新制度经济学视野中的教师管理制度建设

郭德侠 楚江亭

伴随着中国社会主义市场经济体制的建立和教育管理体制改革的深入，“标准化”、“科学化”的中小学教师管理制度建设正在逐步深入推进。这一改革，对于消除长期以来中国学校管理中存在的传统“家长制”、“科层化”教师管理制度，克服“凭经验搞管理”、“权利义务不分”及其所造成的影响等，都有十分重要的理论及现实意义。但同时我们也看到，不少学校在进行“标准化”、“科学化”教师管理制度建设的过程中，却过分重视管理制度的刚性作用，忽视教师主观能动性的发挥。相对于一切事务均要求教师遵照规章制度来进行的机械式“流水作业”而言，教师工作的自主性与积极性、教学潜能的发挥均受到一定程度的影响。“学校是文化和个性发展的制度化机构，学校要造就的是独立的、鲜明的、多元化的个性，而不是统一的标准化的产品。”①张新平：《对学校科层制的批判与反思》，《教育探索》 2003年第8期，第29页。显然，对于具备较高素质、较强自主意识的中小学教师而言，融“理性、科学、激励、发展”于一体的新型教师管理制度的构建与实施，将能够更好地发挥管理制度的作用，进而达到“以管理制度建设促进教师更好育人”的根本目的。

那么，应如何科学、合理地进行教师管理制度建设呢?基于几年来我们对全国中小学教师管理制度建设状况的调研，结合新制度经济学的有关理论，我们认为：在教师管理制度建设过程中，不仅要重视制度的作用，也要看到其不足；不仅要看到正式制度的显性作用，也要重视非正式制度的隐性功能；不仅要关注制度的创新与完善，也要赋予教师教育教学自主权。

一、既要重视制度的作用，也要看到制度的不足

没有制度的约束，人类的行为就会陷入混乱、无序之中。“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的机会主义和怪僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。”①[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年版第35页。新制度经济学代表人物诺斯(Douglass North)认为：“制度是一个社会的游戏规则，或者更正式地说，是定义人类交往的人为的约束。”②North，Douglas.Institutions，Institutional Change and Economic Performance，1990：3.由于具有强制性、约束性和引导性等特征，制度一直是社会生活中人们高度关注的重要领域，制度建设也是古往今来各种社会组织及群体必须重视、且不断完善的一项基本工作。同样，教师管理制度建设也是教育管理学研究和学校管理实践中人们反复讨论、不断完善的一个重要研究领域。

制度的作用当然不容忽视，但是我们也必须理性、清醒地认识到制度的不足或局限性。

第一，学校教育的特殊性决定着一切关于学校教育的制度、规则都有其自身无法克服的不足和局限性。因为教育是教育者对受教育者所施加的一种影响，是对受教育者存在的积极关注，对其发展的价值引领，是对其人性或人格境界提升的内在呼唤。从某种意义上说，教育是一种“人道主义事业”，从事教育工作就是在从事一项高尚的人道主义事业，从事这一工作需要的不仅仅是专业知识、技能，更需要对学生的关爱、对社会和国家的责任感以及对人的发展和社会发展的热切希望，也就是说，教育需要教师在授受知识、技能之外，还要培养学生的情感、态度、价值观。由此而言，教育是一种包含知识、技能、过程、方法、情感、态度、价值观等在内的崇高的心灵或精神活动，教师与学生的交往应是深层次、多维度的心灵或精神沟通与引领，是师生、生生之间心灵或精神世界相互作用的过程。而制度、规范则是针对人的外在行为而设定的，它只能规范人的行为，而对人的精神世界则往往无能为力。精神世界是内在的，外人无法掌握、难以辨识、无法评价。制度可以规定在一定时空中人可以做什么、不可以做什么，应该做什么、不应该做怎么，但不能规定人应该思考什么、不应该思考什么，因为人的精神世界是无法控制与衡量的。

第二，作为一种政府授权、自上而下执行的规范体系，教师管理制度呈现的是政府、社会对教师群体或个人行为的基本要求，③姚洋：《制度与效率：与诺斯对话》，成都：四川人民出版社，2002年版，第93-98页。即使这些制度很全面、完备，且能很好地贯彻和落实，它也仅仅是让教师达到一定的基准，而无法把教师的工作提升到一个更高的层次或境界。制度是底线，而教育教学工作则无上限。比如两位班主任教师都遵纪守法，其行为的各个方面都符合各项制度、规则的要求，都达到了国家、地方教育管理部门、学校所规定的行为底线，但两人在教育教学和道德维度上却存在差别：比如一位班主任教师消极被动，只做制度规定应该做的，从不积极主动为学生多付出一点；而另一位班主任则积极主动，热爱教育事业，全身心都投入到了工作之中，他的内心充满欢乐，学生与这样的教师在一起如沐春风。显然，后一位班主任教师所提供的教育，在质量上大大高于前者。而他这样做，不是由于学校制度的安排或强制，而是出于其精神境界、内在的自觉。④褚宏启：《现代学校制度建设：校长应注意什么?》，《中小学管理》2005年第6期，第8页。

