对我国特种设备安全监管改革方案的探讨

●　山西省锅炉压力容器监督检验研究院　孟祥定　王鑫

对我国特种设备安全监管改革方案的探讨

●山西省锅炉压力容器监督检验研究院孟祥定王鑫

通过分析目前我国特种设备安全监管方面所存在的深层次矛盾和问题，对我国特种设备安全监管改革方案进行了探讨，并提出了一些有助于特种设备安全监管改革的意见和建议。

特种设备安全监管改革

新中国成立六十多年以来，我国特种设备事业迅速发展，特种设备的安全问题显得日益重要和突出。在这几十年的不断发展中，我国特种设备安全监管已经初步形成了有效的监察管理体制和比较完整的检验检测体系，但是目前仍然存在着大量事故隐患未能很好控制，企业主体责任未能落实，市场机制的作用发挥不够以及工作体系还不完善等一系列深层次的矛盾和问题。为了加快解决这些问题，落实全面深化改革工作，质检总局制定了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》，进一步指导明确改革方向，我们对此进行了认真学习和探讨。

增强责任意识，提升管理效率

随着经济的快速发展，特种设备数量迅速增加，其应用范围也日益扩大。一方面，部分企业只顾追求经济效益，疏于管理，导致特种设备安全责任意识淡薄；另一方面，部分检验及监管人员在工作中缺乏责任心，工作质量有待提高。因此，提高各层次安全管理者的责任意识，可以使得特种设备安全管理更为有效，可大大地降低特种设备的事故发生率。

1.树立特种设备生产企业和使用单位的责任主体意识

首先，要增强生产及使用单位的安全责任意识，可以通过宣传、教育等手段来提高他们对特种设备隐患危害的认识，从而在使用过程中提高自律意识。安全监督部门要扩大宣传范围，加大教育力度，日常监管时要起到带头主动的作用，定期通知企业进行设备登记、检验、维修、培训等，督促企业合法经营，严格管理，建立隐患自查自报自改制度，突出抓好盛装危险化学品承压类特种设备等重点设备领域的隐患治理。切实落实特种设备安全责任制，通过签订安全责任书，增强企业法人的安全责任意识。

其次，要督促企业明确落实安全主体责任的职责、措施和使用要求。对于特种设备制造和使用企业，要求其落实安全主体责任体系，一是基于国家相关法律法规，与企业签订责任书，同时，制造特种设备的企业有责任和义务向使用单位详细说明设备使用的细则和要求；二是企业要有主体责任意识，实施相关保障措施，落实管理组织、管理人员和规章制度，重视特种设备使用证和从业人员上岗证，并定期对特种设备进行保养和检验，制定应急预案；三是明确特种设备使用要求。特种设备的使用单位要严格执行《特种设备使用管理要求》的各项规定，明确设备从购买之日起至设备报废为止整个过程的责任和义务，建立完善的安全责任体系，做好安全培训、安全运行等一系列工作，高效科学地开展安全管理工作。

2.加强监管力度，提升监管效能

在国家推进简政放权的大背景下，虽说权利逐渐在下放，但并不是政府不管，而是通过放管结合，分类监管，来提升监管效能。

特种设备分为生产和使用环节。在生产环节，政府主要加强对质量的监管，一是确保产品按照统一的标准生产，便于流通和使用；二是确保产品符合国家规定的最低要求，防止产品存在缺陷。在使用环节，政府主要加强对安全的监管，一是监督事故发生前的安全责任落实情况，二是事故发生后的应急救援与调查处理。在生产环节可以引入更多的第三方评价机制，通过认证等合格评定手段，解决质量信息不对称问题，运用市场手段，实现行业自律。在使用环节，应当划清政府与企业、与检验检测机构的责任边界，推动设备使用的行政许可向行政备案转变，突出和落实设备使用单位的主体责任，政府只负责程序性审查，同时加大对设备使用单位、检验检测机构的监督抽查和处罚力度。

坚持多元共治，形成安全监管合力

1.完善监察机构，加快共同治理

特种设备安全监管体制伴随着我国各项事业的改革和发展，经历着由政府主导向多元共治的转变过程。随着市场经济体制的建立健全和改革开放的不断深入，安全监管体制从监察机构既负责安全监察又负责实施检验检测，到形成安全监察和检验检测双轨制，最终发展为监察机构、检验机构和社会组织共同管理的局面。从监管制度的变迁可以看出，虽然质量安全是由政府进行监管，但是由于质量安全风险的不确定性和监管对象的复杂性等多种因素，政府的安全监管也会失控，由此需要借助社会各界和市场的力量，完善监察体制，促进形成多元共治的良好局面。

2.整合监管资源，推动联动执法

特种设备的安全监管涉及到多个环节，从生产制造、组装安装到使用、维修保养等各环节都需要进行监督管理，每个环节都具有较强的专业性，需要专业的监管、检验检测以及评估部门来对应管理。在执法过程中安全监管部门应主动进行资源整合，充分发挥集体的作用，各部门要多加强交流和合作。监管部门可以提前向基层监管部门和检验检测部门询问相关情况，及时掌握特种设备的分布信息和使用信息。检验检测部门也要将所发现的违法违章情况和安全隐患告知监管部门，监管部门要负责及时通知和跟踪确认，督促企业及时整改，对于不配合的企业或者逾期不改的企业要立案查处，通过法律手段予以解决。各部门之间要相互配合，加强沟通和交流，一定要避免特种设备失控情况的发生。

