农村社会服务人才队伍建设的制度性安排研究

靳能泉

(四川文理学院康养产业学院，四川达州635000)



农村社会服务人才队伍建设的制度性安排研究

靳能泉

(四川文理学院康养产业学院，四川达州635000)

服务农村社会的各类人才需要进行队伍建设和相应的非正式和正式制度安排。正式制度安排主要从农村社会服务人才的开发、选择与任用制度，培养、保留与成器制度，声誉、形象与竞争制度等方面着手。这些制度性安排的实现机制包括辩证对待农村社会正式制度和非正式制度、建立健全农村社会服务人才的保障体系、加快推进农村社会服务组织的发展规范以及不断优化农村社会服务提供的环境机制等。

农村治理；农村社会服务人才；制度安排

一、引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对创新社会治理体制、提高社会治理水平提出了以网格化管理、社会化服务健全基层综合服务管理平台等要求，“四个全面”也进一步要求农村社会各方面各层次利益诉求的及时和充分满足。作为在自然条件和社会条件综合作用下所产生的弱质农业、弱势农民和薄弱农村的矛盾集合的“三农问题”，[1]更是农村社会诸多利益诉求的直接焦点，成为21世纪农村社会的根本问题也是影响中华民族伟大复兴进程的重要因素。而要加强和创新农村社会治理，提高农村社会治理能力，切实有效解决包括“三农”问题在内的系列农村社会问题，单纯依靠留守农村的农民、驻守农村的干部、援手农村的市民既很困难，也违背了“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的城乡发展一体化方针，更脱离了建立“新型工农城乡关系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”的目标要求。

农村社会治理作为国家治理体系的重要构成内容，要得到不断加强和创新能力，其关键在体制、其核心在“人”。“农村社会服务人才是面向或立足于农村这一微型社会，以较好的专业知识或专门技能为农村社会经济、教育、科技、文化、卫生、体育、生态等的科学发展提供高创造性和价值性服务的各类劳动者，”[2]他们广泛来自于农村社会内外，是农村社会建设发展和实现善治、良治的重要依托力量；因为治理理论所蕴含的多方参与、政社合作、良性互动、多元共治等观念和原则正是目前和今后一段时间内中国经济社会发展所急需的，[3]也是农村社会建设发展中应遵守和坚持的。但是，要使农村社会服务人才愿意为农服务、真心为农助力、乐于为农奉献，并在农村社会情愿奔走、甘愿付出、志愿扎根，则需从中央到地方、从党政到各类单位作出相应的制度性安排。

有关农村社会服务人才及其队伍建设的制度性安排，国家在“中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)”、“农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划(2010-2020年)”、中央农村工作会议、中央一号文件等相关文件、会议中窥见一斑。尤其是2016年中央农村工作会议和中央一号文件(是改革开放以来指导“三农”工作第18份一号文件)，更从战略上、全局上对农业现代化、农村全面改革和农民全面小康等做出了制度安排。习近平也多次强调，“全面建成小康社会，不能丢了农村这一头”。李克强一直要求，发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用，着力解决好现有“三个1亿人”问题。综观这些制度性安排，不难发现其主要疏漏在于，没有指明农村社会服务人才究竟是什么、有什么、这些人才成为农村社会服务人才的路径和举措有哪些、怎样基于治理理论来加强农村社会服务人才队伍建设尤其对其进行制度性安排等。

对现有疏漏的弥补和修正，并有效解决目前农村社会服务人才引进困难和外流严重的进出失衡问题、人才住行用类的待遇和条件不优问题、人才不安心不用心不尽心的思想不稳问题等，就需要在继续贯彻实施好现有的制度性安排基础上，站在加强农村社会治理能力和水平提升的高度，从农业增效、农民增收、农村增强的视野，对农村社会服务人才队伍建设开创性作出系列制度安排；因为农村治理是关系社会发展和国家稳定的大事，农村社会的治理不仅受正式制度的约束、也受非正式制度的约束，信任、面子、声誉、道德和法律规范等都将成为激励约束农村社会服务人才行为、协调农村社会服务各种力量利益冲突的重要制度。

