“互联网+”与生态扶贫之因应



“互联网+”与生态扶贫之因应

黄金梓1，2，段泽孝3

(1.湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙410128；2.湖南生物机电职业技术学院

思想政治理论课教学部，湖南长沙410127；3.中南大学法学院，湖南长沙410083)

内容摘要：生态扶贫是精准扶贫战略的具体方式之一，也是国家扶贫工程的组成部分，在扶贫工作中起着重要作用。“互联网+”战略则是当前国家力推的经济发展战略。本文旨在通过论述“互联网+”对公共管理带来的变革，及从公共管理的视角审视生态扶贫，探讨“互联网+”给生态扶贫工作所带来的挑战和机遇，并对生态扶贫如何应对“互联网+”战略提出对策与建议。

关键词：生态扶贫；互联网+；生态系统服务；公共管理

“互联网+”是当下的一个热词。根据《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中的定义，“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。可见，“互联网+”将具有广泛的社会影响力，覆盖社会各主要领域。尤其将在经济层面促进传统产业的提质升级，在公共行政层面则将迫使政府充分运用互联网技术提高行政效能和服务质量。在我国，扶贫工作具有经济协调发展和公共行政管理等多重价值目标，十八大以来，更是提升到了精准扶贫国家战略层面。生态扶贫作为精准扶贫战略的题中之义，可以借助“互联网+”战略变革传统的公共行政管理模式，从理念、技术方法和实践路径等层面开拓创新，从而实现其特定的价值目标。因此，笔者尝试以“互联网+”背景下的公共行政为切入点，分析生态扶贫如何因应“互联网+”的时代趋势，并提出对策建议。

一、公共行政语境下生态扶贫的内涵与制度构造

(一)生态扶贫的语义与内涵

我国新闻媒体最早不迟于2002年提出生态扶贫的概念，并认为“生态扶贫是指从改变贫困地区的生态环境入手，加强基础设施建设，从而改变贫困地区的生产生活环境，使贫困地区实现可持续发展的一种新的扶贫方式”。[1]政府历来有关扶贫工作的文件中也均有关于生态的论述，尤其十八大以来，党和政府提出扶贫工作的“五个一批”也强调了生态扶贫问题。由此可见，生态扶贫的理念为政府所重视，也是在扶贫工作中主要采取的办法之一。但是，政府主要是从工具理性的角度和逻辑来认识生态扶贫，即生态扶贫是扶贫工作的一种手段，对具体如何实施生态扶贫虽然提出了若干对策，却并未对什么是生态扶贫作出界定。因此，我们只能从文件中的表述来总结归纳生态扶贫的概念，如上文所引之新闻报道便是对生态扶贫手段的一种概括。这种定义方式固然可行，但是仍然局限于对客观现象的描述，并未升华为理论归纳。

生态扶贫是一个词组，分别分析“生态”与“扶贫”的含义，是准确理解生态扶贫的必然过程。两个语词中，“扶贫”的概念相对容易理解，仅从字面含义上理解也不会产生认识偏差，即扶持、帮助贫困地区和贫困人口摆脱贫困。而“生态”的概念则需要经过一番考察。在《现代汉语词典》中，对“生态”的解释是“生物在一定的自然环境下生存和发展的状态，也指生物的生理特性和生活习性”。[2]这种解释是语义学意义上的理解，无法直接与扶贫的词义对接，从而组成一个新的名词，因此并非生态扶贫意义上的“生态”。由于“生态”本身是由国外译介而来的词汇，因此有必要考察“生态”的外文语义。“生态”在英文中译为ecology，其准确含义是“生态学”，该词最早于1866年由德国科学家恩斯特·海克尔(Ernst Haeckel)所创造，[3]并定义为研究生物体与其周围环境(包括非生物环境和生物环境)相互关系的科学。生态学意义上的“生态”可以视为对语义学上“生态”内涵的延展，使生态从生物个体或群体所处的生存环境扩大到其与环境的关系上，内涵得到了极大的丰富。但是，生态学上的解释同样无法与扶贫的词义直接连接。在生态扶贫中既需要生态环境相关的科技等自然科学支撑，也需要与生态环境要素有关的社会科学介入。生态经济学是生态学与经济学的交叉学科，生态系统服务是其研究重点之一。

