无锡市农村集体经济改革实践

蒋军民 张 龙/江苏省无锡市委农村工作办公室

无锡市农村集体经济改革实践

蒋军民 张 龙/江苏省无锡市委农村工作办公室

始于2002年的农村社区股份合作制改革，是无锡地区继家庭联产承包责任制全面落实、乡镇企业异军突起和乡镇集体企业产权制度改革之后，又一项创新性、综合性和深刻性的改革实践。经过十多年的发展，目前全市三分之二的村（居）已组建社区股份合作社，符合改制条件的村（居）基本都完成了改制任务。回顾多年的发展，无锡市社区股份合作制改革在从无到有实现突破，到由点及面全面铺开的发展过程中，既取得了显著的成效，也面临着现实的困惑，既有成功的经验，也有成长的烦恼。

一、社区股份合作制改革的主要成效

经过十多年的发展，目前全市已累计组建村级社区股份合作社550家，至2014年底，累计得到股份分红的社员达到108万人，累计个人股分红总额到达20.8亿元。农村社区股份合作社已成为无锡市覆盖成员最多、经济总量最大、带动增收功能最稳定的合作经济体，有专家学者称之为“新苏南”模式的重要特征。集体产权股份合作制改革对无锡市农村生产关系的完善和生产力的提升主要体现在以下方面：

（一）明晰了农村集体产权关系

长期以来，农村集体经济存在的最大缺陷就是产权虚置和少数人控制，造成了集体产权中存在的人人有份但人人无权的“玻璃门”现象。改革通过清产核资摸清了家底、界定了资格，并赋予了成员对集体资产的占有、使用和收益权，明晰了农村集体产权关系。目前全市65%的村完成了股份合作制改造，量化集体经营性净资产96.98亿元，70%的农民享有了集体经济股权。

（二）激活了农村各类生产要素

通过量化农村集体存量资产，建立社区股份合作社，实现了集体资产剩余索取权与控制权由村委会向村集体成员的合理让渡，加速了集体资源资产化、资产资本化、资本股份化进程；改革的实施在巩固并完善农村基本经营制度、强化集体经济统合层面的基础上，由合作社统一开展房屋出租、物业管理、市场投资等活动，极大调动了群众生产投资积极性，激活了农村经济活动中人力资源与物质资源要素利用效率的双重提升。以惠山区长安街道后村股份合作社为例，合作社成立后依托惠山经济开发区良好的区位优势和政策优势，大力发展物业经济，并于2005年出资1200万元投资建设了占地1万平米的“无锡市长宁商城”，积极开展农贸市场、百货超市、餐饮酒楼等服务经营，并广泛吸纳村内人员进入商城创业就业，整合农村各类资源的同时，村级经济得到发展壮大。

（三）壮大了集体经济组织实力

改革明晰了产权归属，防止了集体资产被平调、侵占、私分，保障了集体资产的完整性；通过建立集体资产与成员间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益联结机制，强化了集体资产的规范管理；通过稳定资产所有权、放活经营权，由合作社统一开展市场投资经营，促进了集体资产保值增值，发展壮大了集体经济。截止2014年底，全市550家社区股份合作社资产总额313.7亿元，比改制前增长36%，净资产总额216.7亿元，社均达到3860万元，增长56%。

（四）增加了农民财产性收入

集体资产经量化组建社区股份合作社，通过发展物业经济、实施资本经营等，推进了农村集体资源资产的股份化与市场化运作，全体社员按量化股份获取股金分红，股金收入已成为农民增收的重要来源之一。以江阴市长江村集体经济股份合作社为例，近年来分红水平连续提高，2014年达到人均分红2.7万元，成为全市、全省乃至全国农村社区股份合作社发展的先进典型，为此，十八大期间中央电视台新闻频道对该社促进农民增收的典型事迹进行了专题报道。2014年，全市农村社区股份合作社实现可分配收入11.4亿元，社均207万元。全市70%的合作社实现了按股分红，当年成员股金分红总额4.43亿元，有96万人享受到了个人股分配，人均分红461元。

（五）维护了农村社会和谐稳定

改革的开展，充分体现并发扬了基层的民主与自治，集体经济组织成员拥有了民主管理、决策和监督的权利，改变了以往集体资产产权不清、管理不善的现状，为农村社会的和谐稳定奠定了基础。江阴市澄江街道通运村，改制前因村民对村集体经济收益分配及社务决策等方面的疑问，多次出现村民到镇市乃至省里上访的事件。该村经社区股份合作制改制后，村级管理民主化及集体事务透明化程度不断提升，村民与村干部之间的误解越来越少，如今上访现象已不再出现，村域社会实现了和谐发展。