二、制度性安排的内涵

(一)制度性安排的理解

1.制度

关于制度，《辞海》解释为：“要求成员共同遵守的，按一定持续办事的规程”。[4]新制度经济学代表人诺斯指出：“制度作为社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系的系列约束；它由道德的约束、禁忌、传统、习惯和行为准则等非正式约束和宪法、法令、产权等正式法规组成。”[5]也就是说，制度主要由社会认可的非正式制度、国家规定的正式制度及相应的实施机制构成。

2.制度性安排

以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，强调治理主体包括中央和地方政府单位及其派生实体、非政府组织、私人机构、公民个人在内的多决策中心，它们在一定规则约束下结成合作、协商和伙伴关系，以多种形式共同行使主体性权力。[6]这里的规则就是一系列的制度性安排。农村社会服务人才队伍建设的制度性安排，首先需明确至少四点：

(1)这种制度安排的人才，应涉及政府体制内的农村社会服务人才、政府组建的非政府性质的农村社会化服务组织中的人才和社会组织与个人自愿服务“三农”而形成的农村社会服务人才等。

(2)这种制度所做的安排，应通过一定的规则对参与其中的人们的行为及其相互关系进行有利有效的规范；而这种规范理应包括人才培育、使用、保留、流动诸方面所承认和遵守的政治价值、理想信念、文化传统、规范习惯及意识觉悟等非正式制度，队伍建设过程中所依从的政治规矩、经济契约及管理规约等正式制度以及实现这些正式和非正式制度执行和实效的相关机制；三者共同构成完整的农村社会服务人才队伍建设制度内涵，是一个不可分割的整体。

(3)这种制度安排的形式，应是执政者、当局者带领或引导一大批理性的思考者、判断者和决定者集思广益后统一做出的，不是毫无章法的公婆之理、朝野之争；是建设手段和建设形式的有机统一，不是随机使用、率性而为的。正如库伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.VanVliet)指出“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”的那样。

(4)这种制度安排的结果，应充分体现农村社会的具体实情、服务人才的根本特点和各地各单位的工作实际，真正实现服务自愿、人才自主、三农自立的农村社会服务氛围和格局，消除制度成为农村贫困新的致贫因素；以此充分地彰显以党组织领导、农民群众主导、社会机构和人员引导的农村社会治理理论和方法的有效运用，持续推动农村社会服务人才治理精神和治理能力的深层发展。

(二)制度性安排的内容

张润君(2014)指出，治理这种社会实践活动是由治理理念、环境、目标、主体、客体、资源、方式、模式、结构等组成的有机整体，实际上就是一种正式制度和非正式制度安排的过程和结果；农村社会服务人才队伍建设的制度安排理应如此。

1.非正式制度安排

伴随农村社会转型发展，非正式制度的传统惯性依然存在甚至有所发展，成为与正式制度同在的一种力量极大地影响着农村社会治理；因此，实现农村社会非正式制度和正式制度的正向作用以及农村社会制度与国家制度的双向互动，为农村社会良治和善治提供宽松互动的制度环境，将成为我国农村制度建设的重要内容。[7]作为服务农村社会的各种人才同样需要在农村社会的非正式制度建立和运用中加强队伍建设和非正式制度安排。