根据千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment)的定义，生态系统服务是人类从生态系统中获得的利益，它包括直接作用于人类的供给、调节与文化服务，以及维持其他服务的支持服务。[4]具体而言，供给服务包括食物供应、水供应等；调节服务包括大气调节、环境净化等；文化服务包括观光旅游、科学研究等；支持服务包括土壤保育、防风固沙等。这些具体服务内容，正好可以与生态扶贫的方式方法相对应，但区别在于生态扶贫的主体人类组织如政府、企业或社会组织，而生态系统服务的提供者是自然生态环境。因此，从公共管理的的视角出发，审视生态系统服务问题，考察人类组织提供生态系统服务的问题是一个可行的方法。经过分析“生态”在语义学、生态学、生态经济学，最后到公共管理学上的内涵，对生态扶贫的概念界定便逐渐清晰。由于生态扶贫是一项政府主导、社会参与的公共活动，从公共管理学的视角来看，生态扶贫(Ecosystems Services for Poverty Alleviation)是生态系统服务在人类反贫困活动中的应用。

(二)公共管理学语境下生态扶贫的制度构造

公共管理学语境下的生态系统服务，改变了生态经济学中生态系统服务的主体，从生态系统本身对人类提供的服务，转变为由人类组织提供的作用于生态系统或利用生态系统提供的公共服务。因为生态系统服务在人类反贫困活动中的应用，所以生态扶贫从本质上讲，是政府、企业或社会组织向贫困地区及贫困人口提供的一项利用与生态相关技术或方法，旨在消除贫困的公共服务。

图1 　公共管理范式下生态扶贫的内涵

从传统公共行政模式审视，生态扶贫的基本要素包括：生态扶贫的主体是政府；客体是生态系统，其包括自然形成的生态系统和人为影响的生态系统；对象是贫困地区与贫困人口；目的是消除贫困；提供方式是政府直接提供。与传统公共行政模式比较，在新公共管理模式中的生态扶贫主体不再局限于政府，而是引入了其他社会主体，如企业和社会组织。提供生态扶贫服务的方式也不再仅仅依靠政府供给，而是引入市场与竞争机制，可以通过政府购买服务、企业和社会组织主动提供服务等多种方式。新公共治理则更加关注整体式治理、联合式治理。政府、企业和社会组织，甚至其他形态的组织均可以成为生态扶贫的提供主体，并且在提供服务的过程中，各类主体是合作关系、协同关系，共同为服务对象提供优质的服务。除此之外，与生态扶贫相关的行政决策也会随着公共管理范式的变迁而发生改变。传统生态扶贫决策是政府主导型，公众参与程度弱。新公共管理与新公共治理模式下，生态扶贫决策应当更多地体现公众参与，政府主导型转向民主决策型，特别是需要采纳、倾听作为生态扶贫对象的贫困人口的意见。

除了上述生态扶贫本体和过程的内容外，以此为基础生态扶贫还有具体的实施制度。比如生态补偿制度、生态旅游对策、财政资金转移支付、生态系统服务的供给效率等具体问题。基于此，在公共管理语境下，通过对生态扶贫的本体、过程和制度的考察，可以描绘出一幅公共管理范式下生态扶贫的内涵图景。

二、现有公共行政模式下生态扶贫的现实困惑

(一)前“互联网+”时期公共行政的局限性

如前所述，生态扶贫是一种公共行政。公共行政在不同历史时期呈现出不同的发展样态。在传统公共行政(Public Administration)模式下，公共行政是管理公共事务的政府领导直接负责的行政措施。[5]因此，公共行政具有高权性，政府实现其制定之公共政策是首要目标，公共服务的供给方式也是以政府直接提供为主。随着公共行政的发展，由政府主导的公共服务单一供给模式效率低下、质量不高的弊端逐渐显现，新公共管理运动应运而生。新公共管理(New Public Management)模式借鉴了工商管理中的经验，将企业家精神引入公共部门的管理，“在很大程度上依靠分类、客户满意度、创业精神以及‘游戏规则’”，[6]重视成本效益，有效地克服了传统的科层制和官僚的弊端。新公共治理(New Public Governance)是作为对“公共行政”和“新公共管理”的一种超越，是为应对21世纪公共政策实施和公共服务面临挑战所提供的一种回应方式。[7]三种公共管理模式虽然不全然是互相替代的关系，但总体的发展趋势朝着公共服务供给主体越来越多元、公共服务效率越来越高的目标前进。在此过程中，信息技术起到了关键促进作用，在行政人员、行政决策、行政方法、行政组织，甚至行政公文等方面都产生了深远影响。[8]在此基础上，形成了电子政府(Electronic Government)的理念。电子政府的本质是利用信息科技、信息与通信技术，以及其他依靠网络为基础的通信技术，提高或增加公共部门的服务供给效率和有效性。[9]电子政府是前“互联网+”时期公共行政与信息化结合的典型范例，并且取得了巨大发展。如今几乎各级党政机关、具有行政职权的事业单位等均有官方网站，以便发布信息和供人们查询信息；无纸化办公也在行政机关内部实践，减少了纸张浪费、提高了效率；电视电话会议也被广泛采用，减少了往返不同行政区域之间的行政开支。电子政府的信息化建设，方便了政府与公民间的联络，便捷了公民参与到行政活动的途径，因此它与新公共管理和新公共治理的理念相吻合。事实上，在推进公民参与、政府购买服务等多元社会治理实践的过程中，互联网及信息技术仍然是重要的推动工具。但是，在这些实践中，互联网的工具属性更加明显，所呈现出的是一种“公共行政+互联网”的模式，其中“+”仅为运算意义上的“加”，即公共行政利用互联网技术。