第三，正如所有制度均滞后于现实存在一样，教师管理制度同样也滞后于教师的工作实践。教师的教育教学实践活动永远是动态、鲜活、不断变化的，而制度只是对以往发生过的教育事实进行概括、提炼而形成的行为规范。因此，制度不仅常常滞后于教师的实践活动，且对教师新的实践探索还具有一定的惯性反作用，其束缚性、制约性也不言而喻。同时，也由于制度在一定时期内要保持相对的稳定性，不能朝令夕改，因而教师管理制度的作用仍然是有局限性的。我们在学校管理问题的调研中常常听到有教师抱怨“制度不健全”、“制度老化”、“制度失灵”等也均与此密切相关。

第四，制度具有工具性，不具有目的性。加强教师管理制度建设的目的是为了规范教师的教育教学行为，解决矛盾纠纷，填补管理漏洞，并以此为手段，更好地促进教师教书育人，培养优秀人才。因此，不能仅仅为教师管理制度建设而建设管理制度，而应关注教师管理制度建设的目是什么、要解决什么问题、其价值何在，反思设置某一具体管理制度的效果如何、有什么副作用，等等。应使教师管理制度建设的过程成为追问学校教育的意义、解决教育教学实际问题、更好地培养学生、调动教师积极性、凝聚人心的过程，而不是人为地设置制度障碍，把简单问题复杂化，从而限制教师在教育教学实践中的创新或有益的探索。

二、既要重视正式制度的显性作用，也要重视非正式制度的隐性功能

新制度经济学认为，制度分为正式制度和非正式制度。

正式制度是指一些成文的规定，包括全国和地方的法律、法规等，也包括企事业部门的规则规定，因此正式制度在生产生活中具有重要的作用。制度经济学家康芒斯(John Rogers)指出：“我们可以把制度解释为‘集体行动控制个体行动’。”①[美]康芒斯著：《制度经济学》(上)，赵睿译，北京：商务印书馆，1983年版第87页。这里的集体，包括从无组织的习俗到家庭、学校、公司、工会、同业协会、联邦银行以及国家等。他虽然强调法律等正式制度的重要性，但对习俗、惯例、传统的作用更为关注，并认为“大众的习俗、惰性、传统等都可能影响或者限制集体行为，进而影响经济的运转”②[美]康芒斯著：《制度经济学》(上)，赵睿译，北京：商务印书馆，1983年版第97页。。凡勃伦从制度演化的角度也指出，各种制度归根到底是由社会风俗、习惯演化而成，有什么样的风俗、习惯就有什么样的制度与之相适应。他把制度定义为“广泛存在的社会习惯”、“公认的生活方式”以及“经济结构等，”并认为“制度实质上就是个人或者社会有关的某些关系或者某些作用的一般思维习惯”③[美]凡勃伦著：《有闲阶级论》，李华夏译，北京：商务印书馆，1964年版第139页。。诺斯把制度理解为“是一个社会的游戏规则……它们由正式规则(成文法、普通法、规章)和非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范)，以及两者执行的特征组成”④[美]诺斯著：《新制度经济学及其发展》，武汉：武汉大学出版社，2002年版第5页。。国内有研究者把制度分为内在制度和外在制度，并认为内在制度是从人类先验经验中演化而来的，体现着过去最有利于人类解决各种问题的策略与方法，包括习俗、伦理规范等；外在规范表现为自上而下、具有强制性，是有着严格要求、惩罚措施的制度。⑤[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年版第33页。

非正式制度，又称非正式约束、非正式规则，是指人们在长期社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为准则，包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等，通常其早于正式制度。⑥Bates，Robert H.and Kenneth A.Shepsle.‘Intertemporal Institutions.’ In Johu N.Drobak and John V.C.Nye editors，The Frontiers of The New Institutional Economics，Acardemic press.Cambridge.1997：39-48.诺斯指出：“(非正式制度)来自社会所传达的信息，是我们称之为文化的遗产的一部分。”⑦North，Douglas.Institutions，Institutional Change and Economic Performance.1990：37.正式制度和非正式制度是制度的两个不可分割的组成部分，是一个对立的统一体，既相互依存，在一定的条件下又可以相互转化。同时，非正式制度还具有自发性、非强制性、广泛性和持续性等，而正式制度则又不同。