农村社会服务人才队伍建设的非正式制度安排应包括农村社会服务人才自身所具有的为农服务价值观念、精神文化、道德习惯、作风规范、愿景信念等，以及对农村社会非正式制度的认知、接受、体验、应用和升华等。这些非正式制度安排主要在于“人”的自我修炼、感悟和“物”的自然造化、演绎，此为内生而成的非正式制度安排；当内生难以达成时，即需借宣传、培训、引导等外力之功促成。比如，所谓“熟人社会”、“人情社会”的农村，人们的信用不是依靠书面的文字协议建立和保证的，而是经过长期的重复博弈所产生的行为规范，农村社会人际交往关系呈现出“人情”的信用等级比文字契约更为牢固可靠、“熟人”的亲疏分量比书面条款更为管用。再比如，农村的家庭经营或家族合作、集市贸易或私下赠送、土地承包或转包、民间互助借贷等形式的广泛存在和大量使用，都是久远的非正式制度渊源和影响下的产物，可以作为正式制度创新的不可或缺资源。又比如，农本思想、小农意识、“官本位”观念、“小富即安”心理、“不思进取安于现状”现象、家(宗)族势力、崇富仇富等的广泛存在和长期作用，对农村致富和村民自治产生了强大的负效应。[8]这些都需要农村社会服务人才进行全面、深刻、客观和重新的认识，并积极利用那些长期形成的积极的非正式制度、努力克服那些根深蒂固的非正式制度负效应来推进农村社会治理现代化和全面改革，以高度的主人翁精神和负责态度融入、服务、奉献和助推农村社会，以此与农村社会结成命运共同体、发展生命体。

2.正式制度安排

目前，农村社会建设发展的正式制度基本有体系、有实效，参照或借鉴这些制度来安排农村社会服务人才队伍建设的正式制度，主要在三方面：

(1)农村社会服务人才开发、选择与任用制度

这是重要的一步，因为要在全社会或本系统、本单位中找准具有较强意愿、一定技能、较好品质、讲纪律守规矩的人才服务农村社会，除了这些人才自身平时所表现出的爱民思想、亲民路线、为民情怀、助农作为之外，领导者的慧眼、慧智、慧思甚为关键。只有对普通人设计出可培性、可塑性的开发制度而使其成为准农村社会服务人才，只有对准农村社会服务人才经过一定的印证、打磨而预设出相应的选录、选派制度，只有对经过选录选派的农村社会服务人才建立健全任用制度，农村社会服务人才队伍才能确保来源广泛、结构合理，才能确保所有人才以较精湛的业务、较全面的服务面向广大农村、满足全部农民、适合广义农业。

(2)农村社会服务人才培养、保留与成器制度

包括农村实用人才、专业大户、养殖能手、编织巧匠、农业技术人员等在内的农村社会服务人才，在农村社会参与管理、提供咨询、从事经营、诊断问题、宣传政策等服务提供过程中，既需要更多的培养机会、训练平台，使其服务中的思想意识、思维观念、方法手段、技能技巧等与时俱进，在服务农村社会的实践中不断升华和彰显其聪明才智、知识技艺、能力素质等，进而成大器、成好器；也需要良好的环境条件吸引并留住他们，以此使其“任用期稳定”，并有更多的意愿、热情向农村社会投资建厂、捐资助困、技术指导、铺路搭桥、把脉问诊等。可以说，贯穿于农村社会服务人才培养、保留与成器中的全过程、各环节都离不开正式制度的规范和导引。

(3)农村社会服务人才声誉、形象与竞争制度

农村社会服务人才对一级组织、一个单位或系统、一个区域或领域而言，就是一种宣传的名片或成就的标志，他们的培养和成长、推出和使用实际上就是对其自身的声誉塑造、形象设计，因而需要建立起相应的声誉影响和维护制度、形象设计与宣传制度，以使其符合组织、单位、系统甚至一个区域或领域的声誉、形象需要。同时，对不符合组织、单位、系统、区域或领域声誉、形象要求的农村社会服务人才，甚至对其声誉、形象产生严重影响的农村社会服务人才，必须有配套的惩处和退出制度，以形成农村社会服务人才正当而良性竞争的局面，维护组织、单位、系统、区域或领域乃至所有农村社会服务人才的合法权益和既有利益。

