作物秸秆处置中的政府作用刍议

◎管 华 王璐婷 梁家卓

作物秸秆处置中的政府作用刍议

◎管 华 王璐婷 梁家卓

（江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，江苏徐州221116）

新中国成立以来，作物秸秆经历了资源紧缺期和产量过剩期两个阶段，目前由于处置不当而引起了严重的环境问题，多地政府为此而颁布了禁烧令，然而因其“只堵不疏”的性质而未给作物秸秆找到合理的出路，执行效果不佳。作物秸秆无害化处置面临着技术、管理和经济三方面的困难，作为作物秸秆处置的实施主体，企业和农民没有进行作物秸秆无害化处置的动力，因此政府应在作物秸秆无害化处置中起到关键作用，充当好作物秸秆处置方式的引导者、处置技术研发的组织者、处置资金的承担者、处置政策与法规的制定者四种角色。目前政府如欲在作物秸秆处置中充分其发挥作用，应注意做好以下几项工作：加强宣传教育，加快相关制度建设，加大秸秆综合利用技术研发的支持力度，加强资金监管，转变管理观念。

作物秸秆；无害化处置；政府作用；建议

作物秸秆是指成熟农作物收获其经济产量后所剩余的地上部分，茎叶、藤蔓或穗的总称，此处的农作物包括粮食作物和经济作物，通常指水稻、小麦、玉米、薯类、高粱、甘蔗等。我国是一个农业大国，是世界上作物秸秆量最为丰富的国家之一，年作物秸秆生产量已超过8×108t[1]，因作物秸秆处理不当而引起的环境问题，长期以来一直为政府相关部门乃至全社会所关注，如何处理作物秸秆已经成为一个重大的社会问题。20世纪80年代以来，作物秸秆焚烧造成了严重的大气污染，更使作物秸秆处理成为社会热点问题之一，许多省、市颁发了作物秸秆禁烧令。然而，这种靠行政强制手段单纯禁烧的“只堵不疏”做法，未给作物秸秆找出一个合理的出路，“禁烧令”执行效果不佳。作为目前作物秸秆处理主体的农民，不具备开展作物秸秆无害化处理方式探讨与实施的能力，而政府在这方面应承担起其应有的责任，发挥其所具有的作用。目前对于作物秸秆处理问题的研究，多把目光聚集于作物秸秆综合利用技术研制等方面。然而，研发出经济合理和技术可行的作物秸秆综合利用技术，绝非短期可以完成。因此，还应从宏观的角度出发，积极探讨政府在作物秸秆处理中的政策法规制定与社会资源配置作用，充分发挥其行政管理与服务职能，为近期的作物秸秆处理找到一条合理可行的有效途径。

一、作物秸秆处置现状

（一）作物秸秆供需关系的演化阶段

新中国成立以来，从作物秸秆相对数量变化的角度看，我国作物秸秆的供需关系演化大致经历了两个阶段。

1.资源紧缺期

改革开放以前，作物秸秆在农村乃至城镇有着多种用途，利用方式多样[2]。例如，作为薪柴，作物秸秆是农村居民的主要燃料，在我国农村生活用能中占有重要地位；通过沤肥、堆肥、粉碎还田等方式，作物秸秆成为农田肥料的主要来源之一；用于冬季床铺垫层，是农村及城镇居民冬季床铺的主要保暖材料之一；是牲畜饲料的重要来源；是造纸、草编等工业的主要原料。由于当时作物秸秆用广途泛，需求量巨大，所以成为紧缺型资源而供不应求，农民也能从中获得可观的经济收入。

2.产量过剩期

改革开放以后，随着社会的进步和相关社会经济条件的变化，人们对作物秸秆价值的认识发生了颠覆性的变化，处理方式也产生了彻底改变。农业现代化过程中，传统农业生产要素被工业部门所生产的农用生产要素所替代[3]，如化肥替代农家肥、农业机械替代畜力、化石燃料替代秸秆燃料、现代建筑材料替代传统建筑材料、现代取暖方式替代传统取暖方式等，同时大量农民进城务工导致农村劳动力大量减少，加之出于环保目的而政府明令禁止以作物秸秆为造纸原料、随着农业生产水平的提高而作物秸杆产量迅速提高等，农作物秸秆价值方面的比较优势丧失，导致其原有用途消失，或者现有用途在经济上变得不合算，而人们又找不到更为有利、有效的作物秸秆利用方式，反而成为农田耕作的障碍，于是就出现了作物秸杆的大量过剩。许多数地区的农民为了赶农时、抢播种，就以图省事的方式来处理之，把大量作物秸秆或焚烧，造成大气污染；或堆弃，构成火灾隐患；或弃之江河，阻碍行洪。