与正式制度相比，非正式制度具有鲜明的非强制性、自发性、广泛性、补充性、持续性等特点。非强制性是指不像正式制度那样人们必须遵守，也没有强制性的实施机构、机制来保障落实，其主要是依靠人们的习惯、自觉或良心等来产生作用，是一种内在、自发的约束或限制。自发性是指非正式制度主要靠文化遗传、生活习惯、惯例等积累而成，非有意、理性地设计或安排，人们对这种制度的遵守往往是出于习惯而不是必须。广泛性是指非正式制度产生、作用于社会生活的各个领域，调节着人们的各种行为方式，其作用范围往往超过正式制度的安排。⑧Black，Duncan.The Decisions of A Committee Using A Special Majority.Econometrica，vol.16.1948：245-261.补充性是指任何一个社会的存在和发展，不仅需要具有强制规范特征的正式制度，也需要具有非强制特征的非正式制度来调节人们的社会行为。持续性包括两个方面：一方面是指任何非正式制度的产生、形成，以及被广泛接受都不是一蹴而就的，都要经过相当长的一段时间；另一方面是指非正式制度一旦形成就将长期延续下去，其变迁往往是渐进、缓慢的，其滞后于社会政体、正式制度的变迁，正如同旧时代的文化传统、道德伦理、风俗习惯常常作用于新时代的人们一样。

长期以来，在社会生活、学校管理以及现实的教师管理制度建设过程中，人们往往重视正式制度的显性作用，而忽视非正式制度对正式制度的制定、执行、监督、管理过程中发挥的隐性作用。在处理有关问题时，当具有强制性的正式制度可能不奏效或效果不明显时，非正式制度由于受到道德、习俗等的影响，反而会受到尊重和重视，从而对问题的解决起到意想不到的效果。尤其在教育教学工作中，由于教育是一个师生、生生之间精神世界相互作用的过程，因而更需要充分发挥非正式制度的隐性功能。因此，应认识到正式制度是有其局限性的，它不可能解决所有的问题。

对于具有机会主义倾向和有限理性的教职工个人来说，如果置身于良好的非正式制度环境之中，就有可能会自觉地抵制机会主义行为，并理性地自律个人行为。非正式制度往往是逐渐变化的，其作用的发挥也是潜移默化的。当学校面临较大变动时，如领导更替、教师职称评定、绩效工资改革等，其规章、守则、条例等正式制度都可以重新制定、实施、推广，但学校内长期形成的风气、价值观和行为准则等非正式制度则不会轻易改变，它们对新制度的制定、执行具有一定的推动或制约作用。非正式制度与集体价值观和行为准则相关联，是学校教职员工对学校的文化认同。只有使正式制度和非正式制度相互补充、相互促进，才能有利于学校管理，促进教师积极性的发挥。①朱智刚：《非正式制度在学校管理中的影响》，《教育导刊》2007年第11期，第50页。所以，在教师管理制度建设的过程中，特别是在制定和执行正式制度的文本时一定要考虑本校的非正式制度环境，不仅关注正式制度的建立，还要注意引导、培育良好的非正式制度，重视学校所在社区的文化传统、风俗习惯、人们交往的惯例等等，关注学校教师的观念、思维方式、社会交往，协调、处理好正式制度与非正式制度之间的关系，使两者密切配合、相互补充。只有正式制度和非正式制度相互兼容，正式制度才能发挥它的最大功效，教师也才能在和谐的氛围中更好地教书育人。

三、既关注制度的创新与完善，也要赋予教师教学自主权

教师管理制度建设是一项系统工程，既要看到制度的作用、缺陷与不足，也要关注教师管理制度的不断创新、不断完善，使制度建设真正发挥促进教师教书育人的根本目的。不仅如此，在教师管理制度建设过程中，还需要高度重视教师的教学自主权，留给教师探索教育教学改革的空间。因为，在近几年我们对中小学教师专业发展、现代学校制度建设等问题的调研中发现，一些中小学教师在一定程度上存在着教育教学观念滞后、教学方式单一、工作没有积极性、上课被动应对、职业倦怠等问题。深究其原因，均与教师缺少教育教学自主权密切相关。教师在教学中常常被学校的各种教学制度、规定等所限制，即使想对教育教学进行改革和探索，也会因为没有相应的制度支持、制度激励而作罢。同时，教育教学创新也常常因为管理者急于要成绩、排名次等，而没有给教师尝试的机会或余地。

