创新区域教育治理结构，促进京津冀教育协同发展——“京津冀教育协同发展”高峰论坛综述

王寰安 蔡 春

中共中央政治局于2015年4月30日召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，《纲要》提出，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，促进区域协调发展，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。教育作为一项基本公共服务，承载着平衡人口合理流动、为产业布局可持续发展提供人力资源保障的重任。因此，构建京津冀区域教育协同发展体制机制，已经是当前摆在三地教育主管部门与教育研究者面前的一个亟待落实的重大问题。为了深入研讨京津冀教育协同发展战略，推动京津冀教育协同发展的理论和实践创新，首都师范大学协同天津师范大学、河北大学、河北师范大学等京津冀三地高校与科研机构，于2015年6月12日在北京共同举办了京津冀教育协同发展高峰论坛。国家教育咨询委员会委员张秋俭教授、教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵、北京市教育委员会主任线联平、教育部教育发展研究中心主任张力、清华大学副校长谢维和、天津师范大学校长高玉葆、河北大学校长傅广生、河北师范大学校长蒋春澜、首都师范大学副校长孟繁华、国务院发展研究中心研究员丁宁宁、清华大学建筑学院城市规划系主任吴唯佳教授等十几位知名专家学者做了大会主题发言。来自首都师范大学、首都经济贸易大学、天津师范大学、河北大学、河北师范大学、哈尔滨师范大学等高校、科研院所、学术期刊的130 余名专家学者参加了论坛。专家学者们就京津冀教育协同发展的内容、模式、治理机制、相关策略等展开了充分对话和研讨。

一、京津冀教育协同发展的基本背景和特点

国家教育咨询委员会委员张秋俭教授认为，要从四个层面来理解京津冀一体化和教育协同发展的基本背景：一是从中央提出的“四个全面”战略布局来理解。京津冀一体化和教育协同发展是四个全面战略布局下做出的一个重大战略布署，它对我国全面建成小康社会、全面深化改革等具有重要的意义。二是从以习近平同志为总书记的党中央提出的要建立国家治理体系结构来理解。在国家治理体系建设过程中，京津冀一体化和教育协同发展不是简单的经济和社会发展，而是包含了进行区域经济社会治理结构体系创新的重要内容，因此，京津冀一体化和教育协同发展是国家在治理体系建设过程中的一个重大战略部署。三是从国家“十三五”规划制订的角度来理解。京津冀一体化和教育协同发展必将成为国家十三五规划的重要内容，要研究京津冀区域协同发展规划的思路、重点和措施等。四是从区域发展面临的问题来理解。这个主要问题就是三地的定位问题，北京要围绕新首都核心功能进行改革和建设，疏解非核心功能，天津和河北也有各自的定位。

孙宵兵司长认为，京津冀教育协同发展代表了我国区域教育发展的最新特点。改革开放以来，我国主要通过国家统一模式，即借助国家统一法律、政策和要求推动教育改革和发展。这种统一模式在特定的历史时期是必要的和重要的，做出了重要的贡献，但是教育发展到了今天，我们发现，由于各地发展模式和特色的不同、经济社会文化发展水平以及民众的教育需求的差异等，各地教育出现了不同的发展模式。例如，长三角和珠三角的教育发展就呈现了重要的区域特点。以中外合作办学为例，目前我国的中外合作办学机构全部集中在长三角和珠三角。在其他区域包括像北京这样教育发达的地方也还没有一所正规的中外合作办学机构。这就充分说明我国各地教育发展的基本要求存在很大差异，各地的教育政策制定者、掌握者在把握改革发展时的出发点和角度是不一样的。所以，我们必须深刻把握当前中国教育发展的这种新特点，不仅要靠统一模式来推动教育发展，同时，也一定要针对各地的不同特点来采取不同的发展策略，这样才能真正使我们的教育做到特色发展、多元发展、优质发展。

清华大学副校长谢维和认为，京津冀教育协同发展并不是一个传统意义上的增量改革，即建设新的教育基地、新学校和新教育项目等，更多地体现的是存量改革，即把这三个省市的教育资源从总体上做一次内部的重构或重组，包括把北京市的非首都功能迁出去，与天津、河北进行整合，对现有的教育资源配置模式进行改变等。从这个意义上来说，它是一种存量改革。正是由于这是一种存量改革，它所面对的利益主体和利益矛盾会更多、更复杂，相关的制度和机制建设也会更难。同时，京津冀区域教育协同发展是一种涉及中观层次的存量改革尝试和实践，这与过去存量改革限于一个省市内部、一个学校内部存在明显的差别，因此这是当前中国深化改革的重要体现。与长三角、珠三角区域教育发展主要依靠市场和政府的互动不同，目前京津冀教育发展还主要依靠行政力量，地区行政分割较为严重，在这种情况下，如何推动这种中观层次的存量改革将会是一次很大的尝试和创新。

