日本老年社会福利事业的经验与启示

◇龙晖

日本老年社会福利事业的经验与启示

◇龙晖

日本老年人社会福利体系有两大特色，一是法律制度的保障和专业服务体系相结合，法律保证了服务体系各环节的有效运转，而服务团队的实践又为法律和制度的完善提供了指导。二是政府主导与自发的社会力量相结合，均发挥了二者的比较优势，满足了老年人多层次的需求，保障了专业服务的社会化供给。我国可借鉴日本经验，从法律与服务层面、政府与社会层面，探索中国特色的老年人社会福利事业之路。

人口老龄化；社会福利；日本经验；启示

人均寿命延长，生育率走低，导致我国劳动力人口不足的同时，也带来了人口老龄化问题。截至2015年末，我国60周岁及以上人口数为22200万人，占总人口比为16.1%，其中，65周岁及以上人口数为14386万人，占比为10.5%，按照联合国标准，我国已是十足的“老年型”社会。

一、我国老年人社会福利现状堪忧

1.生理层面

老年阶段是病痛的集中爆发期，对资金和医疗资源需求旺盛。

我国老年人的收入主要来源于养老保险和子女支持。我国的养老保险是“代际赡养”，未来劳动力减少的同时，缴费人口也将不断减少，社保基金能否有效运转有待检验。而子女赡养老人的同时，还面临买房购车、子女教育等问题，在“421家庭”仍占主体地位的背景下，子女负担沉重。

至于医疗资源，我国的总体状况是相对不足。根据病症需要，医疗资源可分为门诊、床位和专业护理三块，而“看病难、看病贵”等问题在中国长期存在，针对老年人的长期护理保险制度尚未建立，满足老年人基本照护需求的非高端机构几乎没有，社区居家养老还处于探索时期，老年人福利的社会化供给严重不足；此外，家庭照顾本是一大助力，但因“城镇化”，农村和小城市子女大多外出务工，又因教育供给的多元化，大城市子女则去更好的城市或国外发展，致使家庭照顾功能弱化。

2.心理层面

老年人已不再直接参与社会生产，担忧自身能否被社会接纳的同时，与外界建立联系的情感需求尤为迫切。满足这一需求的途径有多种，如子女常回家看看、社区平台的利用等。但随着家庭功能弱化，老年人参与社会的主渠道还得落在社区上。可目前社区这一平台诸多功能尚未开发，运转过程中也存在资金、人员不足等问题。

人口老龄化背景下，上述问题已十分显著，加之“城镇化”和“新常态”这两面放大镜的作用，我国老年人面临的问题远不仅此。老年人社会福利是对老年事业的更高要求，只有抓住主要矛盾，才能搭建好整个老年福利体系。

二、日本老年社会福利事业概况及经验

日本是世界上人口老龄化程度最高的国家，据日本2015年《高龄社会白皮书》称，截至2014年10月，日本65周岁以上人口数为3300万人，占比26.0%，创下纪录。

日本是中国近邻，两者在文化传统和国家治理模式上相对接近。在对待老年人福利保护问题上，两国均出台了老年人权益保障法，因此延续专门立法的思路保障老年人福利，似乎更切合中国。

1.全方位的老年人法律保障体系

日本老年人的法律保障体系大致由《国民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》和《介护保险法》构成，上述四法分别从经济收入、社会福利、医疗保健和生活护理等方面为老年人提供了全方位的制度保障。

日本的年金制度是在二战后确立并逐步完善的，分为公私两类年金，“公的年金”涵盖了国民年金、厚生年金和共济年金三大块，保障了各类雇员的基本养老需求；“私的年金”包括企业年金和个人年金，作为前述年金的补充，保障了雇员退休后较富裕的生活，真正做到了“国民皆年金”。

1963年的《老人福利法》被日本各界称为“老人宪章”，该法强调国家和社会应通过兴建福利设施、提供福利服务保障老年人的身心健康与生活安定，第一次明确了国家和政府在老年人福利体系中的责任，并指出了民间和个人应承担的义务，确立了日本老年福利制度的框架。

《老人保健法》于1982年颁布，该法强调在确保老年人医疗服务的同时，加强疾病预防、功能训练等综合性保健，并指出家庭和社区是老年人保健实施的社会基础，这表明日本老年福利保健由设施福利转向居家福利。

上世纪90年代中后期，随着少子化和老龄化的加深，日本民众对介护人员的要求日益提高，加之经济不景气，因此，日本于1997年颁布了《介护保险法》。该法将介护费用从医疗保险中单独分离出来，通过社会保险方式筹集，减轻了财政负担。

