国际主义在中国援外中的实践

刘 方 平

(武汉大学 马克思主义学院， 武汉 430072)

自从马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出“全世界无产者，联合起来”[1]435的伟大口号以来，国际主义就成为无产阶级及其随后成立的社会主义国家开展对外关系和援助的首要指导原则。国际主义是贯穿于中国援外始终的一个指导原则，在其指导下的中国援外对于维护国家利益，拉近同发展中国家的关系，推动世界社会主义运动的发展都产生了积极的作用。与此同时，国际主义在中国援外的实践中也走过不少弯路，诚如恩格斯所说，“我们的理论是发展着的理论”[2]681，新时期如何正确看待国际主义，不仅对中国援外工作的顺利开展，而且对构建具有中国特色的国际援助体系，提升中国话语权都具有重要意义。因此，有必要梳理国际主义在中国援外中的实践历程，总结其经验和教训，使我们对国际主义在中国援外中的地位和作用有一个清晰的认识。

一、国际主义在中国援外中的实践历程

国际主义在中国援外中的实践大体上经历了三个过程：一是新中国成立至20世纪80年代初；二是20世纪80年代至20世纪末；三是21世纪初至今。

(一)1949—1980：国际主义在中国援外中的地位确立

国际主义是指“各国无产阶级为了维护共同的利益，反对共同敌人，实现共同目标而实行国际团结和合作的思想。”[3]385从概念本身来看，国际主义强调国际团结与合作，目的是为了实现共同的目标，无产阶级之间的互援互助是反对共同敌人、实现奋斗目的的重要手段。新中国成立后，基于中国革命的成功离不开国际无产阶级的支持，尤其是苏联的支持，中国革命成功后应当援助世界受压迫民族的独立解放战争等认识，中国始终把对外援助看作“自己应尽的国际主义义务”[4]63。毛泽东认为，“已经获得革命胜利的人民，应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义义务。”[5]340在那个革命动荡与东西方两大阵营敌对的年代，中国把对外援助看作是对社会主义阵营、广大发展中国家以及自身国家利益的维护手段。基于这一认识，新中国成立之初，中国即向朝鲜和越南等国家展开大规模经济和军事援助。1950年至1954年在越南抗法战争期间，中国向越南提供11.6万余支枪和4630余门火炮以及大批弹药及军需物资。[6]5761955年万隆会议之后，中国先后对埃及、几内亚等开展了援助。周恩来总理在第三届全国人大会议上所作的《政府工作报告》中指出：“我们对外援助的出发点是，根据无产阶级国际主义精神，……支援未独立国家去独立，增强各国人民团结反帝的力量。”[7]35—36

“文革”期间，国际主义成为了中国援外的最高指导原则。20世纪60年代以后，随着中苏关系的恶化并最终破裂，中国面临着严峻的国内外安全形势，为了争夺“中间地带”，为中国赢得宝贵生存空间，中国把自己看成世界革命的中心，试图用一己之力来推动世界社会主义运动的发展和殖民地、半殖民地国家的民族解放和独立之路。毛泽东提出，哪个地方发生革命，我们就支持。由此也导致了中国对外援助的迅速膨胀，如中国在此期间承担了昂贵的坦赞铁路计划，以及对拉丁美洲国家进行大量无私援助。“文革”期间，中共八届十一中全会宣布：“无产阶级国际主义，是我国对外政策的最高指导原则。”[8]1967年至1977年，中国平均每年对外援助约占国家财政支出的5%[9]21，其中对越南的援助占据了中国全部对外援助预算的40%。[10]

(二)1980—2000：国际主义在中国援外中的调整与改革

“文革”结束后，党和国家的工作重心转移到了经济建设上来，经济服务于外交的对外战略转变成外交服务于经济发展。在这种战略转变的大环境下，中国开始在总结国际主义指导下的中国援外工作中取得的成绩和存在的问题，并对援外工作进行相应的调整。1980年3月，原对外经济联络部在总结援外经验的基础上提出了坚持国际主义，坚持八项原则(周恩来总理1964年提出的对外援助“八项原则”)，实行有出有进，平等互利的主张。[11]69这标志着以国际主义为指导的中国援外工作开始有了新的调整，也就是说，既要强调国际主义，又要照顾国家经济实力，讲究实效。同年11月，中共中央、国务院在听取援外工作汇报的基础上正式对外发布《关于认真做好对外援助工作的意见》，在《意见》中党和政府对国际主义指导下的中国对外援助给予了肯定。1983年初，中共中央又对对外援助工作进行了调整，提出“平等互利，讲究实效，形式多样，共同发展”[12]的四项原则，作为对国际主义原则内容的重要补充。