二、京津冀教育协同发展的地位和功能

北京市教委主任线联平认为，教育是京津冀协同发展不可回避的一点，它将承担着重要的任务，因此我们必须认真思考教育在京津冀协同发展中的地位和功能。他指出，北京作为教育“高地”，对周边人口流动的吸引力巨大，不利于人口疏解，带动周边地区教育发展将有助于缓解上述问题。首都师范大学副校长孟繁华认为，由于产业的迁移离不开人才的支撑，人口的流动离不开教育资源的供给，因此，教育将在这项战略的实施过程中发挥不可替代的基础性作用。教育必须要充分发挥主动性，主动适应新的城市和区域功能定位。

首都经济贸易大学首都经济研究所所长祝尔娟教授认为，京津冀教育协同发展首先对疏解首都非核心功能具有重要的作用。北京要轻装上阵，有些优质资源就要到河北、天津去配置，产生更大的效应，发挥更大的作用，这其中也包括把部分的教育功能纳入到优先重点疏解的四类功能之一。特别是要推动北京市本科教育要有序地整体迁出，老校区今后要向研究生培养基地、研发创新基地和重要智库转型。所以，教育功能的疏解将成为首都非核心功能疏解的一个重要组成部分，这对于减少北京市的大城市病、减少和疏解人口等会起到一个重要的作用。根据孟繁华教授的测算，北京目前小学阶段每年招生15 万多人，其中户籍人口10 万人，非户籍人口5 万人，如果每年招生缩减15%，每年将减少招生2 万多人，6年下来减少近14 万人，加上孩子身边的陪读家长等，总共能减少40 多万人，如果加上初中，总共能达到60 万人。高等教育方面，在校的本专科生数为近20 万人，加上相应的师资、后勤匹配人口，疏解空间也很大。

京津冀教育协同发展对于保障非首都功能疏解也有重要作用。非首都功能疏解是一个非常复杂的工程，要解决好疏哪些、往哪搬、怎么搬，特别要确保非首都功能转得出、稳得住、能发展。所以疏解工程需要有相应的配套，要有比较完善的环境进行产业承接。如果当地的配套设施和公共服务如教育、医疗等跟不上、不完善，另外交通又不便捷，即使一些产业转移出去了，这些产业人口很可能又会返回来，这样就难以取得预期的成效。所以产业疏解中应该同步推进当地的交通建设，同时进行诸如教育、医疗等社会公共服务的功能疏解。所以，教育功能的疏解，不仅本身能减少人口，反过来还能促进其他的功能疏解。

三、京津冀教育协同发展面临的问题与挑战

众多学者认为，京津冀三地地域相连，文化同源，具有相同的思想、政治和文化教育基础，这为京津冀教育协同发展提供了很好的条件，但是，京津冀教育协同发展也面临众多的问题和挑战。

教育部教育发展研究中心主任张力认为，京津冀三地经济社会发展水平差距较大，这对京津冀教育协同发展构成了不利的影响。从人均GDP 来看，2013年，北京、天津接近 10 万元，而河北不到4 万元，京津人均财政预算支出分别为1.97 万元和1.7 万元，而河北仅为5900 多元。从居民可分担教育的潜力来看，城镇居民可支配收入，天津约为北京的81%，河北仅为北京的56%；农民的人均纯收入，天津为北京的84%，河北为北京的50%。地区经济发展水平差距对地区生均公共经费产生了重要的影响。在相关的数据上，北京处于全国的冠亚军位置，天津基本稳定在季军位置，河北各项指标则在全国的第20 多位，北京生均教育公共经费往往达到河北的4-5倍。人均经济总量尤其是人均财政支出，直接影响公共财政教育投入水平，这种资源投入差距也带来了三地教育资源的巨大落差。北京、天津的教育资源丰富，高校密集，名校多、名师多、素质高、专业知识强、教育理念先进，教师收入高，而河北的教育资源相对短缺，教师收入低。在这样一种发展背景差距很大的情况下，简单地将教育资源进行搬迁移植很可能造成优质教育资源因为本地“土壤”的不适应而“枯萎”，因此很难实现区域教育的协同发展。

