我国土地征收制度存在的问题及其完善措施

刘连成

我国土地征收制度存在的问题及其完善措施

刘连成

安徽财经大学法学院，安徽蚌埠，233030

我国各地土地征收制度尚不完善，以致土地征收事件频发，不少地方严重损害了农民利益，影响了社会的安定。运用定性分析的方法，阐释了我国土地征收制度的相关理论，为土地征收提供合法性依据。指出了土地征收中的现实问题及引发的不良后果，进而深入分析问题产生的原因。最后，针对存在的问题提出了完善土地征收制度的合理建议：我国土地征收制度的完善，需要从制度、法律等各方面综合考量，统筹兼顾，才能真正发挥其保障作用。

集体土地所有权；土地征收；公共利益；权益保障

我国是一个农业大国，土地是农民安身立命的根本，从古至今土地都与农民生死攸关。随着工业化与城市化的迅速发展，农村土地被大量征收。但我国土地征收制度并不完善，如征收中行政权力滥用、补偿标准不合理、程序不健全等，使农民利益受到严重损害，激化社会矛盾，阻碍了社会经济的稳定发展。

土地征收是一项复杂庞大的系统性工作。国内外学者对土地征收已有较多研究，主要集中在集体土地产权改革、土地征收公益性、土地征收补偿制度、土地征收程序等方面。关于集体土地产权改革，张红等主张将集体土地进行产权明晰，引入市场机制，进行股份化改革［1］；关于土地征收公益性，黄祖辉等主张公益性是依法行使土地征收权的唯一前提［2］，张峰学认为公共利益的范围应采用概括式和列举式相结合的方式［3］；关于土地征收补偿制度，宋志强等认为土地征收补偿应确立以市场定价为主的补偿标准［4］；张晓玲等认为土地补偿安置方式采取实物补偿、入股安置补偿、现金补偿等多元化补偿方式［5］；关于土地征收程序，梁慧星建议创新土地征收补偿案件程序，将土地征收案件作为特别诉讼案件处理［6］，李长健等主张引入公共利益的审查程序［7］。我国对于土地征收的部分相关理论研究已相当成熟，但仍有许多理论制度需要完善，如公共利益审查制度、公众参与制度等。完善土地征收制度，不仅具有规范国家权力、维护农民权益的重要作用，而且还蕴含了关注农民生存权与发展权、维护社会稳定的重要意义。

1 关于土地征收制度的相关理论

1.1 关于集体土地所有权

土地作为一种稀缺资源，是人类社会存在和发展的基础。土地与权利密不可分。土地权利的归属影响土地价值的实现，合理的土地制度有利于提高土地利用效率，优化资源配置，促进经济发展［8］。我国现有土地制度别具特色，实行二元土地所有制结构，土地属于国家所有和农民集体所有［9］。

集体土地所有权是指土地属于农民集体所有。农民集体在法律规定的范围内对该土地享有占有、使用、收益和处分的权利，是体现集体组织公共利益的私权利集合［10］。我国特殊的所有制结构，使土地所有权具有独特的法律特征。集体土地所有权作为物权形式的一种，并不是一种真正意义上的所有权，其收益权能和处分权权能并不完整［11］，加之权利主体的不确定性和权利性质的模糊性，使农民的权益易遭受侵害并难以救济。

1.2 关于土地征收

1.2.1 土地征收

土地的稀缺性和不可再生性以及社会经济的发展，使得土地的社会属性日益突显［12］。19世纪末期，许多国家基于公共利益的需要，开始对具有私权性质的集体土地设定必要的限制，用来解决社会利益与个人利益之间的矛盾。

土地征收一般指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，强制取得其他民事主体的土地并给予相应补偿的一种行政行为［13］。尽管各个国家经济发展水平、土地所有制形式千差万别，但土地征收的本质是一样的：为了公共利益，国家强制取得土地，并给予补偿。

1.2.2 土地征收的法律特征

（1）公益性。公共利益是土地征收权得以行使的前提。土地的社会属性要求国家必须对集体土地进行必要的限制。土地征收的出现，使公权力与私有财产受法律保护的原则发生冲突，甚至出现公权力严重侵害私有财产的现象［14］。但土地征收毕竟是强制取得私有财产的行为，为了防止土地征收权的滥用，各国都设定了公共利益标准，以此来解决土地征收权与私有财产保护之间的矛盾。为公共利益目的而征收土地，是世界各国普遍遵循的准则。

（2）补偿性。合理补偿是土地征收的关键。西方发达国家传统的土地征收理论认为，只有公共利益与补偿同时具备方可进行土地征收。法律必须对土地征收补偿作出规定，若无相应补偿规定，土地征收则违宪，这就是所谓的一揽子条款。枟德国基本法枠规定，立法机关在制定土地征收法律时，必须同时规定相应的土地征收补偿标准，法律不得委托或授权下级法规代为规定土地征收补偿标准，否则，该项土地征收规定就不能适用，这被称作“唇齿条款”［15］。国家通过强制征收取得被征收人的土地，应当对被征收人所作出的特别牺牲给予合理补偿，这符合公平的法治观念。