新的四项原则与国际主义一起构成了中国援外的指导原则，也可以说新的四项原则是在国际主义的基础上进行了理论和实践创新。从1980年代开始，虽然中国在援外过程中仍然坚持国际主义，但实际操作领域则以四项原则为行动依据。在援外操作层面，一方面中国仍然坚持无产阶级国际主义，强调国际主义指导下的对外援助仍然“是一项战略支出”；[13]另一方面开始减少援外支出规模，削减援外支出比例。进入90年代以后，在务实的国际主义指导下的中国对外援助开始引入市场机制，实行合资经营等方式把帮助和提高发展中国家的发展能力看作是自身的国际主义义务和责任。

(三)2000至今：国际主义在中国援外中的新发展

进入新世纪以后，虽然国际主义不再被经常提及，意识形态色彩已经大为弱化，但作为中国援外中贯穿始终的指导思想，国际主义在新时期只是转变其固有的形式，在新的时代背景下被赋予了新的时代内涵。2000年10月，中非合作论坛的成立标志着中国援外从单纯强调国际主义责任向制度化履行国际责任转变。中非合作论坛不仅给中国发扬国际主义精神，帮助非洲在削减贫困、减少疾病等方面提供了制度化的平台，也为促进中非互利共赢、共同发展提供了良好途径。2011年中国政府发布《中国的对外援助》白皮书，强调中国在平等互利的基础上向发展中国家提供援助仍然是“相应的国际义务”。[14]2013年习近平主席访问坦桑尼亚等非洲三国时提出，“在利益上要有予有取，有时要多予少取，甚至只予不取。”[15]这种新型利益观体现了中国对外援助中的利他精神，也是国际主义在指导中国对外援助中的新的表现形态。

二、国际主义在中国援外实践中的问题及原因分析

由于内外部原因的双重作用，曾作为中国外交工作最高指导原则的国际主义，在指导中国援外实践中存在着受援国选择的盲目性、援外选择的随机性、以及国际主义的不可持续性等问题。

(一)存在的问题

1.国际主义指导下的中国援外存在盲目性。这种盲目性主要体现在以下几个维度：一是受援国选择的盲目性。把国际主义看作是无产阶级取得胜利的最高指导原则的中国，将对外援助看作是支持其他社会主义国家和第三世界国家争取独立和发展的重要手段。随着中苏关系破裂后，中国领导层内左倾思想的泛滥，中国将一切反对美苏霸权的国家都看成是自己可争取的受援对象，在受援国的选择问题上，几乎是有求必应。如非洲某些国家在与我国建交时，往往要求中国必须提供充足的对外援助来顶替原来由台湾蒋介石集团承担的援助项目后，方可与中国建交。在中国恢复联合国合法席位后，中国迎来了外交的高峰期，在1971年至1978年的这段时间，中国在向之前32个受援国提供援助的同时，又新增加了36个受援国，[16]131对外援助规模的迅速扩大与当时的中国经济实力不相符合。二是援助双方责任与义务选择的盲目性。把国际主义当成自己忠诚信仰的中国，在开展对外援助中往往从国际主义最高道义出发，强调中国的对外援助不强加任何特殊利益，不干涉别国内政，受到了广大受援国的广泛欢迎。但这并不意味着受援国以此可以忽视中国利益，干涉中国内政。中国开展对外援助中不干涉别国内政，同时也必须要求受援国要尊重中国主权，这是一种平等的责任和义务，不是强加的政治特权。然而，在改革开放之前的中国援外工作中，往往过于强调国际主义，而忽视了自身利益。如在中国与阿尔巴尼亚的关系问题上，作为受援国的阿尔巴尼亚却对中国的外交关系指手画脚，最终导致双方关系破裂。