(二)前“互联网+”时期公共行政模式下生态扶贫的现实困惑

在前“互联网+”时期，“+互联网”模式下的公共行政虽然取得了巨大进步，但作为一种传统的公共行政的局限性仍然难以克服。这种局限性同样体现在生态扶贫工作上。

1.生态扶贫模式比较单一。传统意义上的扶贫还是单一的“政府—贫困者”模式。随着社会政治、经济和信息化的发展，这种模式逐步呈现出主体单一、资源有限、效率低下和不可持续的缺点。在传统公共行政模式下，扶贫主导权或重要扶贫资源的支配权仍然严重依赖政府；公共部门虽然可以利用互联网与信息技术减少其在上下级或不同行政区域之间开展生态扶贫工作的阻力，但行政组织的科层制、等级制却十分顽固，不仅能力有限，而且效率低下。因此，传统模式无法吸引公众的广泛参与，也无法充分整合社会扶贫资源，更无法有效的提高资源分配的效率。事实上，扶贫工作是全社会的共同事业，仅仅凭借政府这一只手是完全不够的，需要发动全社会的个体、企事业单位、非政府组织等“造市者”广泛参与，形成一个循环互动的扶贫生态环境，才能凝聚社会共识、凝聚市场资源、形成一个开放的扶贫体系。

2.生态扶贫制度相关者的信息不对称。扶贫工作是一项系统工程，涉及到方方面面，比如，贫困者的真实贫困处境、成因与个性化特征；扶贫政策与措施的决策依据与过程以及相关信息的知晓与传达；公共舆论对扶贫制度的及时关注、具体运行与动态发展等等。前“互联网+”时期公共行政模式显然无法满足信息交流的需求，目前相关信息不对称的情形仍然存在。因此，需要建立一个广泛的信息化网络。

3.生态扶贫的专业化程度低。精准扶贫需要做到专业扶贫才是真正意义的精准扶贫。生态扶贫除了涉及一般意义上的扶贫要素之外，还涉及生态学、生态管理学、生态经济学等诸多问题。专业生态扶贫要根据贫困地区和人民的实际情况尤其是具体地区的具体生态环境来进行。特别是，一些生态条件地质条件不太好的地区，盲目投入可能会导致环境的进一步破坏，与可持续脱贫目标背道而驰。传统的公共行政在生态扶贫的科学决策和专业扶贫方面亟待加强和提高。