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（3）正当程序性。土地征收过程中，除了要在实体方面设立公共利益的限制外，在程序方面也应严格控制。西方发达国家尤为重视程序问题，国家在进行土地征收时必须严格依照法律规定的权限和程序进行，以此来避免政府滥用行政权力而损害农民的合法权益。政府如果在土地征收过程中违反法定程序，滥用权力，应承担相应的法律责任。

2 我国土地征收过程中存在的问题及其消极影响

2.1 我国土地征收过程中存在的问题

各国都普遍设立了土地征收的相关法律制度，其立法宗旨是：通过法律规制来规范政府的土地征收行为，防止权力滥用，维护农民合法权益，保障土地征收顺利进行，促进社会的发展与稳定。我国现有的土地征收行为存在诸多问题，并引发了一系列的社会矛盾。我国土地征收存在的问题主要体现在以下三个方面：第一，征收频繁，浪费严重。自从土地征收制度产生以来，土地征收的频率越来越高，征收的土地越来越多。然而，被征用来的土地并没有完全开发利用。据统计，有将近一半的征用土地处于闲置状态，征而不用、农田荒废的现象十分突出，造成土地资源大量浪费［16］268。第二，补偿过低，分配不公。土地征收要保障征收以后被征收人的生活水平不低于征收之前，但我国土地征收补偿标准普遍偏低，在法定补偿标准范围内，实际的补偿采用较低标准，即使农民依法获得补偿，许多补偿款也没有及时发放到农民手中。农民实际获得的补偿额远远低于土地的实际价值［17］。另外，在进行补偿时，土地补偿分配标准混乱，分配方案不公。有的地方按人口补偿，有的地方按土地数量补偿，对于出嫁女能否分得补偿款问题，各地的标准也千差万别，这些都造成了土地征收补偿的混乱和不公。第三，权力滥用，腐败频发。在土地征收过程中，许多地方政府无视法律规定，越权审批、违法征地、不按法定程序征收等现象仍然存在。由于相关法律监管体系不完善，因土地征收产生的腐败案件大量存在，不少贪污贿赂案件多与土地征收有关［16］269。

2.2 我国土地征收问题引发的消极影响

土地征收中存在的问题引发了许多更为严重的社会问题，主要表现在以下三方面：第一，耕地面积减少，危及粮食安全。由于征收过度，大量耕地被征用，为了规避法律，甚至有大量耕地先被闲置而后再进行征收，造成了耕地面积大量减少。耕地面积的大量减少，使得粮食安全问题成为我国经济发展中不容忽视的安全隐患。第二，失地农民增多，贫富差距增大。土地征收使农民失去了基本的物质生产资料，也失去了基本的社会生活保障。农民从土地征收中获得的收益少之又少，开发商却从房地产行业中攫取了巨大的经济利益，这使我国贫富差距进一步扩大，既有悖于社会公平，又不利于社会稳定。第三，暴力事件频发，影响社会安定。土地征收引发了许多社会矛盾，其中补偿不合理是矛盾出现的首要根源［16］270。在土地征收过程中，矛盾重重，纠纷不断，出现许多大规模的群体性冲突事件，严重影响了社会的安定与发展。

为何土地征收频频出现问题，许多人甚至不惜以生命来对抗国家土地征收，归根结底，都是一个关乎利益的问题，即农民和农村集体利益受到损害的问题。现今，政府为了自身利益，将城市建设等同于公共利益，大肆征收土地，但对农民的补偿却不尽合理，严重损害了农民的利益。在土地征收中，公权力的滥用导致了私权利的损害。

3 我国土地征收问题产生的原因

我国土地征收问题是由多方面因素共同造成的，其中既有深层次原因，又有浅层次原因。深层次原因主要是利益诱导、双方力量差异悬殊，浅层次原因主要是制度上的缺失与不合理。深浅层次原因往往相互影响，增加了问题的复杂性。

政府自身利益需求与商人逐利是土地征收启动的根本原因。

（1）关于政府利益。政府通过出卖土地获得财政收入，即土地财政。土地财政在政府财政收入中占有重要地位，许多地方土地财政收入占到政府总财政收入的五成左右。之所以会形成土地财政，主要有如下几个原因：第一，政府行政成本过高。我国政府机构数量众多，部分职能交叉重叠，行政成本较高。第二，GDP政绩观。过去GDP总量一直是衡量政府官员业绩的重要指标，大力发展经济是政府的首要任务，使政府财政支出力度不断加大。第三，农业税的免除。2004年我国全面取消农业税制度，极大减轻了农民负担，但也使地方财政收入不断减少，为满足财政支出的需要，政府开始寻求其他途径的收入。