2.国际主义指导下的中国援外存在随机性。这种随机性主要体现在以下几个维度：一是援外决策体系的随机性。国际主义指导下的中国援外往往过于强调国际责任与义务，忽视了本国自身的经济实力与国际地位，造成权利与义务的不匹配。在中国对外援助的决策体系中，领导人个人的意识形态考虑占了上风，个人价值判断居于核心地位。1970年处在红色大风暴中的中国，经济环境急剧恶化，同年5月秘鲁发生地震，中国红十字会在起草的文件中拟捐钱5万元人民币用于紧急援助，毛泽东批示道：给秘鲁5万元太少，可否增至100万或150万？最终中国红十字会捐款150万元人民币援助秘鲁。二是援外双方执行体系的随机性。援外决策体系的随机性直接导致执行体系的随机性。在国际主义指导下的中国援外中，缺乏系统的理论和法律来规范援外资金的预算和受援对象对资金的使用。1970年中巴领导人会晤时，中国决策层直接把援巴金额由2亿元增加到5亿元人民币，最终导致“四五”计划的重新修订，大规模增加援外支出。在受援国的援助资金使用方面，中国也缺乏必要的监督措施，导致受援国随意使用中国援助物资，阿尔巴尼亚竟然用中国援助的优质水泥在其仅2.8万平方公里的土地上建了一万多座纪念碑，造成大量援助物资的浪费。

3.国际主义指导下的中国援外存在不可持续性。主要表现在以下几个维度：一是中国援外规模的不可持续性。“文革”期间，国际主义成为中国援外的最高指导原则，同时也导致了援外资金的大规模增加，中国援外资金占财政支出的比例1973年达到顶峰，占7.2%，严重超出了处于经济崩溃边缘的中国财力水平。在这种情况下，对援外资金的控制与削减就势在必行了。“文革”结束后，随着国际形势和世界格局的转变，1980年国务院就对外援助和经济工作进行了调整，提出在坚持无产阶级国际主义的前提下，进行有出有进、平等互利的务实援助方针。大幅度削减援助规模，标志着国际主义最高指导原则下的中国对外援助告一段落。二是中国援外成果的不可持续。国际主义指导下的中国援外支援了社会主义国家和第三世界国家的民族独立和经济发展，但也造成了受援国对中国援助的严重依赖，援助已经成为维持两国关系的“细丝带”，中国把援外看成是自己的责任和义务，受援国把接受中国援助看成理所应当，如果不能满足受援国的利益和要求，双方关系就会走向恶化。20世纪中后期，中国与受援国分歧日渐加大，中国被迫先后停止对印度尼西亚、越南、阿尔巴尼亚等国的援助，国际主义指导下的中国援外成果宣告破灭。

(二) 原因分析

1.内部原因：国际主义指导下的中国援外缺乏系统理论支撑。国际主义指导下的中国援外并不缺乏一定的理论成果，如周恩来总理提出的对外援助八项原则等，但原则不是理论，理论是一整套体系化的原则和政策，理论成果的体系化需要一系列的配套程序予以支撑才能够达到系统化和标准化。在把国际主义作为最高指导原则的中国援外时代，中国所构建的援外理论成果均是在服务和支撑国际主义的前提下做出的，当现实的选择与理论之间发生冲突时，不是现实要遵守援助理论成果，而是援助理念和原则要跟据特殊情况做出调整，而当特殊性成为常态，普遍性成为偶发时，中国援助理论就被碎片化，难以发挥其有效性，造成在援助国选择和援助双方责任与义务的规定上盲目跟随国际主义，理论完全跟随现实，却不能对现实问题做出解答。此外，系统的援外理论需要一整套的援外理念、原则、规章、制度以及法律的约束，具体来回答援外的对象、目的、方式、数量等问题。中国在改革开放之前的援外工作缺乏制度化、法律化，更由于有了国际主义这个最高指导原则，中国的援外工作可以随意跳过基本原则、规章、制度以及法律的约束，造成了在援外决策领域内缺乏限制，领导人个人意志占据上风；造成了中国援外支出的大规模增加，以致成为沉重负担，难以为继。在对受援国的援助执行过程中，中国援外理论也缺乏对受援国一定的要求和限制，认为这是干涉别国内政，违背国际主义。其实不然，要保证援助的有效性，就必须对援助国在援助物资的使用方面做出原则性的指导，以达到援助目的，促进双边援助关系的合理有效发展，否则便会造成受援国在援助物资的使用方面充满随意性，也容易造成双方的误解和隔阂，这恰恰是国际主义指导下的中国援助理论所缺乏的。