三、“互联网+”背景下生态扶贫的机遇、创新方法与实践路径

(一)“互联网+”背景下生态扶贫的机遇

“互联网+”为生态扶贫提供了良好机遇。首先，运用“互联网+”思维开展生态扶贫是“大势”与“大事”的高度融合，体现了时代潮流与国家意志的高度统一。“互联网+”既是社会发展的潮流所向，也已经成为我国的一项国家战略，而扶贫战略同样被提升到了前所未有的国家战略层面。生态扶贫是国家扶贫任务的一项具体路径，在“互联网+”的背景下生态扶贫有了国家意志的“双保险”。生态扶贫发展成为互联网+生态扶贫将是不可逆的过程，与互联网相关的各项信息科技技术，如大数据、云科技等将不断提高生态扶贫的深度和广度。其次，运用“互联网+”思维开展生态扶贫是行政转型的“试验田”。前文已述“互联网+”将推进传统公共行政的重构，形成互联网+行政的新业态。生态扶贫作为一种公共服务，自然属于公共行政的范畴。因此公共行政所面临的转型，生态扶贫同样不可避免。公共行政转型所产生的新的行政理念、新的行政手段将在生态扶贫工作中得到体现，使“互联网+”模式下的生态扶贫服务较前“互联网+”时代的服务水平明显提高。再次，“互联网+”将为生态扶贫提供公众广泛参与的“主战场”。生态扶贫不仅需要政府的投入与支持，更需要全社会的热情与参与。生态扶贫较其他扶贫手段而言，具有科技含量高的优势，正好与“互联网+”的高科技属性契合。“互联网+”为公共行政拓宽了公众参与的渠道，社会大众参与到公共行政的全过程将更加方便与直接。生态扶贫工作是一项具体的公共服务，在“互联网+”模式下将会吸纳更多的社会大众参与到扶贫事业中。

(二)“互联网+”背景下生态扶贫的创新方法

“互联网+”具有跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开发生态和连接一切的六大特征。[10]此时的“+”不再只是运算意义上的“加”，而是物理意义上的“加”，寓意由互联网等信息技术所构建的庞大社会关系，涵盖了当下社会所能出现的各类社会主体以及相互关系。政府或公共部门在“互联网+”的社会关系体系中，因为其掌握着社会公共资源，是故占据着重要地位，但是并不意味着公共部门可以主导这张关系网，当然更不能自外于这张关系网。以生态扶贫为对象，笔者认为，“互联网+”至少可以从以下几个方面重构公共行政。

一是建立社会化和市场化的生态扶贫模式。“互联网+”思维方法的核心要义是在准确定位公共价值目标和市场需求的前提下，通过培育广泛的“造市者”，建立公共服务平台，创新市场运营模式，实现个人、企业、NGO与政府的联合,借助影响力资本、颠覆性科技和规模化市场经验模式，来解决社会问题和环境问题，从而建立动态的、可持续的市场生态系统。基于“互联网+”模式，生态扶贫服务提供方式多元化。虽然政府向企业或社会组织购买公共服务的做法已经在公共行政的具体实践中得到了应用，但现有模式仍然是以政府或公共部门为主导，企业和社会组织虽然参与了公共服务，但在法律程序上和法定资格上其并不是公共服务的提供主体。在“互联网+”的社会关系中，政府或公共部门不再是公共服务的唯一供给主体，在社会自治的范畴内，其他社会主体都可以通过“互联网+”平台，在特定的公共服务供需关系中(如生态扶贫服务)成为供给方，充分发挥社会资本的优势，减轻财政资金的负担与压力。

二是建立信息化公共服务平台，建立有效的沟通机制。借助“互联网+”模式，生态扶贫服务提供平台虚拟化。在现有的公共服务供应过程中，虽然招投标信息会在互联网上发布和公示，看似利用到了信息技术，但实际上互联网仅仅是一个信息公告的载体。在“互联网+”模式下，可以将负责公共服务提供平台与实际提供者分离，也许在线上发布与管理公共服务资讯或者在条件允许的具体公共服务事项中线上进行招投标都是可行的，因此为降低人力成本和行政成本提供了可能性。同时信息化公共服务平台可以提升扶贫决策的科学化，从而改变过去公共部门单一决策或程序性进行调研、召开听证会、座谈会的模式，公共部门可以通过互联网搭建公共决策平台，使公众在互联网平台可以即时、准确地表达意见，让公共决策线上(On-line)化。政府对公众在公共决策平台针对特定议题所提供的线上信息进行汇总，然后再线下(Off-line)进行梳理筛选，结合专业意见作出决策。如此也体现了行政决策的民主性。

三是建立公平和效率兼顾的运行机制。一方面，“互联网+”模式下的生态扶贫可以实现信息数字化公开化。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提到“加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放”。政府信息公开迟缓的弊端在“互联网+”模式下应该得到改变，可以充分利用云技术等互联网信息技术建设政府信息数据库，对于法定依职权必须公开的事项纳入数据库固定信息，对于依申请应当公开的事项或者其他事项在“互联网+”即时反馈。另一方面，“互联网+”模式有助于生态扶贫过程扁平化。传统公共行政中科层制、等级制的弊端可以通过“互联网+”模式得到有效克服。“互联网+”关系中空间距离的消失使科层关系失去了物理土壤，仅仅存在流程上的先后顺序。该先后顺序是完全可以通过数字程序设计进行规范的，使公共部门的相对人不用再面对门难进、脸难看的问题。