有学者提出，随着循环经济在我国的推进和生物质能利用水平的提高，目前我国已经进入作物秸秆的综合利用期[4]。然而，目前我国乃至世界的作物秸秆制油、制酒精、制炭、发电等技术尚不成熟，生产成本较高，效益差，仍处于技术探索阶段，因此作物秸秆综合利用水平不高且利用量有限，传统利用及就地焚烧仍是目前秸秆主要处置方式，尚不能称作物秸秆的综合利用期的到来。

（二）作物秸秆处置的实施主体

1.企业

企业回收作物秸秆，并以其为原料进行处理和深加工，制成各种可用的囊元、工业产品等，如纸张、酒精、草编制品、燃气、饲料、建筑材料等。

2.农村集体

农村集体回收作物秸秆，并对其进行集中处理，制成各种原材料，如饲料、食用菌种植基质、打捆成型饲草等。2009年，鲖城镇省级新农村示范村李王楼办起了绿原秸杆处理场[4]，购置液压秸杆打包机，秸杆燃料成型机，秸杆饮饲料成型机等大中型秸杆处理机械，在全镇范围内设立十个秸杆收集场，大量收购秸杆，统一加工处理。优质秸杆包成为养殖业饲料，低档秸杆包成为造纸原料和发电燃料。秸杆颗粒饲料和秸杆颗粒燃料，成为抢手的商品，供不应求。

3.农民

目前绝大多数的作物秸秆还是为农民所处置，他们直接收获作物秸秆并对其进行自行处理。在作物秸秆无害化和低害化处置方面，农民常用的方式有用作燃料、肥料、沼气原料以及“过腹还田”、粉碎还田等。然而，为了节省处置时间和成本，许多地区的农民都采取了在农田中直接焚烧的方式来处理作物秸秆，造成严重的大气污染，并且屡禁不止[5]。

二、作物秸秆无害化处置的困难

目前条件下，普及作物秸秆无害化处理主要存在技术、经济和管理三个方面的困难。

（一）技术困难

技术上的不完善，使得目前作物秸秆的收集、存储和综合利用均具有很大困难[6]。作物秸秆具有在产出上具有空间分布的分散性、时间分布的集中性等特点，在性质上具有易于腐烂、体积巨大的特点，而目前作物秸秆的收集、初加工和运输设备尚不完善，导致作物秸秆收集与存储上的困难。在综合利用上面，目前在秸秆还田、秸秆养殖、秸秆气化、秸秆液化、秸秆发电、利用秸秆生产食用菌、有机肥、建筑材料等方面，均尚存在技术上的制约，限制了作物秸秆综合利用事业的发展。

（二）管理困难

我国作物秸秆生产者农户分布分散，农业生产仍以传统小农生产方式为主，对其缺乏约束机制，管理部门对其生产行为难以监控和掌握，不易以现代的许可、禁止、停产等方式进行约束管理[6]。加之农民环保意识较为淡薄，有关部门的管理方式相对简单，所以禁烧效果不佳。

（三）经济困难

作物秸秆收集与综合利用的比较效益很低，农民没有足够的经济动力和资金投入到作物秸秆产业链的后部环节中去。目前农民进城打工收入显著高于一般农业生产，故而相当部分青壮年农民选择放弃农业生产而外出务工，从而导致农业生产劳动力不足[7]。为了尽量减少因收获农作物而造成的打工损失，农民在处理秸秆时就尽可能选择最为省时的焚烧处置方式。一套作物秸秆捡拾打捆机组投资在10万元以上，投资回收期长达13年之久[7]，农民不愿自己进行作物秸秆收集。作物秸秆分布分散，综合利用效益低，企业不可能给出太高的收购价格，农民不愿运送，企业也不可能自行收集，导致作物秸秆难以收集。作物秸秆的能量密度低，利用作物秸秆生产饲料、有机肥、燃气、建筑材料等的综合利用成本高，与其他方式生产的相同产品相比，缺乏经济效益比较优势，难以进行商业化运行，限制了作物秸秆综合利用事业的发展。

