解决国企改革三重难题

文‖马浩东

解决国企改革三重难题

文‖马浩东

如何管资本，如何优化布局和如何激发国企活力

中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见以及相关配套文件已陆续发布，各地国有企业改革实施推进还处于试点探索阶段，真正的改革效果显现还需时日。

从政策的顶层要求，以及各地国资委、国有企业改革的推进情况来看，深化国有企业改革面临3个重点：国资监管层面，完善管资本为主的监管体制；国资布局层面，优化国有资本布局结构；国企发展层面，激发国有企业发展活力。只要这三个方面取得了实质进展，可以相信国有企业的发展活力、发展质量将上升一个台阶。

市场驱动

完善管资本为主的监管体制、优化国有资本布局结构、激发国有企业发展活力这3个重点当紧密围绕市场化主线来展开。

国有企业效率不高的重要原因是缺乏流动性，这个流动性是一个广义的概念，既指资金、资产、资源、资本缺乏流动，占用太多资源，也指周转能力差，同样一个生产与销售的周期国有企业往往比民营企业慢很多，还包括信息、意识、人才、文化等一个优秀企业需要的要素都缺乏激荡，改变必须依靠市场机制激发企业的组织活力。

中共中央在十八届三中全会上明确提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，具体来讲，商业类国有企业要培育较强的市场竞争能力充分参与市场竞争，公益类国有企业要建立市场化运作机制来实现公益目的；国资在空间布局上要鼓励优势企业走出去发展，开展跨区域合作，在产业布局上要按照市场需求来开展资源配置、要推进供给侧改革、要把握市场的前瞻趋势，去投资一些新兴产业；国资监管要进一步推进政企分开，确立国有企业的市场主体地位，通过法人治理结构履行出资人职责，建立适应国有企业市场化发展的监管模式。研究各地的改革方案以及实施情况，像深圳、广州、江苏、安徽等地明确将市场化发展作为其核心主线，这些地方的国资发展活力值得期待。

释放经营自主权与强化资本运营监管

过去国资监管机构对国有企业的管理很多情况是一种点、线、面式的管理企业的方式，部分国资监管机构陷入较多过程性事务的审批工作，管了不少事情，比如投资项目决策、企业“三定”等；由于监管机构并不熟悉每家企业的产业与业务，最后很多决策实际上并不一定科学，流于形式，甚至影响效率，监管效果并不理想，同时国有企业又由于制度执行不严格而风险频出，如何强化法治、如何向体系化的管资本为主的监管方式转变是国资监管机构面临的难题。

首要的问题是，要明确在释放经营自主权的导向下，国资监管机构到底管什么，既不干涉企业经营，又要管住国资风险，还要体现管资本为主的要求。

这其实没有定势，首先要明确“管资本为主”不是“管资本”，除了管优化布局外，管目标和结果也许是最适合现阶段的一种方式，大概可以分成管事前的政策方向，即是通过管战略与规划明确国有企业主业和投资领域，制定企业领导班子的周期战略考核目标；事后的评价与国资收益，即通过考核明确企业领导班子周期内的工作成绩，并根据考核结果确定奖励方案，要求企业确定利润分配方案，上缴国资收益；事中过程性的经营事项可以由企业自主决定，国资监管机构发挥过程性监管作用，要求国有企业上报财务分析情况，并有权对国有企业开展定期与不定期的全方位审计工作。

比如安徽省在对平台公司的授权方面先行一步，可以作为授权的参考。一是下放投资权限，投资计划与投资项目不再管控，平台公司只需编制年度战略任务报告，以报告制度方式向国资委报告，并抄送省委省政府相关部门，取消审批与请示的传统方式；二是下放选聘经营层权限，国资委管到董事会与党委，经理层由董事会进行选聘，国资委仅考核董事会；三是下放薪酬分配权，国资委不再管二级公司薪酬总额。

其次怎么管。总的导向是依法治企，才能真正实现企业长期健康发展，把企业领导人对企业的负向影响降到最低，要把国资监管机构监管的权限明确写入国有企业章程并严格按照章程进行监管，重点发挥董事会作用，通过董事会来实现国有企业重大决策，国资监管机构在尚没有权力任免董事的情况下，可以有董事任免的建议权、考核权，以及外部董事的任免权，要逐步把董事会在高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等方面的权限做实。

新兴际华在规范董事会运作这方面现在有一些尝试和探索，主要通过董事会实现对战略、考核、风险、重大投资的管控，做实外部董事，通过董事会完成总经理市场化选聘，成为中央企业层面第一家率先完成董事会独立选聘总经理的单位。

另外，各地国资监管部门面临的新课题是怎么发挥国有资本投资与运营公司的功能，目前有关争论较多，没有统一的模式，但关键是如何结合自身的实际和需要达成的目的来灵活对待。

平台公司的监管

“运营公司主存量优化，投资公司主战略布局”，这可以很好地定位两者的区别和各自的功能。国资运营公司像一个“流动的袋子”，国资监管机构为了做优做强做大国有企业，把国有企业的一些非主业或低效无效或同质化资产装入口袋里，变现一部分、整合一部分、持有一部分，或者把一些好的股权或资产也吸收进来，为国有企业发展混合所有制、推进资本运作做腾挪转移；而国资投资公司更像是一个“瞄准器”，将国有资本精准的投向一些符合战略需要和发展方向的新产业，或培育新增长点、或完善产业链。