3.增强服务意识，促进多元参与

政府部门对特种设备监管不能单纯地站在管理角度，高高在上对企业指手画脚，引起企业的抵触甚至反感，要重视为企业服务。比如除了进行行政批准和执法以及定期检查等日常工作外，还要对特种设备使用单位进行相关安全技术培训和指导。积极引导企业建立科学、合理的安全管理制度，为企业建立设备档案提供技术服务，出现了问题要及时向企业伸出援助之手，帮助企业解决问题，以此化解与企业之间的矛盾，使企业从被动接受过渡到主动管理，从而有效提升监管水平。

除此以外，还要积极发挥社会力量在安全监管中的作用。从国外特种设备监管的经验来看，相比政府，社会力量在安全监管中发挥着更加重要的作用，因此，政府可以把一些公共管理职能更多地让渡给社会组织，让其提供更好的中介服务，缓解市场和政府失灵的问题。同时，社会力量不仅包括社会组织，还包括每一位社会成员，尤其是媒体人员，充分发挥社会力量的作用，可以促进全社会共同提高质量安全意识，形成人人重视安全的氛围，形成多元参与的格局。

推进检验检测机构整合改革，加快特种设备检验检测机构的健康发展

我国的特种设备检验检测机构大多数隶属于政府机构，层层设置，规模太小，大多都没有开发研究能力，管理相对薄弱。大多数检验检测机构依靠政府部门的政策保护，无法在社会上独立生存。国家在特种设备安全科技投入方面也不足，没有设立专项安全科研经费来支持和推进特种设备安全技术的发展，这与特种设备安全监察和管理工作的需要相比，安全保障技术措施和科技总体水平还相对落后，同国外发达国家的先进技术相比更有相当大的差距。

介于上述种种问题，加快推进检验检测机构改革，放开特种设备检验检测业务，是社会进步的大势所趋，也是提高检验检测机构技能的有效途径。然而特种设备涉及公共安全，如何放开，需要谨慎选择。基于现阶段我国社会发展所决定，承压类特种设备检验检测工作继续保持检验检测机构法定核心业务的公益性质和非营利性质，坚持常规性检验检测业务的地域划分。若非如此，检验检测机构将逐利于获利多的检验项目，无利可赚的小项目或边远地区的零散特种设备定期检验可能无人问津，这样会严重偏离国家设立公益性法定检验检测机构的初衷。而且法定检验检测业务的市场放开，还会导致检验检测机构出现低价竞争，出具虚假报告，从而降低检验检测质量，失去公正性，这也是市场经济发达的欧美国家也没有对特种设备的检验检测业务全面放开的原因之一。

为避免我国事业单位检验检测机构走上单纯以逐利为目的的企业化道路，避免由“自由竞争”而带来的安全失控，同时激发现有机构的内生动力和发展活力，不应当简单地推进事业单位检验检测机构整体转企。像国外大型检验检测机构在发展初期大都是非营利机构，后来在发展过程中逐步将经营性业务与公益性业务相剥离，成立企业性质的集团，但这些集团都是由非营利性机构作为母体出资设立，以“非营利机构+企业集团”的形式存在，兼顾了社会公益性和市场灵活性，对此，我国可以进行借鉴。

在整合改革的进程中，一方面我国应打破行业和区域的分割，对检验检测机构进行行业区域或综合性的重组联合，向集约化的方向发展，组建一定数量的具有核心竞争力的检验检测集团。同时利用国内检验检测机构与国外（境外）著名检验检测机构开展各种形式的合作，积极学习其先进的市场运作经验，从而充分发挥社会检验检测力量，利用规模经济效应降低检验检测机构运营成本，充分开发我国现有的检验检测资源并实现其合理利用，增强我国检验检测机构的综合实力和市场竞争能力。另一方面，着力建立信誉和权威，提高专业优势和服务水平，努力打造出我国特种设备质量检验检测的品牌和标志，使大型检验机构可以参与国外特种设备安全检测的业务，在国际市场占有一席之地。

因此，特种设备检验检测机构体制的改革应在着力于推行经营类检验检测机构的重组整合，组建独立于政府的大型检验检测集团，拓展检验检测市场，鼓励非法定检验检测业务市场竞争等，这才是做大做强我国特

种设备检验检测机构的重要选项。这次改革顶层设计方案中也强调指出，在检验检测机构整合中，按照规模化、专业化、社会化的方向，坚持政事分开、事企分开、管办分离、纵向整合、统筹规划的原则，将质监系统原特种设备检验检测机构分离为技术检查机构和经营类检验检测机构，并推进经营类检验检测机构整合。根据国家事业单位分类改革进程，组建特检集团，可考虑先在工商部门注册再探索改造成非营利机构。鼓励省或副省级城市特检机构组建省或跨省的特检集团。通过整合不断提升特检高技术服务的核心竞争力和国际影响力，打造具有国际竞争力的特检集团。

[1]特种设备安全监管改革顶层设计方案.国质检特[2016]91号.