孙宵兵、孟繁华等则认为，京津冀教育协同发展首先面临着如何保证区域发展特色的问题。京津冀教育是协同发展不是同质化发展，在发展中既要看到教育的共同点，也要看到不同点，要强化区域教育特色，这样才能真正实现三地携手发展、互补发展、多赢发展的局面。其次，京津冀教育协同发展实质上是制度的协同化和一体化，因此必须关注协同发展制度或机制创新。构建起高效、通畅的区域协同机制与互动模式，超越过往以省市行政区划为基本单位的分立的公共教育体制，缩小区域内部教育发展水平的差距，以创造性的方式举办或建设更多的具有特色的学校，进一步扩大和完善优质教育体系，办出广大人民群众满意的教育，将成为京津冀协同发展国家战略纵深发展的题中之义，同时也可能是影响这项国家战略能否顺利落实的关键因素。

北京八中固安分校校长渠亿川结合北京八中在河北创办分校的实际经验，认为京津冀合作办学主要面临着区域教育理念和义务教育属地管理制度差异的挑战。北京八中提倡学生素质教育和个性发展，而不是应试能力，这与当地教育理念和目标发生冲突，遭遇了当地一些家长的负面评价。同时，受制于义务教育属地管理制度，学校跨区域办学面临着各种制度障碍，比如跨区域的教师交流与研训制度、学生考试招生制度、教材与课程标准、经费投入等，这都需要与当地教育行政部门协调对接。北京广渠门中学校长吴甡也认为，由于教育经费的属地化管理，对本学校那些前往河北支教的教师无法进行正常的劳务报酬支付。

四、京津冀教育协同发展的路径和机制

在发展路径上，孙宵兵认为，京津冀教育协同发展一定要循序渐进、先易后难、突出重点、分步实施，不能一哄而起和齐步走、吃大锅饭。因此，京津冀教育要做统一规划和部署，可以由三地协同制订京津冀“十三五”经济社会和教育发展统一规划，只有这样才能使大家在理念、思路、制度和举措上一致，才能把京津冀教育协同发展问题真正落实。线联平认为，目前河北省希望北京市更多的中小学资源向河北广大地区辐射，但是受制于目前的基础教育管理和财政投入体制等因素，短时间内进行大范围辐射是不太可能的，因此，我们更现实的思考是采取有效措施有序提高北京包括天津周边地区的基础教育水平，使我们这个大区域内的教育能够同等发展。

张力认为，应该根据不同的教育服务类别采取相应的发展策略。对于义务教育这种基本公共教育服务，主要是在义务教育高位均衡发展的政策框架下，抓紧形成促进分享的长效机制。如小学初中建立校园网的学校比例，京津城乡都超过90%，河北仅在30%-60%，不同地区对口支援、深入校际层面应该可行。同时，更要拓展三地平等交流与多方合作空间，在义务教育、特殊教育及普惠性学前教育等师资队伍建设方面，建议三地持续推进骨干教师“手拉手”或师资轮训等合作交流项目。建议三地联合开展义务教育专项督导，组织教育教学质量领域的合作研究与监测活动。在非基本公共教育领域，主要是非义务教育服务领域(公办和非营利性民办教育)，找到各方利益汇合点，通过政府创设有利政策条件、学校分类寻求协作伙伴、吸引行业企业各方力量参与等多种方式逐渐推展。在职业教育领域，探索跨地区同行业集团化办学模式，产教融合、校企合作打破地区界限，在不同地区产业互补链环上，对有些相同或共性程度大的专业，形成区域内模块教学方式以及实习实训环节贯通的培养方式。在高等教育领域，积极开展产学研协同创新，在政策层面上已不受地域局限，需要重视和加强项目成果转化为现实生产力的环节衔接，在形成跨地区可持续发展的制度机制上增进协商，寻求三地高技术、低能耗、低污染、收益稳定的产业增长点或生产链。在终身学习领域，建议京津冀可针对普通(本科)高校、高职、成人高校的学分认可转换制度先试先行，首先区域内各自设置本地高校学分互认联盟，然后向区域外其他联盟延展，最终形成京津冀的学分认可转换制度框架，为三地主要劳动年龄人口特别是从业人员创设终身学习发展的有利条件。最后在非公共服务教育领域，主要是培训教育，目前主要依靠市场化机制运行，但是乱象丛生，碎片化学习行为和现象普遍，三地未来可以建立长效合作机制，打造更高效率的非公共服务教育体系。

