晋冀鲁豫根据地村公安员研究

陈 静孟令择王德政

（1.河北工程大学社科部，河北邯郸056038；2.邯郸市委党史研究室，河北邯郸056000）

晋冀鲁豫根据地村公安员研究

陈 静1孟令择1王德政2

（1.河北工程大学社科部，河北邯郸056038；2.邯郸市委党史研究室，河北邯郸056000）

在抗日战争、解放战争的大环境下，日特汉奸、国特在隐蔽战线上对根据地进行的进攻和破坏，是造成晋冀鲁豫根据地社会秩序失控的根本原因，为消解上述问题，根据地创建了村公安员制度。作为村级治安组织，村公安员具有“低度治安权”、受公安系统和村政权双重领导等特点。另外，在创建初期，村公安员制度显现出人员素质不高、组织形态单一等问题，经过教育培训、改进组织形态等完善措施，该制度的建设日趋成熟。村公安员的创建和发展，不仅消除了日特汉奸、国特对根据地的进攻和破坏，稳定了根据地的社会秩序，更为重要的是，该制度在建设上的成功，完善了根据地新民主主义政治制度，并在一定程度上促进了新民主主义革命的胜利。

根据地 村公安员 革命 治安

近现代中国的革命，“实质上都是中国现代化总进程中旧体制向新体制转变的特殊形式”[1]罗荣渠.现代化新论：世界与中国的现代化进程[M].商务印书馆,2014.(P257)。抗战和解放战争时期，中共在晋冀鲁豫根据地成功地进行了一场政治、经济、文化等领域的全方位革命，与此同步，中共亦对根据地进行了初步的现代化建设，这些努力改变了根据地区域的社会形态，即由传统社会转变成为新民主主义社会，新民主主义社会形态符合世界现代化发展趋势和潮流，促进了根据地社会的进步和发展，提升了中共和根据地的力量，保障了抗日战争和解放战争的胜利。

中共在根据地乡村地区进行的上述社会改革和建设，需要一个有序和稳定的社会环境，而当时是一个战乱纷呈、社会相对失序的年代，为了在战乱的环境下有效地控制社会秩序，中共在根据地农村地区创建了公安员这一治安组织，该组织创建后有效地完成了其担负的历史使命，即实现根据地广大农村地区社会秩序的稳定，保障根据地各项革命和建设工作顺利进行。相对于公安员上述重要作用而言，学界目前还缺乏该方面的相关研究，有鉴于此，本文拟对晋冀鲁豫根据地公安员制度作一初步探讨，以加深人们对根据地历史的了解和认识。

一、设置公安员的原因

公安员这一农村基层治安机构的建立，是在隐蔽战线与日特、国特激烈斗争的环境中创建发展起来的，具体来讲，其创建的主要原因有：

1.维护农村社会秩序稳定的需要。

抗日战争和解放战争时期，晋冀鲁豫根据地及其周边地区处在大规模的现代化战争环境中，这种战争对社会秩序的破坏是巨大的，尤其是在根据地初创时期，日军虽占领了山西、河北、山东等地，但由于其兵力不足，只能控制重要的城市及铁路沿线的地带，而广大的华北地区由于原国民党政权的崩溃，广大的农村地区出现权力真空，土匪流氓、道会门及失意旧军人趁势而起，为害乡里，社会秩序处于失控的严重动荡状态[1]第二野战军战史编委会.八路军第一二九师战史.解放军出版社,1991.(P21)。为消除这种战争环境下社会秩序的动荡并维护社会秩序的稳定，需要一种专门的有力的治安机构来实现上述目的。

2.在隐蔽战线上与日特、国特进行斗争的需要。

抗日战争和解放战争时期，中国共产党与日军、国军除公开战线的激烈对抗外，在隐蔽战线也展开尖锐的斗争。日军及国民党往根据地派遣、发展了大量特务，这些特务为日军及国民党提供根据地党政军情报，带领日军或国军包围我首脑机关，打黑枪，暗杀党政军首长及根据地军民，制造谣言，挑拨军队、政府与民众的关系，破坏生产。此外，打入根据地党政军民机关中的一些阶级异己分子及汉奸敌探，“破坏抗日政策，造成失败空气，违反政治路线，损害我党工作的威信”[2]邓小平军事文集(第1卷).军事科学出版社,中央文献出版社,2004.(P109)，国特、敌特汉奸的这些行为造成根据地人心惶惶，严重影响了根据地社会秩序的稳定和各项工作的正常运行。