(三)生态扶贫的实践路径

为了因应“互联网+”模式给生态扶贫所带来的机遇与挑战，推广与实践互联网+生态扶贫的新路径，笔者认为可以从以下方面加以完善。

一是大力发展贫困地区的教育事业，提高贫困人口的知识文化水平与素质，为互联网+生态扶贫的应用提供人才保障。政府或公共部门应当加大对贫困地区教育事业的投入与支持力度，保证财政资金向贫困地区倾斜与扶持。在中央转移支付的资金中适当提高用于贫困地区教育事业的比例，保障贫困地区的学龄人口就学与升学的权利。在发展学历教育的同时，加大对贫困地区的职业培训投入力度，鼓励贫困地区青壮年学习与“互联网+”相关的易于学习和掌握的实用技能，提高贫困人口的职业与技能素质。

二是大力发展贫困地区的基础设施建设，提高贫困地区的基础设施质量，为互联网+生态扶贫的应用提供硬件支持。基础设施建设主要包括两大类，一类为与互联网相关的硬件设备，继续推进“村村通”工作，逐步实现我国各行政村在硬件与技术上都能连通互联网，有条件的地区甚至可以实现“户户通”。另一类是与贫困地区生产生活相关的基础设施，比如道路桥梁的贯通改善交通出行条件、夯实贫困人口居住和村集体行政用房，提高建筑物应对自然灾害的能力等。

三是积极普及推广“互联网+”的理念与战略，提高贫困地区的贫困人口的思想认识，为互联网+生态扶贫的应用提供思想保证。无论是互联网还是“互联网+”，对贫困地区的大多数人而言恐怕都是一个新鲜的概念，由于贫困地区的各种局限性，人们认识事物的程度以及接受新事物的能力可能都较城市和经济富裕地区的人们存在着不小的差异。努力提高贫困地区人们的思想认识水平，让贫困人口对“互联网+”不排斥、不厌恶，逐步转变为接纳、理解和掌握。

四是打造互联网+现代农业，转变贫困地区的产业结构，提高贫困地区和贫困人口的收入水平，为互联网+生态扶贫的应用提供经济基础。这里的现代农业采取广义的理解，既包括农业产业本身，也包括农业的衍生品，如生态环境、农产品加工、农业科技等等。按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中的要求，构建新型农业生产经营体系，发展精准化生产方式，提升网络化服务水平，完善农副产品质量安全追溯体系等等。

五是发展互联网+绿色生态，提高贫困地区的生态承载能力和环境品质，为互联网+生态扶贫的应用提供良好自然环境。贫困地区往往也是生态脆弱地区和环境污染严重地区，加大对贫困地区的生态环境整治，运用生态系统服务等技术手段提高贫困地区生态系统的承载能力。对贫困地区内的各类污染源如企业排污、农业生产排污以及生活垃圾等其他污染源加大治理力度。同时，按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中的要求，加强资源环境动态监测，大力发展智慧环保，完善废旧资源回收利用体系，建立废弃物在线交易系统等。

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The Internet Plus and Ecological Services for Poverty Alleviation

HUANG Jin-zi, DUAN Ze-xiao

Abstract:Ecological services for poverty alleviation play an important role in the task of poverty alleviation. It's not only the one of specific methods of the precision poverty alleviation strategy, but also a part of the national poverty alleviation mission. Now, the "Internet Plus" is a significant strategy of economic development in China. This article aims to describe the changes that "Internet Plus" strategy brings to public administration, and analysis the ecosystems services for poverty alleviation through the perspective of public administration. Afterwards, to discuss the challenges and opportunities posed by the "Internet Plus" strategy, meanwhile, to propose suggestions related to dealing with these challenges and opportunities.

Key words:ecological services for poverty alleviation; Internet plus; ecosystems services; public administration

中图分类号：F323.8

文献标识码：A

文章编号：1009-5152(2016)01-0059-04

作者简介：黄金梓(1986—)，女,湖南农业大学公共管理与法学学院博士研究生，湖南生物机电职业技术学院思想政治理论课教学部讲师；段泽孝(1986—)，男,中南大学法学院博士研究生。

收稿日期：2015—12—18