等、自由和理性观念培养了美国公民良好的辩论文化，所体现出的容忍、克制和妥协精神也塑造了美国的辩论传统，提升了美国各领域的辩论在社会中的地位和功能。

五、美国制宪会议辩论对我国的立法启示

对美国制宪会议辩论进行考察，不仅能为推动我国人民代表大会制度的与时俱进提供可资借鉴的经验，而且对于提升我国当前立法决策的科学性和广泛达成共识带来有益启示。笔者认为，美国制宪会议辩论对我国立法的启示主要包括以下四点：

1.人大立法应引入辩论机制。制宪会议辩论是美国立法辩论制度成功运用的一次伟大实践，也从实际效果上验证了立法辩论所具有的多元价值维度。在辩论已成为当代西方议会法案审议基本模式的背景下，有必要对我国当前人大立法审议机制进行重新审视。但遗憾的是，不仅立法辩论机制在我国当前法律文本中几乎处于缺失状态，而且实践中的人大法案审议只有讨论和自由发言，在很大程度上影响了法案审议的质量。长期从事人大制度研究的蔡定剑教授认为，我国当前人大审议法案的三审制已经具备了建立立法辩论机制的条件，只要解放思想，在立法中设置辩论程序并不复杂。[14]当然，立法辩论机制的引入不是一蹴而就的，这不仅需要各级人大正视立法辩论的价值，积极进行实践探索，而且相关领域的学者也应勇于肩负起学术引导的使命。

2.贯彻立法公开原则。尽管美国制宪会议出于特殊原因而保持了辩论过程的封闭性，但事后辩论记录的解密却为世人了解美国宪法甚至是美国政治制度的形成过程提供了第一手素材。不可否认，美国制宪会议辩论的秘密性还是为大部分人所诟病，因为这是与当今社会信息的公共性和共享性相违背的。施米特认为：“公开性和辩论是两条原则，从逻辑上和周全的体系方面而言，宪政思想和议会制都取决于这两条原则。……通过公开性和辩论所保持的平衡，可保障真理和正义本身。”[15]在我国人大立法中贯彻公开原则，可以增强民众对人民代表大会制度的认知和理解，实现自己的知情权、参与权、表达权和监督权，见证民主政治和民主立法的发展历程。当然，立法公开和立法辩论存在密不可分的关系，“为了在审议中贯彻公开原则，应当规定在审议中引进辩论制，并且规定除非法律规定的特殊情况，否则讨论或辩论的过程应当公开，有条件的应当转播辩论过程。辩论机制的引入和审议过程的公开，对于民意代表自觉提高自身素质和中国的立法职业化有举足轻重的作用”[16]。

3.建立立法修正案机制。从美国制宪会议辩论来看，立法修正案对于弥补原始立法提案的不足和提升代表的辩论积极性具有不可忽视的作用，而且利于最大限度的保障代表的发言权和达成妥协性共识。反观我国人大立法，目前仅建立了较为规范的法律修正案制度，立法修正案机制尚未建立，而且实践中也没有立法修正案的案例。有学者认为，在立法辩论中，人大代表和委员会组成人员的发言仅仅表明其个人态度，简单的多数表决有时难以体现决策的科学性，为了避免立法专断情况的出现，可借鉴国外经验建立立法修正案制度以达到合议的目的；而且“修正案不是孤立的，它必须经过代表和常委会组成人员充分公开的辩论，并通过特定方式予以确认才可形成”[17]。而要建立我国立法修正案机制，就必须对国外议会立法修正案提出的时机、限制条件、修正范围和辩论模式等内容进行借鉴，并在立足我国现实的基础上加以制度化、规范化和程序化。

4.提升人大立法能力。从美国制宪会议辩论的运行过程和代表构成来看，会期长短、代表结构和代表数量都对立法机关的立法能力起着至关重要的影响，这对提升我国人民代表大会的立法能力都具有借鉴意义。(1)延长人大会期。会期较短是人大立法能力提升的最大阻碍因素之一，也是长期困扰实务界的一个难题和必须解决的问题。延长人大会期，诚如李林教授所言，目前可行的措施是将每年一次集会改成两次，即春秋季各一次，且每个会期由原来的17天改成平均20天左右。[18](2)优化人大代表结构。人大代表结构的优化需要做到职业结构合理化、知识结构多元化和年龄结构梯次化，保证各阶层的代表都有一定的数量，提高具有专业知识背景的代表比例，推进人大代表的专职化建设，使不同年龄段的代表都能参与人大立法。(3)缩减代表名额。人大代表名额过多不利于法案的充分审议和辩论，代表过少则难以保证立法的民主正当性，因此应适时控制我国人大代表名额。在适当缩减我国人大代表名额已在理论界达成共识的情况下，笔者建议全国人大代表不宜超过1000人，省级人大代表应在400人以内，市级人大代表应在200人以内。

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[责任编辑：才璎珠]

中图分类号：D901

文献标识码：A

文章编号：2095-0063(2016)01-0077-05

收稿日期：2015-10-20

基金项目：黑龙江省社会科学规划项目“立法辩论制度及其中国化研究”(13E002)；大庆市哲学社会科学规划项目“人民代表大会职权配置优化研究”(DSGB2014108)。

作者简介：李店标(1983-)，男，安徽濉溪人，讲师，法学博士，从事立法学研究；丁启明(1958-)，男，黑龙江海伦人，教授，法学博士，从事法理学研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.01.015