中国共产党在应对日军、国军公开的军事进攻时，采用人民战争的策略，与此相应在隐蔽战线上应对日特、国特对根据地的进攻、破坏时，采用的也是群众路线的反特斗争策略，“以群众的锄奸政策，最高的警觉性去打击敌人的特务活动和内奸政策”[2](P131)。在群众路线的思想指导下，在农村需要有一个专门的组织来发动、组织及领导广大人民群众与日特、国特进行斗争，领导群众贯彻党的各项锄奸反特政策，开展反特的各项活动，这样作为联系上级公安机关与农村广大群众的核心组织——村公安员就应运而生了。这是农村设置公安员的一个重要原因。

3.传统村治安组织不适合社会形势的发展。

根据地创建之前，农村传统的治安机构为保甲制，此组织除治安功能外，还兼具“收税、征丁、课役、劝募”等职能[3]闻钧天.中国保甲制度.(汉口)直学轩,1933.(P1)，并不是专职的治安组织。抗战爆发后，日特汉奸对根据地的疯狂破坏，社会治安形势比传统社会复杂和严峻，单凭一个传统兼职的保甲制组织不能完成维护社会秩序稳定的任务。另外，传统保甲制组织是封建政权的一个组成部分，与根据地新民主主义政权系统不匹配。为适应社会形势发展，需要创建既能完成新形势下的治安任务且具有新民主主义性质的村治安组织，这也是创建公安员制度的一个重要原因。

总之，在历史发展的新形势下，要求一个与以往传统社会不同的能完成复杂形势下治安任务且具有新民主主义性质的农村治安组织进入历史舞台，这种社会历史发展的需要构成了村公安员产生的主要原因。

二、公安员的性质、职权、任务

村公安员在组织性质上具有双重属性，首先其为根据地公安系统下层组织之一部（直属区公安干事领导，早中期时的产生方式是由上级选派），除此之外，公安员亦是新民主主义村政权组织之一部，是村政委员之一，村武委会党委之一，是各村群众除奸的组织者和领导者。村公安员作为区公干直属下级，工作上直接受公干领导与派遣，村公安员又是村公所组成之一员，应接受村长领导与检查，并应向村长报告工作。村公安员的这种双重性质是由当时特殊的战争环境决定的，村公安员主要任务是反奸除特，维护各村的社会治安，属于公安系统的业务范围，所以其为公安系统下层组织之一部，又因村公安员各自负责本村的治安工作，其业务工作的正常开展需要村政权的领导与配合，因此在组织上其又为村政权组织之一部。由于受双重领导，有时会出现上级指示、命令不一致的情况，为解决此种矛盾，根据地《村公安员暂行条例》规定，如村长分配工作与公干分配工作有抵触时，可通过公干纠正之，如情况紧急不能纠正时，可自行向村长说明执行公干分配之任务。从《村公安员暂行条例》规定的上述内容来看，村公安员虽有双重属性，但其重点是受上级公安部门（区公安干事）的领导。

《村公安员暂行条例》规定村公安员有如下的主要职权：为各村村政会议之一员，参加村政会议并享有与其他委员同等权利与义务；在村长领导与监督之下进行各项工作，受区干指示之特殊工作在不妨害秘密原则下通过村长进行之；无独立解决事件之权，一般应在村政会议与村长领导下以村公所名义解决之，受公干特殊委托时，可代表公安局解决之，但也应通过村长；是武委会常委之一，参加武委会常委会，并享有与其他常委同等权利与义务；不得私自进行各种处罚；无逮捕权，但下列情况例外，但逮捕后应立刻向村长及公干报告：（1）现行犯；（2）情况紧急，不搜捕即有逃跑可能者；（3）一般群众也可逮捕之犯；有检查户口、盘查行人之权，有直接向公干报告之权，可代表武委会直接领导民兵进行除奸工作。以上规定可看出，村公安员负有的治安权是“低度治安权”，此种“低度性”主要表现为：其一，村公安员治安权受区公安干事和村政权的约束；其二，其不享有与上级公安机关同等的治安权，其享有的是低限度的治安权，如不得私自进行处罚、正常情况下无逮捕权等。

村公安员平时任务是，负责村中抗日治安及群众的除奸教育工作，保障抗日人民各项权利，领导群众及民兵进行抗日戒严、户口检查、盘查行人，检举破坏村政、侵犯抗日人民利益之不良份子，与武委会配合，领导民兵进行平时与战时的除奸工作，会同村民事委员会调解人民各种纠纷[1]村公安员暂行条例.山西省档案馆馆藏档案18-1-20.。