孟繁华认为，促进京津冀教育协同发展需要打破行政边界的分离分割，构建一体化京津冀教育系统。在义务教育层面，要通过辐射优质教育资源，促进京津冀区域基础教育优质均衡发展。从京津冀“一盘棋”的宏观视角入手，加强顶层设计，依托先进理念的引领，充分发挥北京和天津在义务教育阶段优质教育资源方面的示范、引领和带动作用，让环抱京津的河北省受益，带动华北核心地带的区域教育整体提升。对于北京市基础教育而言，伴随区域功能调整、产业迁移及人口疏解，需要尽快建设基础教育配套设施并创生优质基础教育资源，一方面满足由于人口流动对基础教育的需求，另一方面也可将部分接受基础教育的人口有序迁出。在职业教育层面，优化布局，实现人才培养和用人单位的地域性分离。首先，要加快建设与产业发展相适应的现代职业教育体系。充分发挥比较优势，结合区域产业发展规划和用工需求对职业教育的整体布局进行优化调整，利用津冀两地在职业教育方面取得的突出成绩，满足和实现北京地区对职业教育人才的大量需求。其次，构建突破办学地域、有利于产业互补的培养方式，提升职业人才培养质量。优化学校、专业布局，回应京津冀区域功能对职业教育的需求。在高等教育层面，通过迁出在京部分普通高校本科教育，促进三地高等教育协同发展。需要依托治理理念，改变权力结构，建立区域间新的关系机制，围绕区域发展的公共目标和利益达成协同，努力探索京津冀区域高校、科研院所与企业跨地区的协同创新模式。

北京广渠门中学校长吴甡认为，河北与北京、天津的主要差距在师资，北京拥有强大的教育资源和雄厚的师资力量，可以帮助河北进行师资培养。广渠门中学采取的模式是“一校对一县”，通过与当地教育薄弱县签订师资培训合同、学生交流合同、远程对接合同等方式帮助当地提升师资和教育质量。

在促进区域高等教育协同发展上，天津师范大学校长高玉葆、河北大学校长傅广生、河北师范大学校长蒋春澜等认为更应该关注高校校际层面的务实合作，实现“以点带面”：第一是建立学校人才互通机制，通过区域内高端人才资源合理、有序、良性流动，以优质人才带动学科建设和人才培养；第二是加强联合培养和协同育人，探索校际联合培养模式，打造合作育人平台；第三是发挥各自优势，寻找契合点，开展重大课题联合攻关；第四是加强联合智库建设，整合区域人才，组建高水平研究机构，建设对经济社会发展贡献明显的新型智库。

谢维和教授对如何推进高校的区域产学研合作进行了分析。以与河北省合作建设的中试孵化基地、与天津合作建设的清华大学天津高端装备研究院等为例，他提出必须融合大学与地方资源，整合国内外优质资源，探索政产学研资协同创新、高科技产业集群创新的模式，探索科技成果产业化以及市场化运营条件下面向社会的开放式高端技术服务的运行机制，构建集产品技术研发、多方位技术服务和高新技术企业孵化功能于一体的综合性产业发展支撑平台等，同时，在大学内部需要打破学科本位结构，以科技创新和转化平台为基础构建科研团队，促进跨学科研究的形成。

五、结语

京津冀协同发展是一项复杂的、综合的社会与经济改革议题，教育在这项国家战略中将会发挥十分重要的基础性作用。因此，在推进落实京津冀协同发展国家战略的过程中，有必要进一步提高认识，将教育发展摆在更加关键的战略地位上，以此为经济和社会的稳定发展提供优质人力资源保障，为民众提供更多的优质教育资源。京津冀区域教育的发展是多主体协同发展，实现功能互补、区域联动效应的过程，这就要求京津冀三地的教育发展打破传统地方主义框架的限制与束缚，站在国家战略的高度上重新定位和谋划，向着京津冀三地教育之间优势互补、互利共赢的目标迈进，以协同发展为基本指导思想，完善京津冀区域教育治理结构和发展模式，构建高效畅通的教育协同机制，超越以往以省市行政区划为基本单位的分立的公共教育体制，缩小区域内部教育发展水平的差距，最终达成区域教育优质均衡的根本目标。