三、制度性安排的实现

(一)辩证对待农村社会正式制度和非正式制度

农村社会的建设、发展及其治理，需要政府在增强和凸显国家制度能力建设中重视其社会基础建设、变革农村基层治理模式、加大农村社会管理体制创新力度,以此创造性地重构半正式治理实践模式。[9]这种半正式治理实际就是对农村社会的非正式制度进行适度的筛选,保留其“精华”。只有农村社会的正式制度对非正式制度的“精华”相容相生，实现两者之间的和谐均衡，才能提升国家在农村社会中的治理能力；[10]只有在制度变迁和制度创新中的正式制度与非正式制度长期共同作用、互动博弈，并有效发挥农村社会非正式制度超出正式制度多重功能的强大生命力，[11]农村社会治理的目标任务才能顺利实现。因此，农村社会服务人才队伍建设在正式制度和非正式制度安排时必须充分认识对经济社会转型发展和农村社会服务人才合理流动有决定性影响的户籍制度、用人制度、绩效制度、精准扶贫制度等正式制度以及群众思想、服务意识、奉献精神、务实作风、亲民路线等非正式制度的新的内涵和作用。比如，对一些传统行为习惯要在认同其合理部分的基础上进行适当改造或创新；要采取各种有效的措施去消除和克服各种消极非正式制度的阻碍，主动利用那些长期以来形成的积极的非正式制度；比如，创新正式制度，需要进一步更新观念、消除旧的非正式制度的负面作用并推进新的非正式制度的形成和演化，“因地因时制宜”地将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系,实现对农村社会的民主治理、自主治理与合作治理。[12]

(二)建立健全农村社会服务人才的保障体系

农村社会服务人才队伍建设的保障体系除了一般的组织领导、事业投入、环境氛围、公共服务等保障之外，还需建立健全相应的观念、专业、平台、激励、开发等保障。

1.观念保障

农村社会服务人才队伍建设的制度安排需要人才建设和管理的所有观念来支撑和保障，这里突出三点：一是整体上对农村社会服务人才怎么看待、怎么定性的问题。它应包括：党政机关各级各部门和企事业单位中直接从事三农工作以及间接为三农工作提供服务的人才，通过政府购买服务方式从事“三农”工作的人才，从事涉农工作的一些管理部门、行业协会、研究会、合作社等相关人员，直接参与农村社会建设发展的农民、开发商、经销商、供应商等；这些人才可以是生长在农村社会的“土著居民”、迁徙至农村社会的“定居者”、各级组织或部门驻守或派往农村社会的干部群众或援手者、城市单位部门对农村社会的对口支援者或志愿者、甚至毕业到农村社会的三支一扶人员等。二是农村社会服务人才自身的为农观念，必须有意愿、有专长、有持续地为农村社会服务的意识和作为，临时性或短时间接受任务或安排而服务农村社会的人才只是农村社会服务人才的极少部分。三是对农村社会服务人才的价值判断，应以能够推动公共服务向农村社会延伸、体现各种人才合理流动、利于三农问题解决和党群干群、城乡、市民农民关系协调以及加快农村社会文明进程等为准，凡是只参与一次性的农村考察、个别性的农户指导、一地一项农业的建议意见等人才都不是真正而全面的农村社会服务人才。

2．专业保障

农村社会服务人才在为农服务中，必须要专业。这种专业包括了专业的理论、知识、技能、方法和手段等。在“四下乡”宣传、扶贫助困助弱、项目对接、农业专合组织的成立发展、农庄新村建设管理、农产品经营销售等服务中，运用农村社会人听得懂的通俗语言讲解涉农的专业理论知识和技艺，体现农村社会服务人才的专业性权威或专业性力量，这既是农村社会服务人才本身的素质和能力要求，也是需要从制度上去保障和激活农村社会服务人才的专业效能，使其能够主动进行服务创新与创造。