三、教育与训练

村公安员一般来自当地的农民群众，在担任公安员前没有受有公安方面的教育和训练，在担任公安员后，面对当时错综复杂的社会治安环境，公安方面的业务知识、能力亟待提高。

为解决上述问题，根据地县公安局定期举办村公安员培训班，对其进行教育和训练，以提高其治安工作能力。

培训班人数一般为几十名（每期人数不等，一般不超过100名），时间为一周左右，全班设为一个大队，大队下设分队，分队下设小组，大队正副队长由县公安局派专门干部担任，分队正副队长、小组正副组长由公安员自己推选，分队长下分小组，设正副组长，大队设一个党支部，下分小组，行政组长兼党小组长。

教材内容分三部分：第一为思想教育，包括敌我斗争形式、当地社会情况、社会混乱根源、思想问题举例等；第二为公安基本知识教育，诸如任务、职权、纪律、守则等；第三为目前公安工作的主要任务，内有取缔道会门、肃清盗匪、管理外归人员、政策问题、如何收集情报（收集情报的的方法、什么是现刑犯、可疑份子、嫌疑份子及怎样辨别各色人物、怎样分析情报）等。

针对根据地农村治安工作及村公安员本身的实际情况，培训班在教育方法上有以下显著的特点：其一，严格党的组织生活，党员之间要互相检查、互相帮助，在工作作风、纪律等方面共同提高；其二，注重思想教育，负责培训的干部深入各学习小组以了解、掌握学员的思想情况，发现问题，及时解决，例如在对公安员任务、守则、作风、职权等内容进行学习时，不少学员钻不进去，讨论情绪亦不高，觉着这是老一套，过去都听过，再讲来讲去太俗气，针对此种情况，培训干部当晚就到各组开检讨会，指出这是不正确思想，在讨论过程中，学员认识到上述学习内容虽是老一套，但有些问题并未真正弄明白，为此亦影响了工作进一步的开展，会后学员充满了学习热情，课堂发言也热烈起来；其三，少讲，多讨论，培训干部上课前搜集、整理村公安员在工作中遇到的各种疑难问题，上课时把这些问题作为讨论内容，启发、引导学员对这些问题进行深入的讨论，在此基础上，进行总结，找出解放这些问题的正确方法[1]第一期训练村公安员总结.邯郸市档案馆馆藏档案61-3-131.。

经过培训班的培训教育，再加上实际锻炼，村公安员的素质得到一定程度的提高，不仅满足了各自村治安工作的需要，有些村公安员日后还成长为县、地市级公检法负责人。

四、组织形态及其演变

中国传统社会农村治安组织的组织形态为保甲组织，村公安员与其相比，在组织形态上有以下的不同：（1）公安员作为公安系统的一个组成部分，是维护治安的专职组织，保甲组织则不然，其负有多种职能，如收税、派捐等，其并不是一个专职的治安组织，维护治安只是其众多职能中的一项；（2）传统封建社会的保长、甲长一般由地主、富农及其爪牙担任，其为封建地主统治阶级服务，村公安员一般由中农或贫农担任，其服务对象为广大人民群众。

专职的治安组织——村公安员一经成立，即在隐蔽战线上与敌特汉奸展开了激烈的斗争，如领导儿童团站岗，指导民兵盘查行人，发现、监视、抓捕特务、汉奸嫌疑人员，保卫党政军首脑机关的安全等，这些活动在隐蔽战线上消解了日特汉奸及国特对根据地的进攻与破坏，稳定了根据地农村的社会秩序。因此说，村公安员在维护根据地社会治安，稳定社会秩序方面起到了不可替代的作用。

由于是初生事物，村公安员在取得上述治安成绩的同时，在组织制度等方面也暴露出一些问题，譬如，基层农村社会治安权集中于一人之手，使得村公安员遇事独断专行，不利于民主性的发挥，这种情况有时便利了某些不法分子从中做坏事，例如，1942年，在根据地揭发秘密间谍运动中，十里店村的公安员老文堂，被地主分子傅守良利用，在这次运动中，将热心革命的村会计、民兵王奇等定为敌人的间谍[2](加)伊莎白·柯鲁克,(英)大卫·柯鲁克.十里店（一）——中国一个村庄的革命.上海人民出版社,2007.(P100-109)；同时以双重任务的重担子（公开任务和秘密任务），放在一个农民党员身上，极易暴露，不便于进行工作；一部分公安员思想作风不纯，如工作不为农民群众利益而是为个人谋取私利；组织不纯，某些坏份子担任公安员，一些公安员在生活作风上存在一些问题[3]太行革命根据地史总编委会编.公安保卫工作.山西人民出版社,1989.(P239)。这些问题在群众中间造成一些不良影响，妨碍了根据地公安保卫工作的进一步发展。