三、政府在作物秸秆处置中的作用

考虑到作物秸秆处置技术和经济现状和生态环境意义，近期内政府应在作物秸秆处置中充当好以下角色。

（一）处置方式的引导者

作物秸秆处置方式有多种，大致可以划分为有害的和无害的两类。在现阶段，有害处置方式的经济效果较好，但外部不经济；无害处置方式的经济效果较差，但外部经济。在选择作物秸秆处置方式时，作为作物秸秆处置的直接实施者，农民和企业更多考虑的是经济效果，这是无可厚非的。然而作为政府，则应从社会公众的角度考虑问题，选择综合效益最佳的处置方式，而这种处置方式可能具有较好的生态环境效益和社会效益，但不具有好的经济效益，这就与农民和企业在处置方式选择上产生了矛盾。在这种情况下，政府应充分发挥其监督、管理和组织功能，引导农民和企业选择符合社会公众利益的作物秸秆处置方式。

（二）处置技术研发的组织者

最为理想的作物秸秆处置方式是经济、社会和生态环境效益俱佳的处置方式。从循环经济的角度来看，任何生产过程中只有利用不充分的资源，而没有不能利用的废物。废物是资源利用技术不完善和经济条件不合理的产物。为了节约资源和保护环境，必须加强作物秸秆处置相关技术的研究，开发出技术上可行、经济上合理、符合可持续发展要求的处置技术，提高作物秸秆综合利用水平。作物秸秆综合利用技术的研发阶段，既需要资金，又无经济效益。因此，作物秸秆研发工作只有政府来立项组织实施，并为其提供研发经费。

（三）处置资金的承担者

作物秸杆处置是一项公益性工作，作物秸秆综合利用是一个新兴产业，它们是微利的甚至是无利的。受到价格因素的影响，处置者在作物秸秆收集与利用的各个环节均不能得到显著的经济效益，甚至是亏损的。因此，农民和企业收集和加工作物秸杆的积极性均不高。作为农民和企业，除了用经济利益去吸引他们从事作物秸秆的收集与处理外，没有其他更好的办法。而在目前收集和加工作物秸秆微利或无利的状况下，为了保护环境，这部分收益就应该由政府来支付，通过相关渠道筹措资金，补贴作物秸秆处置者。因此，在作物秸秆处置中，政府应承担相关费用，而不应把这个难题推到农民的面前，也不应把相关费用转移给企业。

（四）处置政策与法规的制定者

为使作物秸秆处置按照符合社会公众利益的方向发展，政府应根据广大社会公众的利益要求，制定各种政策与法规，并通过行使行政和法律权利，加强监督与管理，来规范人们在作物秸秆处置中的行为，最有效地完成社会的目标。

四、充分发挥作物秸秆处置中政府作用的建议

（一）加强宣传教育

政府要充分利用各种媒体，开展全方位、多层次、多角度、大规模的宣传教育活动，提高广大民众对作物秸秆资源意义和不当处置环境危害的认识，增强作物秸秆处置直接实施者农民和企业的忧患意识和社会责任感，推广作物秸秆无害化处置和综合利用技术，使政府有关作物秸秆处置的政策法规的贯彻落实有一个良好社会环境。

（二）加快相关制度建设

政府要加快制定有关作物秸秆处置的各项政策与法规，健全管理制度，有效行使行政管理职能，加强作物秸秆处置管理。第一，建立健全奖惩制度。通过运用经济杠杆，促进作物秸秆处置管理。第二，制定和实施惠民政策。通过提高农民和企业参与作物秸秆综合利用的收益，提高农民和企业从事作物秸秆无害化处置的积极性。可以借鉴粮食收购制度，实行作物秸秆最低保护价收购制度，保护农民合法权益。可以通过对相关企业实行减免税政策，促进作物秸秆综合利用产业的发展。