3．平台保障

在建设农村社会服务人才队伍过程中，需要从制度上向农村社会服务人才提供走向和融入农村社会、立足和存在于农村社会、建设和发展农村社会、管理和服务农村社会的相应平台，真真切切地为其服务人才创造施展才华的舞台、成功的机会、适宜的工作条件和良好的资源支持，让人才能够充分发挥才干与专长。这方面的平台保障包括人才研修、科研助手、师承老带、技术挂职、访问学者、特殊培养等方面的制度平台，以及一些实践平台，比如，南京农业大学依托江苏农村发展学院，对接地方需求而开展的农业推广人才定向培养、建立新农村服务基地、提供政策咨询和搭建信息化平台等措施。[13]云南农业大学人文社科类专业通过加强学生“三农”知识的教学实践，拓宽知识面、强化服务“三农”的综合素质和工作基本技能。[14]美国农业及高等教育的高度发达，与其健全、完善、先进和规范的农村服务供给密切相关，政府主导下的供给主体和方式的多元化、科教兴农的有效运行机制等，都是美国农村公共服务供给的显著特色和成功经验，[15]值得学习和借鉴。

4.激励保障

合理、充分与科学的激励与认可，是激发人才释放才能和效能的催化剂和强心剂。对来自于农村社会“本地人”之外的服务人才，因其多是工作或生活之余为农服务，其正向激励和强化激励必不可少；而对于工作或生活于农村社会的农村社会服务人才，则需要选择良好激励时机，把好激励方向，在激励频率或激励程度方面设法，比如乡村大世界的展示和宣传、新村建设的一体化和社区化、农村文化艺术展演等，从很大程度上来说就是一种激励保障。

5．开发保障

彭剑锋指出，以用为本的用人观，关键在于“用”的实践内涵的极大丰富，并以此为导向积极推进人才开发与管理的机制变革、体制创新与制度优化。农村社会服务人才队伍建设需要强化“谁”和“用”的开发，前者解决哪些人可以进入到这个队伍中来的问题，后者解决此队伍的人如何安心于此并能够得到持续的发展与提升的问题。因为，对于人力资本含值高、人力资本投资周期时长的人才资源，只有开发得当、开发增效，才能实现人才能力提升、潜能勃发。目前这方面的保障举措在于树立有容乃大的进人观和不求所有但求所用的用人观，积极突破人才的籍贯单位壁垒和身份地位局限，进一步灵活跨部门、跨系统、跨区域、跨国际的人才整合与优化机制、人才流动与稳定机制、人才个体与团体作用机制等，在各类人才的有机协同与合作中、在各类人才的有效管理与发展中促进农村社会的创新与发展。

(三)加快推进农村社会服务组织的发展规范

农村治理就是农村公共权威管理农村社会治理农村社区，增进农村社会和农村社区公共利益的过程，这种公共权威可是官方的、民间的或其合作体。搞好农村治理，离不开农村社会服务组织，包括农民合作社、农业专业合作组织、农产品行业协会以及协会+企业+农户、协会+合作社+企业+农户、协会+企业+基地+农户、协会+研究院所+企业+农户、村委会+协会+农户等，甚至可以借鉴美国市政府中设置的邻里服务局在政府中组建“社会协调部”。[16]按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的“建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系”的要求，必须制定相关政策措施，加快构建农村社会的行政性服务组织、公益性服务组织、商业性服务组织、互助性服务组织等，并不断提升这些组织的社会化服务水平。

(四)不断优化农村社会服务提供的环境机制

人才的竞争，本质上是人才环境的竞争。《农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划(2010-2020年)》中明确提出了培养开发机制、评价发现机制、选拔使用机制、激励保障机制等四种“创新人才工作机制”。为此，就需要在建设农村社会服务人才队伍时借鉴美国农村社会服务环境机制优化实行以政府为主导、市场机制为核心、强有力的财政补贴为助力、农业科研为科技创新根本、多元合作服务组织为依托的作法，[17]克服片面追求文凭、学历以及各种表面的资格“标签”等问题，避免人才不够用、不适用、不被用的怪现象，坚持农村社会服务人才的需求导向、能力导向、价值导向、贡献导向，通过优化农村社会服务人才发展环境机制来尽快形成科学发展以人为本、人才发展以用为本的格局。