（六）加速了城市化发展进程

城市化能否顺利推进，不仅取决于城镇的社会管理体制如何安排，还取决于农村人口在农村的财产如何妥善处理。近几年是无锡城市化进程最快的阶段，累计有近百万的传统农户撤村建居、拆迁安置。农村集体产权制度改革，通过对集体资产进行股份量化到成员个人，明确了农民的集体资产份额，让农民持股进城，为农民成员放心融入城市提供了有效组织保障和持续稳定的财产性收入来源，消除了农民进城的后顾之忧，为加快农民市民化、农村城市化进程奠定了坚实的基础。

二、社区股份合作制发展中存在的问题

（一）法人地位缺失

尽管江苏省于2010年和2011年分别出台了《江苏省农民专业合作社条例》及《关于明确农民专业合作组织有关税收政策的通知》，将农村社区股份合作社纳入专业合作社范畴，明确其为合作社法人，并明确了社区股份合作社税收优惠政策，但基层反映政策难以落实到位的情况还相当普遍，加上工商登记后带来的沉重规费负担、资产由原村（居）向社区股份合作社移交时的巨额过户费等，挤压了合作社带动成员增收空间。为规避包括资产过户费在内的各项规费，绝大多数社区股份合作社选择了回避工商登记，普遍面临着法人地位缺失的现状。另外，基层干部对合作社开展工商登记后将脱离村（居）委管理以及村（居）委对集体组织经济事务发言权下降的担心，也是造成目前社区股份合作社工商登记率不高的重要原因。

（二）经营面临困境

由于绝大多数社区股份合作社尚未进行工商登记，导致其参与市场经济活动受到种种限制。合作社不能独立从事市场活动，而只能以入股、承包、租赁等方式参与经营活动。概括地说，社区股份合作社面临的是“登记需多交税，不登记发展受限制”的两难局面。另外，在当前城镇化发展中，许多村社区原有经营性物业设施不断拆迁减少、村级经济增收渠道逐渐缩小，资金、土地、信息等资源的不足导致合作社发展项目单纯、发展空间日益狭窄，难以形成持续稳定的收入来源。数据表明，2011年以来全市村级社区股份合作社社均收入分别为506、548、557和562万元，增长率分别为8%、1.6%及0.9%，合作社收入增长速度呈现逐年下降趋势。

（三）运行管理尚不规范

无锡市的农村社区股份合作制改革的肇始，是基层民众自发性与地方政府推动型相结合的产物，带有明显的“政府助推”制度变迁特色。政府参与对制度安排起重要影响的同时，在实践中也存在着另一个问题：过多的依靠行政手段加以推进，改革存在自上而下形式化改革的弊端，出现了“顶层设计”与“基层实际”不能有效对接，与各地实际情况存在差距。与此问题相对应，社区股份合作社虽然普遍设立了股东代表大会、董事会与监事会等组织机构，但民主决策、民主监督、民主管理仍显薄弱，缺乏实际工作制度与实施细则。当前，无锡市不少完成集体产权股份合作制改革的地方，村党支部、村委会与村社区股份合作社管理成员任职交叉化、管理模式行政化及激励机制空白化，不少地方“几块牌子、一套人马”，村（居）负责人同时兼任合作社理事长，且工资待遇与股份合作社经营效益不挂钩，干好干坏一个样。这一方面反映了当前发展中的“政社不分”现象，同时也反映出合作社在运行方面对经营人才、管理技术的重视不够，个人贡献与利益回报相关性差，不利于调动能者的积极性，这对合作社经营效率的提升产生了负面影响。

宜兴市徐舍镇 张听仙/摄

（四）公共事业负担过重

改革后的农村社区股份合作社仍然承担着大量的公共事业和社会服务职能。无锡市社区股份合作社都留有相当比例的集体股，一般不低于40%，合作社的收益有一大块将用于保证公共开支。粗略估算，社区股份合作社须缴纳的营业税、城建税、房产税、所得税、印花税和分红红利税等各项税收占到了合作社总收入的约21%，在当前集体经济普遍增收难的情况下，已经造成合作社运行成本上升、农民股权收益下降。同时，调研发现，在部分原农村人口与城市社区人口混居的地方，社区居住成员与集体经济组织成员身份及利益区分不明，社区股份合作社的收益有相当部分用于整个社区的运转维护，成了变相的农村补贴城镇，影响了合作社成员的增收幅度，也为今后矛盾的发生埋下了隐患。

