农村土地经营权流转背景下的农民社会保障研究

于立娟

(作者单位：北京工商大学)



农村土地经营权流转背景下的农民社会保障研究

于立娟

农民的社会保障问题是我们政府近几年来大力解决的民生问题。中国农民长期以来都是以家庭和土地作为保障依托。土地是稀缺的生产要素，我们只有建立并不断完善农民社会保障体系，才能更好的将土地从对农民的社会保障功能中释放出来，通过土地经营权的流转，促进农村经济又快又好的发展。

土地经营权流转；社会保障；农民

引言

土地是我国的稀缺生产因素，农村土地经营权的流转是世界各国农业集约化经营和社会化生产的必然结果。是实现我国农业现代化和保证我国粮食安全的必然。随着我国经济及城镇化发展速度的推进，大量农村土地经营权流转的同时，也产生了因土地流转出去之后的失去经营权的农民。文章首先列出土地经营权流转过程中农民利益受阻的几个原因，其次从完善农民社会养老保险，农村医疗保险及构建农民工社会保障体系几个主要方面简要阐述了在农村土地经营权流转背景下的对农民社会保障的研究。

一、农村土地经营权流转是指我国农民所承包的集体农地在用役上的流转，坚持自愿依法有偿的原则。[1]我国农民有恋土情节，2011 年 4 月温家宝总理到山西省吕梁山区的岚县、兴县和临县调研时表示：“土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益,耕地不仅是农民的利益，也是国家利益，因为中国人太多，地太少。”土地经营权的流转要尊重农民意愿，不能搞强迫命令。

但在现实情况中，由于农村土地市场的分割性特点，地区发展差异性大，全国统一的定价机制很难形成，权益分配及归属界定不清，土地经营权流转过程中农民利益诉求受到了一定的制约。

农民利益诉求受损的原因主要有以下几个方面：(一)土地流转利益主体虚化；(二)农村土地经营权流转的区域性差异；(三)农村社会保障制度的缺失；(四)农民进入城市后的非农就业机会缺失及收入的不稳定；(五)土地经营权的相关立法的滞后及执法的不力。针对以上几点，在农村土地经营权流转过程中我们跟要坚持自愿、有偿、依法，流转双方要按照“平等互利、协商一致的原则”进行。

二、中国共产党十七大报告明确指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居，推动建设和谐社会”。[2]这关于社会民生的社会保障问题报告被世人普遍关注，为社会保障事业的发展指明了方向。

农村社会保障制度是指以法律为依据，以国家、集体和农民投入为依托，通过国民收入的分配和再分配，对农村社会成员的基本生产和生活给予物质保障的各种法律、规章和措施的总称。它是国家欸了保证农村社会成员个人及其家庭的经济安全和提高毕业的福利，通过立法实施的一种公共计划。其实质是实现部分社会财力的专业，帮助农村社会成员转移和规避各种风险。[3]

(一)农村养老保障是农村社会保障的核心问题。我国的农村养老保险制度开始于建国之后，在很长一段时间里，农民主要以家庭、集体和土地为依托，为其没有其他收入来源的时候提供生活保障。2009年1月，中央农村工作会议公报指出：“保障和改善民生，重点和难点在农民”。[4]，.2009年温家宝指出：“新型农村社会养老保险不仅是一项重大的惠农政策，更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元机构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤”。[5]随着农村土地经营权流转的大范围开展，我们要进一步完善农村养老保险制度。我们是发展中国家，我国的农民社会保障制度具有超前性，在全球经济不景气的环境下，我国经济发展也放慢了速度，尤其地方政府债务缠身，财政压力巨大的情况下，政府对农民的社会养老保险只能给予有限的财力支撑。将有限的资源发挥最大的作用，在完善新农保的过程中，首先要充分考虑农民的诉求，在新农保制度中增加激励农民土地流转的内容。其次要提高新农保的可持续性与需求的有效性。再次要提高不同年龄段农民的参保率及农民社会养老保险替代率，促进农村土地经营权流转与农民养老保险的良性互动，最终实现城乡居民社会养老保险一体化。

(二)2002年10月中共中央国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求到2010年在全国农村基本建立适应社会主义市场经济体制要求和农村经济发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。我国的新型农村合作医疗制度始于2003年。经过5年多的发展，2008年新型农村合作医疗制度基本实现全覆盖，2009年参合人数达到8.3亿，参合率达到94.0%。[6]新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。[7]在农村土地经营权流转的背景下，新型农村合作医疗制度应该向社会医疗保险方向发展。

经过几年的发展，新型农村合作医疗已经具备了向农民社会医疗保险迈进的基础。一个方面，我们要进一步提高统筹层次，中央财政对某些地级市给予适当的财政支持。另一方面，加强农村公共卫生建设，实现医疗服务的统筹衔接。

(三)土地经营权流转背景下，农民工社会保障体系的构建。对大多数农民工来说，土地对他们及其重要，是他们“进可攻，退可守”的资本，一旦在城市务工过程中遭遇挫折或不幸，他们便可返乡务农。无论在城市里打拼的如何，土地都是农民工最后的资本。由于农民工群体的特殊性，构建农民工的社会保障体系是个非常复杂的系统工程，要求合理的划分中央与地方的责任的同时，二者要相互配合。构建农民工社会保障体系对维护城市的稳定与发展具有积极的意义。首先要健全农民工社会保障的法律法规，其次要抓重点且分层次的建立农民工社会保障制度，提高农民工的参保率，再次，农民工的社会保障体系应该具有灵活性，特别要关注农民工从区域之间迁入迁出地合理衔接。农民工群体具有很强的流动性，灵活性可以使农民工在各省市及地域之间自由迁移，寻找适合自己的工作，为城市的发展与繁荣做出更大的贡献。

结束语

近几年，随着农村土地经营权流转的开展，中央与地方对农民的社会保障工作也在逐步完善中。农村土地经营权的流转和农民社会保障体系的进一步完善是相辅相成的。郑功成教授指出，社会保障是现代社会健康文明发展的及其重要的基本制度安排。[8]农民的社会保障体系不仅包括生存权还包括发展权，但在实践中还远远不够，实现农民社会保障有利于改变我国整体城乡二元社保结构状况，实现城乡社保一体化，有利于维护社会公平正义，让农民共享改革开放的成果，促进社会和谐与稳定，有利于解除农民的后顾之忧。

(作者单位：北京工商大学)

[1]吕世辰：《农村土地流转制度下的农民社会保障》，社会科学文献出版社

[2]胡锦涛十七打报告：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007-10-15

[3]《农村社会保障体系建设研究》

[4]《中央农村工作违约在京召开》，《新华月报》2009年1月下半月

[5]温家宝：《开展新型农村社会养老保险试点工作逐步推进基本公共服务均等化》，《新华月报》2009年9月号

[6]《政府工作报告学习问答》，中国言实出版社，2010，第56页

[7]《国务院转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，2003年1月

[8]郑功成：《中国社会保障理论》，湖北人民出版社，2002

于立娟，女，山东人，汉族，北京工商大学经济学院，研究方向:财税理论，公共部门经济。