2.外部原因：世界格局出现重大调整。新中国成立之初，在国内方面，为了巩固新生政权，彻底消灭蒋介石集团残余势力，维护新生政权的稳定；在国际方面，为了壮大社会主义阵营的力量，对抗帝国主义对新中国的封锁，维护国家安全，中国决定以无产阶级国际主义为指导，彻底倒向苏联，在此背景下展开了对社会主义国家和“第三世界”国家的对外援助。这一时期中国援外的基本考量是在冷战的大背景下展开的，中国援外的首要目的是维护国家安全，在此基础上增加战略缓冲地带，推动世界无产阶级社会主义运动的蓬勃发展，所以此时的中国援外非常注重国际主义的指导，并不惜牺牲本国的国家利益。世界历史进入20世纪80年代以后，虽然冷战格局尚未根本打破，但世界大战的总体威胁已经大幅度降低，和平与发展日渐成为时代的主题。在此背景下，中国做出改革开放的重要决策，把党和国家的工作重心转移到了经济建设方面，事实上放弃了国际主义的最高指导。援外作为外交政策的一部分，必须服务于和服从于维护和平发展大局，促进本国经济的发展，这一时期中国援外的首要目的是发展。在援外方式上，“更加注重提高对外援助项目的经济效益和长远效果”[14]，更加注重援外所带来的双边关系和经济效益的提升，中国的援外开始从“经济服务援外”转为“援外服务经济”。当然这种转变有一个过程，从最初的援外调整思路上强调坚持无产阶级国际主义，也要考虑平等互利，到互惠互利、共同发展的援外理念的形成，中国在新的理念指导下开展对外援助，大幅度削减援外支出，甚至不惜牺牲和某些国家的外交关系。

三、国际主义在中国援外中的实践经验

国际主义在中国对外援助的实践历程，“历史的厚度和经验不亚于任何一种成熟的西方援助”。[17]4在中国长达60多年的对外援助中，国际主义不仅维护了中国国家利益，促进了中国与第三世界国家的友好合作，而且推动了世界无产阶级运动的蓬勃发展。

(一) 援外中坚持国际主义是维护国家利益的战略途径。这主要表现在以下方面：一是国际主义指导下的中国援外维护了国家安全和利益，打开了外交空间。新中国成立之初，援助朝鲜和越南，支持其民族解放战争，维护了中国东部和南部的国土安全，增加了抵御帝国主义颠覆的重要缓冲地带。1955年万隆会议召开后，中国把亚非拉广大发展中国家看成是对社会主义运动的重要支持，在亚洲开始对缅甸、柬埔寨、老挝、印度尼西亚等国开展对外援助，赢得了广大发展中国家的信任，树立了良好的大国形象，东南亚各国纷纷与中国建立外交关系，巩固了国际主义统一战线，打开了新中国的外交空间。这些国家也对中国的核心利益予以坚决的支持，如在台湾问题上，柬埔寨和阿尔巴尼亚在联合国会议上提出把蒋介石集团“赶出”联合国的提案，缅甸、老挝、印度尼西亚都投了赞成票。在非洲，1963年周恩来总理访问非洲，把非洲看成是无产阶级扩大世界和平统一战线的重要一环，中国开始开展对非援助，1964年，周恩来总理提出对外援助的“八项原则”，受到非洲国家的广泛欢迎，中国也迎来了与非洲国家建交的高潮。在拉丁美洲，中国首先对古巴进行援助，把援助古巴视作自己的责任和义务，把古巴看成是反对美国帝国主义，扩大社会主义阵营的重要前沿。中古建交后，到20世纪70年代末，中国与拉美12国先后建交，进一步拓宽了中国的外交空间。

二是提高了中国的国际地位。1971年，第26界联合国代表大会审议了阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等23国提出恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利的提案，提案最终以76票赞成、35票反对、17票弃权得以通过，这是新中国外交工作的重大标志性胜利，是世界上爱好和平、反对霸权的国际主义的胜利，也是国际主义指导下中国援外的重大胜利，它奠定了中国的大国地位。在阿尔巴尼亚和阿尔及利亚提案的23个国家中，其中非洲国家有11个，亚洲国家8个，拉丁美洲1个，欧洲国家3个，除了南斯拉夫不是中国的受援国以外，其余22国都是中国的受援国。