（五）股权设置不够合理

无锡市在开展集体经济股份合作制改革中，为了解决农村公共支出负担，出于减少改革阻力、迅速推进改革的考虑，各地普遍保留了约40%的集体股。大量的集体股是否需要设立，设立是否公平合理，是否需要二次改制等等，已成为合作社社员十分关注的问题。另外在股权管理上，无锡市各地普遍采取的是静态管理，这也是目前全国大部分完成产权制度改革的集体经济组织采用的模式。采用绝对的静态固化模式，集体经济组织新增成员将无法获取相应股份，这部分人群自身的利益诉求长时间无法满足，同时也不利于合作社的市场化改造，从而影响发展活力。农村社区股份合作社，作为当前无锡地区农村集体经济组织的一种重要组织形式，对农村社会和谐、经济发展、管理创新方面的作用毋庸置疑，但在推动农村发展的同时，一些发展中的问题，像市场法人主体地位的缺失、管理的效率低下、各项沉重的负担以及权益受到侵犯等等，已越来越突出。这里既有原有村社管理模式的旧的烙印，又有合作社发展模式的自身局限，更有宏观的政策体制约束，体现了改革发展的“路径依赖”性。因此，在农村社区股份合作制改革中，需要按照“分类指导、维护权益、民主合作”的原则，积极稳妥开展探索，在制度设计方面做出及时的调整，逐步淡化和摆脱原来旧的约束，统筹推进各项改革工作，实现农村社区股份合作社更大的发展，促成集体经济的“二次飞跃”。

三、深化农村社区股份合作社改革的对策建议

（一）分类推进未改制村居及改制不彻底合作社的改革深化完善工作

目前无锡市有1/3的村（居）尚未开展社区股份合作制改革。在调研中，我们发现未改制村未开展改革的原因主要有以下几类：一是村级收入较低。基层干群认为即使组建了社区股份合作社，也难以实现盈余分红，基层客观上推进改制的动力不足。这部分村（居）占了未改制村数的大部分。二是混合村居内部原合并村之间贫富差距较大。如果进行股份合作改制，在人员界定及股权享受方面来自原不同村的村民意见存在分歧，矛盾较大。三是村集体资产认定有疑问。有些村已征地，而征地补偿款不到位现象较为普遍，在各类补偿款没有清理前，资产量化工作将难以有效落实。四是基层干部的畏难情绪。少数村存在种种人员、资产及历史遗留问题，基层干部担心集体经济股份合作制改革的开展将引起一系列不稳定因素连锁反应，改制的主客观条件还不完全具备。对于这些尚未改制村（居），在工作中应充分遵循基层意愿和各地实际，努力避免依靠行政力量推动改制，针对不同条件采取差别化发展策略。对于其中即使村级收入较低，但只要干群关系良好，矛盾较少且改制意愿较强的村（居），可以先按股份合作制改革的要求先完成“三定”工作，即核定资产总量、界定组织成员和确定享有股额，待条件成熟之后再按照规范程序组建合作社，以防止集体资产流失和保护组织成员权益。而对那些资产处理复杂、矛盾纠纷较多的地区则应暂缓推进改革。对于那些改革不全面、不彻底的，即当时仅完成成员享受资格和资产总量界定工作，成员占股份额及股权证等都尚未明确及发放的任务式改革，视发展的实际，待条件成熟后进行完善深化，赋予成员明确的股份及权证。

（二）健全完善社区股份合作社的规范化管理制度

在明晰产权的基础上，建立和完善股东（代表）大会、董事会和监事会之间的明确权责关系，形成民主决策、有效监督体制机制。主要是形成和固化以下几项制度：首先是建立健全成员基础资料档案。建立和完善成员名册、股权证书、成员资产权益、公益金、收益分配等档案资料；其次是成员（代表）会议制度，做到每年至少召开一次，讨论表决合作社投资发展、财务预决算和年终分配方案等方面的重大事项，同时做好会议记录，形成会议档案；第三是社务公开制度。社务公开主要内容包括年度投资计划、各项合同签订状况、各项收入支出情况及合作社财务报表等，定期在村务公示栏向全体成员公示；最后是建立报表报送制度，每年度由合作社向镇（街）农经主管部门定期报送财务状况、发展情况等相关报表。