四、结语

联合国全球治理委员会指出,“治理”是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使互相冲突或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，它既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或符合其利益的各种非正式制度安排。农村社会治理所需的农村社会服务人才，其制度安排既是一整套规则作用的过程，也是公共部门和私人部门参与并协调的一种持续的互动。[18]21世纪是一个人才主权主治和人才通吃通用的时代，人才的强大价值性和稀缺性，让各行各业的人才竞争和围绕人才的系列竞争愈演愈烈。农村社会服务人才在人才极度匮乏、创新型人才生存土壤和产出来源缺失的现实面前，更需从思想到行动、从概念到作为不断强化其培养和建设，以一支素质能力适用、结构稳定合理、贡献成效明显的队伍不断推进农村社会的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。

[1] 陈冠铭.三农微观层面存在的问题分析与改进措施思考——以三亚市崖州区为例[J].中国农学通报，2015(22)：279-285.

[2] 靳能泉.农村社会服务人才的研究述评和基本厘定[J].安徽农业科学，2015(26)：313-315.

[3] 陈 刚.治理理论的中国适用性及中国式善治的实践方路[J].湖北社会科学，2015(2)：39-44.

[4] 辞海：缩印本[K].上海：上海辞书出版社，1980：85.

[5] (美)道格拉斯·G·诺斯.制度、制度变迁和经济绩效[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1990：3.

[6] 陈广胜.走向善治[M].杭州：浙江大学出版社，2007：99-101.

[7] 高满良.农村治理中的非正式制度分析——对矾山县鲁克村的个案研究[J].云南行政学院学报，2013(2)：133-136.

[8] 杜威漩.非正式制度对村民自治的负效应及创新[J].广东外语外贸大学学报，2011(3)：76-80.

[9] 赵晓峰.公域、私域与公私秩序：中国农村基层半正式治理实践的阐释性研究[J].中国研究，2014(2)：79-109.

[10]章荣君.乡村治理中正式制度与非正式制度的关系解析[J].行政论坛，2015(3)：21-24.

[11]李 爽.中国经济转轨：正式制度与非正式制度的相互渗透[J].法制与经济：下旬，2014(6)：68-69.

[12]杨嵘均.论正式制度与非正式制度在乡村治理中的互动关系[J].江海学刊，2014(1)：130-137.

[13]严 谨.新农村发展研究院建设的地方模式探索——以南京农业大学江苏农村发展学院为例[J].吉林农业，2014(22)：95.

[14]黎迎春.农科院人文社科类专业加强“三农”知识的教学探讨[J].教育教学论坛，2014(46)：168-170.

[15]刘会柏，闫桂芬.美国农村公共服务：运作与借鉴[J].楚雄师范学院学报，2014(8)：80-86.

[16]龚志伟.农村社会组织的发展与村治功能的提升：基于合村并组的思考[J].社会主义研究，2012(5)：87-91.

[17]胡宜挺，肖志敏.中美农业社会化服务体系对比分析[J].农业经济与管理，2014(6)：78-83.

[18]联合国全球治理委员会.我们的全球之家[M].牛津：牛津大学出版社，1995：2-3.

[责任编辑 范 藻]

Researches on the Institutuional Arrangements of Rural Social Service Talent Team Construction

JIN Nengquan

(College of Health Industry, Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China)

s:All kinds of talents being served for rural society need carry out team building and the corresponding informal and formal institutional arrangements. Formal institutional arrangements mainly set about from the system about the rural social service talent which are exploited, selected and appointed, being trained, retained and grown up to be a useful person and reputation, image and competition etc. The realization mechainisms of these institutional arrangements include treating dialectically the rural social formal system and informal system, establishing and perfecting the rural social service talent’s security system, speeding up to carry forward the rural social sevice organizations development norm and continuously optimizing the environment mechanism of the rural social services provided.

rural governance; rural social service talent; institutional arrangement

2016-03-10

四川省农村社区治理研究中心资助项目“基于治理理论的农村社会服务人才队伍建设研究”(SQZL2014A02)；四川文理学院培育科研创新团队“社区服务发展研究创新团队”

靳能泉(1970—)，男，四川达县人。教授，主要从事现代服务学研究。

F325

A

1674-5248(2016)06-0035-06