针对工作中出现的这些问题，中国共产党对村公安员组织形态进行了调整，即由单人形态改为治安委员会形态（主任委员依然称为公安员），委员的产生方式与以前单个公安员由上级选派不同，采用与群众相结合的方式产生，支部先行讨论，村政委员会再行酝酿，提出名单，然后到群众大会上通过（如群众通不过则不得担任治安委员），当选的委员要在群众大会上表明工作态度。此种产生方式可防止坏分子及思想不纯、作风不正者混入治安委员会。

相对于单人形态，委员会形态的优越之处主要在于：（1）合乎民主集中制原则，除设类似过去公安员的主任委员外，并有若干治安委员，它的民主性较广泛，即有核心骨干（治委主任）而又是委员制；（2）人多力量大，在开展治安工作时，委员们民主讨论，大家想办法，能够群策群力，大家的事情动员大家起来干，避免过去公安员个人突出、脱离群众的蛮干乱干；（3）主任委员调离时，其职务可由成绩突出的治安委员来接替，使治安工作不致因一人之变动而告中断；（4）可以防止工作中少出偏差，因为大家的意见会比个人的意见周到准确。总之，以上诸点均足以说明治安委员会制比单一公安员制联系群众面广，工作效率高[1]太行革命根据地史总编委会编.公安保卫工作.山西人民出版社,1989.(P240-241)。

组织形态改进后，根据地治安工作得到巩固和进一步的发展，具体表现为各种妨害社会稳定的治安案件逐渐减少，已发生的治安案件破案率逐渐提高，例如根据地的沁阳城关地带，在治委会的管控治理下，社会治安情况日渐完好，治安类案件不断减少，在1949年1月至4月，治安案件下降为145件，治委会破获的案件为102件，破案率达71%强[1](P298)。

五、余论

“敌我斗争的胜利，决定于人民”[2]邓小平军事文集(第1卷).军事科学出版社,中央文献出版社,2004.(P285)，中国共产党“农村包围城市，武装夺取政权”革命根本战略成功的关键在于其在根据地十余年执政过程中赢得了广大农民的支持、拥护和信任。农民对中国共产党的这种支持、拥护和信任来源于中国共产党对其利益诉求的维护和满足，中国共产党的性质是无产阶级政党，其宗旨是全心全意为人民服务，其理想是实现人类社会的共产主义。在抗日战争和解放战争时期，中国共产党通过在根据地进行新民主义革命来照顾广大人民群众的基本利益，通过新民主主义革命，根据地的社会形态由传统社会进入新民主义社会，具体来讲，土地所有制形态由地主所有制变为农民所有制，人民民主专政政府的成立和施政，使广大农民群众在政治上获得翻身和解放，通过举办成人扫盲班、提高儿童入学率等方式，提升农民的文化水平，此外，提高妇女地位、实行一夫一妻制、废除封建买卖婚姻、提倡科学及破除迷信等措施均推动了根据地社会习俗和风气向科学、文明、进步方向转变。如此，中国共产党运用革命的手段，推动了社会的进步，提升了人民群众的利益。

晋冀鲁豫根据地新民主主义革命和建设需要一个稳定有序的社会环境，这一点在战争的环境下尤其显得重要。在特定的抗日战争、解放战争的社会历史环境下，现代型革命政党——中国共产党通过把先进革命理论和中国农村社会实践相结合，在总体把握形势发展的需要下，在“一切工作的基础在于村”的认识下[2](P350)，制定并执行群众的锄奸反特政策，创造性地建立了村公安员制度。公安员在创建后，作为联系上级公安机关和基层农村农民群众的中介和核心，发动、组织并教育广大农民群众在隐蔽战线上与日特、国特进行殊死的斗争并赢得该场斗争的胜利，从而消除了影响根据地社会稳定的主要因素（日特汉奸、国特对根据地的进攻和破坏），有效维护了根据地社会秩序的稳定，保障了根据地各项新民主主义革命和建设工作的顺利进行。由此可看出，作为新民主主义革命和新民主主义政治制度的一部分——村公安员制度，其建设的成功，在一定程度上完善了新民主主义政治制度并促进了新民主主义革命的胜利。

（责编：高生记）

陈静（1974—），男，河北邯郸人，天津师范大学历史文化学院中国近现代史专业博士，河北工程大学社科部讲师，研究方向为中国近现代史、抗日战争史、抗日根据地史。孟令择（1972—），男，河北任县人，河北工程大学社科部教授，研究方向为中国近现代史基本问题、教育经济学。王德政（1969—），男，河北磁县人，邯郸市委党史研究室主任，研究方向为马克思主义中国化。

本文为2015年度河北省社会科学基金项目《现代化视阈下的晋冀鲁豫根据地法制研究》（HB15LS017）。