2.多层次的老年人福利服务体系

日本现行的社会福利体系分两套系统运转，一是收养型福利机构，二是社区照顾服务。

收养型福利机构分为三种：针对65岁以上贫困的或无住所、无自理力的老人开设的“老人养护之家”；针对无自理力、家中亦无看护力且需长期护理的老人开设的“老人特别养护之家”；针对60岁以上的低收入夫妇或因无子女、经济及住房困难等导致无法居家养老的老人开设的“低费老人福利院”。

社区照顾服务体系分为两种：利用社区平台为居家养老者提供娱乐、保健、康复等服务的设施服务；针对社区无自理力、需生活照护者，由医护人员、康复师、家政人员等提供的体检、康复、清扫等一系列上门服务。

3.多元化的老年人福利供给主体

日本老年人福利的供给主体大致经历了三个阶段的变化：上世纪60年代初，日本福利制度实际上是国家包办，到了70年代中期，政府鼓励基层组织结合自身情况发展老年人福利事业。从80年代开始，日本政府又提倡发展民间福利团体和志愿者队伍。至此，日本形成集国家、地方政府、民间团体与志愿者于一体的多元化老年福利网络。这一网络中，国家始终作为社会福利的主导方，负责整个福利网络的设计与规划；地方政府拥有一定自治权，可因地制宜开展老年社会福利活动。同时，日本高度重视民间团体的力量，采取财政补助、税收和融资优惠等一系列政策，鼓励民间福利团体的发展。

日本老年福利网络实践至今，充分体现了民间力量的比较优势：一是节约了政府管理成本；二是创造了竞争氛围，社会公益事业服务水平大为提高；三是增加了创业、就业机会，投资社会福利事业收益稳定，许多投资者加入到福利事业中来，同时也为待业者提供了可观的工作岗位；四是在一定程度上满足了不同阶层老年人的社会福利需求。

三、对我国发展老年福利事业的启示

1.制度设计先行，法律政策配套

日本“国民年金制”的确立可谓应时而生，但《老人福利法》与《老人保健法》的颁布，在当时看来是具有超前意识的，实践也证明了日本政府在此事上的前瞻性与把控力，这十分有借鉴价值。

我国法治进程常落后于现实需要，例如，针对老年人的立法，目前只有《老年人权益保障法》，但应为法律所调整的关系纷繁复杂，不是单纯一部立法就能够全面解决的。正如日本从老年人的经济收入、医疗保健、长期照护等方面进行了立法，我国也应适时出台配套的法律法规。

需强调的是，立法是制度有效运行的前提，但在此之前，首要的是进行老年人社会福利的顶层设计，把已发生的、可预见的各类情况充分考虑，待顶层设计明朗后，再颁布相关立法，这样制度才经得起现实的检验。此外，相配套的政策措施应同步跟上，例如日本出台《老人福利法》后，为保证服务供给充足，日本政府鼓励人们从事介护工作，培养专业护理人才，并开放长期照护服务市场，允许营利性企业参与，扩大了老年福利服务的提供量。

2.划分服务对象，对应服务团队

我国老年人口数量庞大，其经济收入、身体状况、心理状态等千差万别，自然存在不同需求。因此，建立多层次的分类标准或多维度的评价体系，才能更好地为老年群体提供适时有效的服务。同时，也要培养对应的服务团队，例如，日本按生活自理能力和受家庭照顾程度的不同，分别设置了“老人养护之家”和“老人特别养护之家”，侧重不同的医疗服务团队。为同一团队所服务的老年人具有同质性，使得团队的服务供给和日常管理更具针对性，确保了服务的精准高效，也降低了运营成本。再如，根据老人经济状况的不同，在服务费用上采取无偿、低偿和有偿三个档次，像城市的“三无”老人和农村的“五保”老人可无偿享受相应服务，生活比较困难但不影响生存的老人可低偿享受服务，正如日本的“低费老人福利院”，普通的社会老人则有偿享受服务。

3.政府与社会力量共同参与

由于我国目前处于老年社会福利体系的摸索阶段，政府应发挥主导作用，号召社会力量，即非营利组织、慈善机构、民间力量、家庭亲友共同参与到老年人社会福利事业当中。

首先，政府应提供资金支持。加大对社会福利基础设施的财政投入，对专业服务团队的培养提供资金帮助，对相关领域的学术研究设立专项基金，鼓励专家学者献言献策。

同时，政府应提供政策支持。可从三个方面发力：鼓励社会福利事业的投资主体多元化，这就保证了资金来源渠道的宽广；重视并发挥非政府组织作用，多项研究报告都证明，非政府组织是政府组织的有益补充；培养志愿者队伍，鼓励普通民众参与到社区服务当中，弘扬与传承中华民族爱老敬老的传统。

资金支持直接有效，政策支持则是为社会福利事业的发展创造良好氛围。循着以上经验，我国定能探索出一条独具特色的老年人社会福利之路。

（作者单位：江西财经大学）