对于监管的架构，则根据各地国资的产业分布、功能分类、体量大小有几种不同的模式。一种模式是投资、运营公司与国有直属企业平级并行模式，这种情况国资监管机构要继续履行出资人职责；第二种模式是原有的国有产业控股集团直接就地转型，改组成为国有资本投资公司，主要围绕各主业领域进行产业链投资，形成若干投资公司的格局，这种难度较小，容易操作，不涉及监管层级的实际变化，但改革力度也较小，事实上仅仅是在企业投资权限上更加放开了；第三种模式是投资、运营公司成为中间层公司实行实际的三层架构运作，这种情况国资监管机构成为较为纯粹的监管者，但需要前提是投资公司与运营公司出资人管理效果非常好，下属国有企业数量较多，同时国资监管机构自身转型力度要求非常大。

目前从各地方推进的形式来看，采取第一、第二种情况的较多。事实上，无论采用以上那种模式，投资与运营公司有时候都很难绝对的区分开，投资是前端、运营是后端，所以可以由一家国有资本投资运营公司覆盖两者功能。

存量优化与增量布局

对于存量部分，有些产业已严重过剩，而有些则非常分散，因此战略上可运作的空间有限，过去采用多点开花、良性竞争的方式可以迅速的把产业发展起来，但现在传统产业这样的发展已经无法适应红海市场的要求了。这部分需要结合结构调整与转型升级、供给侧改革的要求，一方面要清理退出一部分，对没有战略价值与财务价值的资产要坚决退出，发挥国有资本运营公司的作用，实现这部分资产集中统一处置盘活，或市场化变现，或形成证券化产品，或租赁，或分布转让，尽量通过包装把这部分资产的价值挖掘出来；另一方面要逐步收缩一部分，对难以在现阶段进行处理的资产或企业，要在维护稳定、维持经营的基础上，采用分步走的方式，逐步缩减规模，降低投入，来化解这部分资产。但对于同质化经营的情况，则要坚决进行主辅分离、重组整合，以相对优势企业为母体，推动国有企业产业链兼并重组。

可选择的办法是充分利用上市公司平台作用，把产业链相关的有条件的资产装入上市公司，可以做大上市公司提升证券化率，还可以让出壳资源发展新兴产业，间接实现了国有资产的整合。

对于增量部分，国有资本要发挥对于重点区域、重点产业发展的引领和带动作用，积极进行跨区域、国际化布局，积极发展战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障产业，当看到太多的民营企业在互联网领域风生水起，在体育、文化、金融等领域摩拳擦掌，深刻感觉国有企业的产业调整迫在眉睫，而除了国有企业自身要围绕主业开展产业链相关投资布局外，国有资本投资公司更应发挥产业转型调整的使命，更多通过基金化方式，联合外部资本，借助外部更为科学灵活的项目筛选机制，去积极的进行战略性与财务性结合的投资布局。

比如云南省国有经济70%集中在重化和冶金行业，这部分产能严重过剩，举步维艰，云南提出通过增量来发展“大生物、大能源、大旅游、大制造、大服务”5个万亿元大产业， 实现结构调整、转型升级的使命，而云南自身的国有资本规模有限，所以云南国有企业的基金化、金融化特征非常明显，投资公司试点的云南能投集团发起规模为50亿的“云南国资壹号产业基金”，运营公司试点的圣乙投资也成立了若干产业并购基金、混改基金等，专门服务桥头堡建设、实现优势产业的整合、扶持新兴产业发展，打造一系列金融工具来支撑实业发展。

高效经营机制

如何实现国企发展从传统的低效无效方式向开放高效方式转变，一方面创新市场化激励机制、开展员工持股能够调动员工的主观能动性，虽然员工持股有很多问题，但也要看到很多员工持股的企业解决了发展动力问题；另一方面建立市场化选人用人机制、试点职业经理人制度能够甄别真正有能力的人才，把合适的人放到合适的位置上发挥才能，另外，引入战略投资者发展混合所有制，能将市场上好的机制引入企业中来，在治理层面解决领导层如何更加科学有效决策的问题，这也是国有企业市场化发展最主要的一个源动力，而上市更是直接把这个企业经营的好坏交给市场去判断，倒逼企业规范经营，提升企业员工的积极性。

可以借鉴的是，引导国有企业转型，除了商业模式创新外，国有企业可以充分利用自己在政策、资源以及资本方面的优势，组建一些产业基金，去投资一些优质的民营企业，实现国有资本优势与民营企业机制优势的结合，既帮助完善自己的全产业链，又分享民营企业优质发展的收益，这也是混改的一种范式，而很多国有企业的经验证明，一些传统国有企业最赚钱的业务往往是在民营企业中的股权收益，这不失为一种国有资产保值增值的方式。

从理论研究的角度，“一个中心、三个重点”实际上构成了一个宏、中、微的“三维模型”，其中，激发国有企业发展活力是重中之重，国资国企改革七分看国企，三分看国资监管机构，只有国有企业自身做活了，国资布局与国资监管才能发挥它应用的作用。“三维模型”可作为研究国有企业改革的一个范式探索，也可以作为推进国有企业改革实施的一个着手点。

从改革实施的角度，国有企业改革虽然面临诸多困难，但可以坚信的是，至2020年，随着国资改革逐步推进，必定有一批国有企业将在这轮改革中脱颖而出，成为市场中的佼佼者和行业的领军者，国有企业改革的成果也将真正的得到显现。

（作者单位：上海国有资本运营研究院）