（2）关于商人逐利。“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，追逐利益是商人的本性。我国人口众多，住房需求大，中国人对私有住房的特殊偏好以及投机行为的盛行，给房地产行业带来了巨大商机［16］271。大商人拥有雄厚的资金、广泛的人脉，往往

能够对政府的土地征收行为产生重要影响。

3.2 政府强权与农民权益保障缺位失衡严重

（1）政府的强势地位。土地征收是法律赋予政府的权力，该权力的行使以国家强制力作为后盾。在土地征收过程中，政府可动用警察、法院甚至军队来保证土地征收的顺利进行。另外，我国漫长的集权历史，导致政府主导的集权观念根深蒂固。在这一强权背景下，政府基本能够按照自己意愿来“保质保量按时完成拆迁目标”。

（2）农民的弱势地位。首先，农民法律意识不强，法律素养偏低，对土地征收法律规定知之甚少，对本村事务也了解的不多，难以运用法律手段来维护自己的合法权益。其次，多数农民集体及村民自治组织的自治程度不高，村民自治在很大程度上就是村干部的“管制”，这并非真正意义上的自治，并不能真正代表农民集体的意志和利益，造成农民权益保障严重缺位。

3.3 土地征收相关法律规定模糊不清

我国至今没有一部专门规定土地征收的法律，散见于规章等层面的相关规定又模糊不清，甚至有些相互矛盾，这为土地征收权滥用提供了操作空间。例如，我国法律规定农村土地属于农民集体所有。但“集体”这一称谓并不是严格意义上的法律术语，包括枟宪法枠在内的现行法律都未明确“集体”的法律内涵，“集体”这一称谓在现实中也找不到对应的载体，既然权利主体连现实载体都找不到，就更谈不上对权利受到侵害时的法律救济，“集体”这一称谓很难发挥所有者的功能［18］。法律规定土地征收必须以公共利益为前提，但公共利益的范围除了枟宪法枠和枟土地管理法枠中的笼统规定外并没有明确清晰的界定［19］，这就给予了政府较大的自由裁量权，为土地征收权的滥用提供了可能。

3.4 征收补偿非市场化，导致补偿标准不公平

土地征收补偿过低是土地征收问题产生的主要原因之一。过去，我国一直实行计划经济体制，我国的土地征收补偿机制也带有明显的计划经济特色，一直以较低的标准进行补偿，这种较低的补偿标准与土地实际价值严重不符，显失公平。

3.4.1 土地征收补偿基准不合理

依据枟土地管理法枠第74条，我国耕地补偿的基准是“耕地的年均产值”，耕地年均产值根本就不是土地的价值，只是土地实际价值的一部分，与土地市场没有任何关系［20］。该补偿基准必然损害农民的合法权益。

3.4.2 土地征收补偿标准低、范围小

我国土地征收补偿费用是按照年产值的“产值倍数”来计算的，现行的“产值倍数”标准虽然比修改前有了较大提高，但对失地农民来说依然很低，政府在实际土地征收过程中，为了尽可能降低成本，通常以最低的产值标准倍数进行补偿，然后高价转出，这种巨大的土地差价牺牲的是农民的利益。我国土地征收补偿范围只有三项：土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物和劳动力安置补助费，也就是说，我国土地征收补偿范围仅限于土地的直接经济价值，潜在的、预期的经济价值并没有计算在内。在市场经济背景下，土地作为一种重要的稀缺资源，只补偿土地的直接经济价值显然是不合理的，有失公平［21］。

3.4.3 土地征收补偿方式单一

土地征收补偿是指在土地征收过程中，政府对因土地征收而使利益受到损害的被征收人给予某种形式的补偿，使被征收人的生产、生活水平不因土地征收行为而降低。我国法定土地征收补偿方式为货币补偿。单纯的货币补偿并不能完全满足农民的实际需要，具有诸多缺陷。首先，货币补偿只能暂时解决农民的当前困境，当补偿金用尽后，农民生活就失去了着落，这种货币补偿没有考虑到农民的长远生计。其次，失地农民面临严峻的就业压力，大部分农民由于缺乏一技之长，难以找到稳定的收入来源，使后期生活得不到保障。

3.5 土地征收程序不完善

正义，是法律追求的价值目标之一。正义包括实体正义与程序正义。程序法作为一种外在正义，如果缺乏对实体法的保护，那么实体法无论如何完善也无异于空中楼阁。我国一直存在“重实体，轻程序”的法律传统，土地征收程序没有得到足够的重视［22］。

3.5.1 土地征收程序法律不完备

许多国家都对土地征收程序作了具体而详细的规定，用来保障土地征收的透明度与公平性。我国虽然也有土地征收程序的相关规定，但大都是原则性的规定，并散落于不同的法律、法规和政策性文件之中，这些规范性法律文件缺乏系统性和连续性，在实践中缺乏可操作性，很难真正发挥作用。