(二) 援外中坚持国际主义要量力而行，尽力而为。中国履行国际主义责任和义务的战略考量，来源于对国内、国外两个环境问题的认识。毛泽东、周恩来等国家领导人认为，国外环境维护好了，国内人民政权会得到巩固和加强，否则国内外敌对势力联合起来会对新生政权的生存构成威胁。基于这一认识，新中国建立之初即开展了对外援助工作。1956年，在第一届全国人大三次会议上周恩来总理提出，“我们的经济力量是有限的，我们主要还是通过贸易的途径同其他国家进行经济合作。……我们也愿意在可能的范围内贡献我们的微薄力量。”[18]258这说明在建国初期的对外援助中，中国在践行国际主义的过程中还是保持了清醒的头脑，能够从本国实际情况出发履行符合自身国力的对外援助，做到量力而行、尽力而为。随着美苏两极冷战格局对立的进一步升级，以及中国面临着中苏破裂等外部重大安全威胁，为了赢得战略生存空间，中国在外交政策上把国际主义当作是最高指导原则，对外援助支出也大幅度增长。以中国对阿尔巴尼亚为例，中国在此期间对阿援助经济、军事项目总值高达100多亿元人民币，[19]既给中国经济造成了沉重负担，又造成了阿尔巴尼亚对中国的严重依赖，这也是后期中阿关系破裂的原因之一。

改革开放以来，虽然中国经济发展速度明显加快，经济总量稳步提升，但改革开放前“欠债太多”，再加上人口多、底子薄，中国仍然属于发展中国家中较为贫困的国家。在看待国际主义的问题上，邓小平在1978年会见卢旺达总统时指出，中国还是一个发展中国家，但“经过一段努力，我们自己发展后，可以更多地尽到我们的国际主义义务。”[20]325对于中国而言，国内经济的发展是履行国际主义义务的重要基础和保障，加强自身经济能力建设，减少贫困也是自身应尽的国际主义义务。目前中国经济发展水平不断提高，经济总量也跃居世界第二位，对外援助作为履行国际主义的途径必然会有较大幅度的增长。但援外资金的增长必须和经济发展速度保持同步，做到量力而行。面对受援国的援助请求，一方面对于中国力所能及的援助项目，中国要积极考虑，帮助受援国渡过难关；另一方面，对于超出中国能力范围内的援助项目，中国要加强道义领域的支持和帮助，尽力而为呼吁国际社会共同努力给予必要帮助。

(三) 援外中坚持国际主义要调整思路，强化约束。进入新世纪以来，虽然中国在援外领域内仍然强调国际主义精神和义务，但其意识形态色彩已经逐渐淡化。中国外交更多的是站在“为人类发展事业提供正能量”[21]的角度来看待对外援助。随着中国援外方式的调整，中国由过去的过于强调和遵守国际主义一种极端转变为不强调国际主义，只看到经济利益的另外一种极端，给传统的友好受援国和国外媒体留下了不好的印象。即使国外媒体的负面报道有意识形态方面的因素，但中国也应当思考在援外领域内的不足，以及在援外领域政策决策和执行过程中确实存在的失误，并做出相应的调整。作为一个发展中国家，中国在一定的程度内开展对外援助本身是件非常难得可贵的事情。如何用最少的钱发挥出最大的援助效果是援外领域内的一个重大现实问题，但也不能为了援助而援助，援助一些受援国本身并不急需的物资。

援外中坚持国际主义的方式有很多种，中国要根据具体的时代特征和利益诉求对援外思路进行相应调整：一方面要坚持国际主义精神，履行与中国国际地位相应的国际责任。2011年中国政府发布的《中国的对外援助》白皮书中明确指出，中国应承担相应的国际义务。这一表述表明中国在援外中既坚持国际主义精神，为其他发展中国家提供帮助，又强调了中国不当“冤大头”。另一方面要调整好坚持国际主义精神与维护国家利益之间的平衡关系。任何国家的对外援助都带有一定程度的国家利益，中国也毫不例外。无论从国际主义精神还是从援助本身来说，中国目前的对外援助都不宜过于强调经济利益，要把握好经济利益与其他利益之间的平衡，对外援助应当成为维护国家总体利益的工具，而不仅仅是经济工具。此外，中国援外在坚持国际主义的过程中需要加强制度化和法制化的程序设计，这是过去援外理论中所缺乏的。我们需要用明确的法律条文来回答“对谁援助，用多少钱援助，以什么样的方式援助，达到什么样的援助效果”等核心问题，减少领导人主观决策色彩，避免援外在坚持国际主义的过程中出现重大失误。

国际主义虽然在目前中国的援外中不再被提及，也逐渐被人遗忘，但其在中国援外中的实践历程给当今的中国援外工作打上了深深的理论特色和实践特色。在中国特色援外体系的构建中，需要走出一条不同于西方的道路和模式，而正确认识和推动国际主义在中国援外中的时代价值及其实现，是保持特色的关键一环。

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