（三）稳步推进农村基层组织的政社分离

在发展中，无锡市部分地区在开展农村基层组织“政社分离”方面已经进行了积极的探索，如滨湖区早在2010年就出台了《关于社区居委会和股份经济合作社社经分设的意见（试行）》，但总体来讲农村基层组织“三位一体”的现状并没有根本改变，交叉任职、政社不分、社区成员与集体经济组织成员身份界限模糊的现象还普遍存在。为推进“政社分离”，需要重点在以下方面做好工作。一是选民身份区分。自治组织与社区股份合作社分开选举，自治组织领导由社区成员选举，合作社负责人由社员（代表）选举，通过选民身份区分明确社区成员与集体经济组织成员身份界限。二是干部任职分离。对党组织、自治组织、合作社干部任职、考评、薪酬等方面分离管理，相互不交叉任职。三是管理职能分设。党组织职责主要是党务建设，自治组织职责主要是社区建设，合作社主要职责是集体经济发展。四是账目资产分开。分别开设自治组织行政账户和集体经济组织账户，实行两者资产、账户和核算的分离。目前，锡山区已通过“政府行文、质监颁证、银行开户”等环节，采取“不设立法人主体并单独开设合作社银行基本户”，推进了14家社区股份合作社的“政社分离”工作。

（四）大力开展社区股份合作社的市场化改造

农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发【2007】22号）明确提出“产权制度改革后，村集体经济组织可以选择合适的市场主体形式，成立实体参与市场竞争。要以市场的思维、市场的方式参与市场竞争，管理集体资产，提高运营效率，增加农民收入，发展集体经济”。从当前发展现状来讲，无锡真正成立市场实体、开展资本化运作的社区股份合作社尚不多见，而一些先进的发达村集体由于自身已具备较强的实力和较高的市场参与度，因此在这些地区开展试点，探索社区股份合作社经营的市场化改造，逐步实现向现代企业制度的转变具有重要的意义和现实的可能。开展社区股份合作社的市场化改造，鼓励合作社外聘职业经理人、实行经营班子年薪制、收入与经营效益挂钩制，有条件的可以成立全资子公司独立开展市场经营，实现所有权与经营权的分离，并建立精简高效的组织机构，经理人负责投资经营，实现效益；董事会负责对经营活动决策把关；监事会负责对日常经济管理活动进行监督审核。上海市七宝镇九星社区股份合作社成立于2009年，总股本20.3亿元，成立后通过控股注资（占59%的股份）的方式联合其他法人主体，共同组建上海九星控股（集团）有限公司，合作社资产由公司经营管理，并每年按照投资比例从公司经营利润中获取收益，向全体成员按股分红，2010年即实现分红6000多万元。

（五）加快社区股份合作社转型提升步伐

面对当前不少地区存在的资源资金瓶颈、发展空间紧缩的现状，需要进一步顺应城乡转型新形势，在有条件的地区，积极推广社区股份合作社之间通过参股联营的方式，以联合体形态统一对外开展经营活动的发展模式，突破村域界限，整合镇村资源，发挥资源的规模效应，在更大范围内更高平台上推进合作社的转型提升。对于缺乏发展空间、且有大量货币资产的合作社，可通过外购厂房、商铺、土地使用权等物业设施，寻求异地发展的新路子。土地较多、山水资源丰富的地区，大力引导其三次产业融合发展，积极发展特色农业、精深加工、观光休闲等产业。北京丰台区南苑乡实施乡村联合发展路径，辖区内15个村集体经济组织通过联合乡属鑫苑大红门投资管理公司，共同出资成立中苑盛世投资管理有限公司，广泛开展房地产开发、投资客运服务等，并联合社会资本兴建海南玉蟾宫旅游项目，实现了集体经济组织的抱团发展、多样发展与提升发展。

（六）切实加大社区股份合作社的政策扶持力度

社区股份合作社获取法人地位的主要前提在于，农村集体经济组织的税收和财政扶持政策的有效落实，特别是省《关于明确农民专业合作组织有关税收政策的通知》第四条“农民个人实际出资入股的农民合作组织，其建造的打工楼，按照综合税率5%征收相关税收”及第五条“集体经济组织向社区股份合作社移交资产，按国家有关规定免收相关税收”的落实。从当前面临实际问题看，农业部门、税务部门、财政部门需要在各自职权范围内提供相应的政策供给，促使已有制度和政策落到实处，消除社区股份合作社承担的各类税费压力。同时本着维护农民权益、促进农民增收的宗旨，按照“多予少取”的原则，在财政、税收、金融方面对农村社区股份合作社予以倾斜，在发展规划中优先出让社区农贸市场、店面楼宇、生活配套设施等优质资产及项目给社区股份合作社经营，并在手续审批上开辟绿色通道，为合作社拓展增收空间。□