3.5.2 农民参与程度低

根据我国土地征收的相关规定可知，农用地转用审批和土地征收审批只有在获得批准并办理完相关手续后，政府才以公告的方式通知被征收人，这种公告在本质上是一种事后通知，村集体和农民只能被动接受。在土地征收过程中，无论是对公共利益的审查，还是对“两审”程序的审查，农民都不享有参与权，被排除在审查程序之外［23］。土地征收程序的封闭性与申诉途径的不畅通，使被征收人不能充分地参与土地征收的过程，也难以对违法土地征收行为进行有效制约，维护自己的合法权益。

4 土地征收制度完善的相关建议

土地征收属于行政行为，其本质是公权力对私权利的干预。解决土地征收中存在的问题，就应当对公权力的行使予以规范，让公权力在法律规定的范围内运行，最大限度地保护私有权利。

4.1 完善土地征收相关配套制度

完善土地征收制度，就要切断与土地征收有关的利益链条，完善相关配套制度。首先，政府要改革官员政绩考核指标。对政府官员的考核，不能仅看GDP绩效，要把当前利益和长远利益结合起来，把经济发展同社会稳定、环境保护结合起来，统筹考量，全面发展。其次，政府应加强对房地产市场的规制与管理，严厉打击投机倒把行为，避免出现房地产市场泡沫，保证土地市场与房地产市场的健康发展。最后，要建立健全监督机制。对于土地征收，应建立全方位的监督体系，特别是人大作为国家权力机关，要充分发挥其监督职能，政府上级部门及内部相关机构也应履行监督职能，依法行使监督权。除此之外，还要实现监督形式的多元化，如民主监督和舆论监督等。

4.2 完善土地征收法律制度

4.2.1 明确相关法律界定

权利保障的前提是要有明确的权利界定。权利界定是整个权利系统中最基础的环节。如果一项权利的权属范围、权利主体都不明确，那么就谈不上对权利的保护和救济。如土地征收中“公共利益”的界定就很不明确，使“公共利益”这一限定标准只能流于形式。对“公共利益”的界定，可以将概括式和列举式结合起来进行，这样，既能够保持一定的灵活性，适应社会发展的需要，又能够在一定程度上限制政府的自由裁量权，防止权力滥用。明确相关法律界定是立法中的基础性工作。

4.2.2 完善土地征收补偿标准

我国现行的土地征收补偿标准与当前市场经济体制相脱节，带有明显计划经济特色的补偿标准和补偿方式已不适应现在经济发展的要求，同时也是引发征地纠纷的首要因素。我国的土地征收补偿标准，应当引入市场机制，与市场经济相接轨，土地征收补偿要能够反映土地的实际价值，这不仅包括土地的直接价值，还包括土地的潜在、预期价值。要赋予农民真正的议价权，不可“强买强卖”。另外，要坚持公平补偿、合理补偿的原则，提高土地征收补偿标准，扩大土地征收补偿的范围。建立多元化的补偿方式，采用财产性补偿和安置补偿相结合的方式，保障失地农民长期的生存与发展。

4.2.3 完善土地征收程序

土地征收既要遵循实体法要求，又要遵循程序法要求。保障被征收人的知情权和参与权是正当土地征收程序的必然要求。我国土地征收程序不合理，有待完善。首先，应当建立“公共利益”审查程序。“公共利益”是土地征收开始的前提，对其进行审查尤为必要，“公共利益”审查可以由中立机构来进行，保证政府和农民能够参与其中。其次，改革通知公告制度。改变过去事后公告的做法，在前置程序、审批环节开始前预先公告，让农民能够提前知晓，同时，推行多样化的公告形式，切实保障被征收人的知情权。最后，建立公正的听证制度。听证程序是程序公正的核心，对于关乎农民切身利益的决定和行为，应当组织听证会，真正为相关农民提供表达意愿的平台和机会，在充分协商讨论的基础上作出决定。这既有利于政府依法办事，又便于农民接受，提高效率。

5 结束语

综上所述，土地是农民赖以生存和发展的物质基础，由于我国土地征收制度不完善，土地征收中出现了许多问题，严重损害了农民的合法权益。随着经济的发展和城市化的需要，土地征收有其存在的必然合理性，不能因噎废食，要不断完善土地征收法律制度及其相关配套制度。土地征收是一项复杂而庞大的工程，需要从制度、法律等方面综合考量，稳步推进，以维护农民的合法权益，保持社会稳定。

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（责任编辑：胡永近）

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10.3969／j.issn.1673－2006.2016.04.004

2015-12-06

刘连成（1991－），山东东营人，在读硕士研究生，主要研究方向：经济法学。