在学校的日常工作中，不少教师除了要完成学校规定的教学任务、科研要求外，还要忙于完成学校领导或有关机构安排的其他事务，应对来自上级管理部门、社会各界的各种评估与检查，甚至不得不做原本不属于教师职责范围内的事务，如进行周边地区的人口普查、计划生育登记等。有的中小学管理制度繁多，小到物品借用，大到学校体制改革，内容涉及“党政工团卫、吃喝拉撒睡”。有的学校教学管理制度过于机械、呆板，不允许教师之间有任何不同或差异存在，忽视教师的教育教学自主权，呈现出霸道、机械、简单、死板的管理思维与模式，如有的学校规定：“教师到校一定要微笑”；“凡遇到不听话的学生，马上叫家长”；“学生每天要把作业带好，如忘了就回家拿”；“同年级的同一门课程，备课要一致、教案要一致、教学进度要一致、作业要一致”；等等。从表面上看，这些规定似乎很有道理，是为了提高新教师的教学能力而做出的制度设定，但实质上，许多新教师反映该规定是为了让新教师的教学与老教师的教学内容、进度、方法等一致，是便于学校的考评和检查而设置的。这就从根本上扼杀了新教师的教育教学创新，在很大程度上剥夺了教师的教学自主权，限制了教师的专业成长与教育教学技能的发挥。难怪有不少教师反映在刚做教师时对教学工作充满活力和热情，认真备课、大胆创新，但没过几年就开始“消极”、“麻木”、“倦怠”，感到“没意思、无聊”，进而只能按照学校规定来按部就班地工作了。可以设想，在这样的日常工作中，教师日复一日、年复一年，循规蹈矩、照本宣科，不允许尝试任何新的教学方式与改革，教师不消极、不倦怠是不可能的。

那么，该如何理解教师的教学自主权呢?从哲学上讲，自主是人作为主体对客体和主体自身的支配。①罗苹：《呼唤与契机：个体自主性的形成与发展》，《现代哲学》 1998年第2期，第62-67页。一方面表现为人对客体的支配，即不因外界压力使自身思维和行动受到干扰，从而改造或控制客体；另一方面表现为个体对主体自身的支配，即以自己的思想支配自己的行动，并通过自我调节与控制，促进自我发展。从自主的基本含义来看，自主是指自己指导自己，不受他人约束或支配。②Gilroy D P.The Loss of Professional Autonomy：The Relevance of Olga Matyash’s Paper to the Brave New World of British Education.Journal of Education for Teaching，1991，17(1)：11-15.以此类推，教学自主包含两方面的含义：一是教学自主权，它是教师指向外在的自主，即教师作为主体对客体的支配，表现为外界管理赋予教师权利，教师能够在外部压力和控制中获得独立和自由，自己有权决定和支配自己的教育教学情境；二是教学自主性，它是教师指向内在的自主，即教师作为主体对自身的指导和支配，表现为教师以积极的态度对待工作，具有教学主动性和进取心，良好控制自己的教学情绪和行为方式等。③姚继海：《教学自主：教师专业发展的动力》，《中国教育学刊》 2009年第6期，第83页。

中国有关的法律、法规等对教师的教学自主权、教学自主等早就做出过规定。如1993年和1995年中国先后通过的《教师法》和《教育法》都明确规定：“教师可依据其所在学校的教学计划、教学工作量等具体要求，结合自身的教学特点自主地组织课堂教学；按照教学大纲的要求确定教学内容和进度，并不断完善教学内容；针对不同的教育对象，在教育教学的形式、方法、具体内容等方面进行改革和实验。”2001年教育部颁发的《基础教育课程改革纲要》(试行)也明确提出：“改变课程过于注重知识传授的倾向，强调形成积极主动的学习态度，使获得基础知识和基本技能的过程同时成为学生学习和形成价值观的过程。”教师“在教学过程中应与学生积极互动、共同发展”，“促进学生在教师指导下，主动地、富有个性地学习”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)也明确指出：“尊重教师权利。创造有利条件，鼓励教师在实践中大胆探索，创新教育思想、教育模式和教育方法，形成教学特色，造就一批教育家。”对照国家出台的这些教育法律法规，一些学校的制度规定显然与之相悖，不利于甚至阻碍了教师教学自主权的发挥。

实际上，赋予教师教学自主权与教师管理制度建设之间并不矛盾。因为赋予教师教学自主权并不意味着学校就不要教育教学管理制度、不设立教师管理条例，相反，教育教学管理制度、教师管理条例既是必要的，以确保基本底线，约束教师的一些不良或机会主义行为的发生，同时也要注重制度的引导和激励功能，给教师留出足够的创新、尝试的时间及空间，使他们能够在宽松的教育教学环境、开放的教学机制、多元动态的评价体系中施展才华，展示生命的价值与意义，使教师的教育教学由被动的“要我干”转变为主动的“我要干”，使教师的专业成长由消极的“要我发展”转变为积极的“我要发展”。

总之，在教师管理制度建设的过程中，应避免一刀切、要具体问题具体分析，杜绝完全采用行政命令的手段，应多听取教师、家长、学生的意见与建议，为教师减压，为教师专业发展搭建平台，使教师管理制度建设从单纯的要求、监督与控制教师的工作，转变为引领、鼓励、调动教师在教育教学中既坚守底线，又自主地进行教育教学的探索和创新，实现教师的自身价值、不断完善自我。