（三）加大秸秆综合利用技术研发的支持力度

目前我国的生物质能产业发展尚处于起步期，作物秸秆综合利用方面的许多技术尚不成熟，大多都处于试点阶段。在此时期，特别需要政府对相关技术研发工作给予政策和经费方面的支持，组织有关人员进行科技攻关，尽快解决作物秸秆存储、转化、利用等技术难题。应通过制定相关政策，以安排科研项目的方式，激励相关领域的科学研究。同时，还应对有关成果给予奖励，对成果转化给予扶持，加快作物秸秆综合利用事业的发展。

（四）加强资金监管

政府应制定相关政策，开辟与明确融资渠道，合理安排与分配作物秸秆处置资金。对于政府财政安排的作物秸秆处置资金，应以相关政策的形式规范使用，加强监管，防治资金流失、挪用，杜绝腐败现象，提高资金使用效率。

（五）转变管理观念

在作物秸秆处置过程中，目前政府与企业和农民之间的关系不能令人满意。政府出于维护民众社会福利的目的，强令禁止农民焚烧作物秸秆，执行能力不能令人民满意；农民为避免蒙受经济损失，不愿自行进行作物秸秆无害化处理，而选择主观认为使自己获利最多或受损最小的处置方式，造成对周围居民生活的不利影响和环境污染；企业为追求利益最大化，不愿加大投资以支付给农民更高的作物秸秆价格。如此，就在三者之间形成了一个“僵化”的三角关系[8]。若要使他们放弃当前的决策行为，打破“僵化”三角，最好的方法就是提出比焚烧作物秸秆收益更大或损失更小、同时又可使社会效用增加的作物秸秆处置方式，即达到帕累托最优。政府通过实行相应的优惠政策，让从事作物秸秆无害化处置的农民和企业从中得到实惠，使农民自动放弃“焚烧秸秆”的行为，而不是在政府的政策高压下被动“禁烧”。

[1]梁榕旺，徐淑莉.我国秸秆资源现状及其利用.[J].畜牧与饲料科学，2011（11）:21-22.

[2]邢远蛟，刘兴伟，赵圆圆.农用物秸秆利用方式简述[J].中国畜禽产业，2009（6）：69.

[3]陈新锋.对我国农村焚烧秸秆污染及其治理的经济学分析——兼论农业现代化过程中农业生产要素的工业替代[J].中国农村经济，2001（2）：47-52.

[4]顾尚习.秸秆处理深加工需要政府引导和扶持[N].鲖城先锋网，2009-11-5.

[5]马骥.中国农户秸秆就地焚烧的原因：成本收益比与约束条件分析[J].农业技术经济，2009（2）：77-84.

[6]俞祝生.秸秆综合应用发展的主要制约因素及对策[J].现代农业科技，2008(15):255-256.

[7]鞠昌华.我国农作物秸秆处理的困境与对策[J].贵州农业科学，2011(6):221-224.

[8]王典典，牛刚.基于秸秆焚烧问题的农民、企业、政府行为分析与优化[J].农村经济，2010（11）：105-108.

（责任编辑 卞建宁）

Analyseson theGovernmentrolein thedisposalofcrop straw

GUAN Hua WANG Luting LIANG Jiazhuo
(Jiangsu Normal University,Xuzhou 221116,China)

Since the founding of new China，crop straw has gone through two stages resource scarcity and production excess. Currently，it causes serious environmental problems due to the improper disposal.Thus，many governments promulgated the command of burning ban.However，it works poorly.Due to its nature of"only blocked，did not drain”，it didn’t find reasonable solutions to the crop straws.Harm less disposal of crop straw faced 3kind of difficulties:Technology，Management and Economics.As the subject of implementation of crop straw disposal，enterprises and farmers are not as an engine for harm less disposal of crop straw，therefore，the Government should played a key role in the harm less disposal of crop straw. The government who guide the disposition of crop straw，the research and development of disposal technology，funding of disposal，formulation of disposal policies and laws play 4roles in the disposal of crop straw.At present，if Government w ishes to fully play its role in the crop straw disposal，they should pay attention to the follow ing items:Step up publicity and education，accelerate the construction of related systems，increase the intensity of straw utilization technology，s research and development，strengthen the supervision of funds，change the management idea.

Crop straw;Harm less disposal;Government role;Proposal

D035

A

1671-9123（2016）04-0129-05

2016-10-23

管华(1958-)，男，河南濮阳人，江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院教授，主要从事环境与资源经济学研究。