将决定权交给市场

陆 铭上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，复旦大学教授



将决定权交给市场

陆 铭
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，复旦大学教授

理论上并不存在以“承载力”为由控制城市规模的政策

当前有关特大城市的人口规模如何决定和调控，有各种观点和主张，相关讨论中存在很多理论和思想中的模糊地带。但要清楚的是，市场价格机制应该在调控城市规模的进程中起决定性作用；政府的作用应在没有价格机制的时候去建立价格机制，而在无法运用价格机制的领域，再用行政手段来弥补市场的缺陷。

城市规模本质上是企业和居民的选址问题，是经济主体权衡利弊的结果。城市规模有其发展规律，这一规律体现了市场经济作为配置资源的决定性力量。政府的作用体现在两个方面：第一，通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给，比如通过西电东输和西气东输增加能源供给。第二，政府可以通过政策来减少负外部性，比如在出现环境污染和交通拥堵的负外部性问题时，征收排污费和车牌税。同时，在存在知识外溢这样的正外部性的领域，通过政策来增加正外部性，比如举办公益性的文化活动。

在政府发挥作用时，也需要借助价格机制最大化资源配置效率和人民福利。例如，在通过公共投资来增加资源总量时，应对资源使用者征收与投资相适应的费用。当然，如果政府想在效率基础上增加平等的目标，可对低收入者进行补贴，比如实施阶梯型的水价和电价。

此外，在出现外部性问题时，需要将市场价格机制与行政手段进行最佳的配合。比如管理群租时，不同环节的治理机制各有不同。有些是有外部性但可以运用价格机制来治理的，比如对于环境卫生问题可以运用罚款机制；有些是有外部性但缺乏价格机制的，比如公共安全，对于在群租房内实施违法活动的，要通过法律途径来治理。而有些是没有外部性的，则应该交给市场去调节，例如人均居住面积的大小并不影响其他人，其成本和收益都是由承租人来承担的，这应让市场根据供求决定，而不应是行政干预的目标。

事实上，用行政手段控制城市规模弊大于利。在城市规模的决定这一问题上，有两个思维误区影响着政策制定：第一，人为地设定城市的“承载力”缺乏理论基础。事实上，这个“承载力”如果是指环境资源总量，在长期是动态可变的；在短期，如果存在市场的价格机制，承载力不可能被突破。因此理论上，不存在以“承载力”为由的控制城市规模政策。第二，在市场和政府之间是可以有明确的理论来划分边界的。在市场能够发挥其配置资源的决定性力量的时候，政府不应用行政力量取代市场。因此，在国际上没有直接运用行政手段来管制国内跨地区人口流动的先例，也没有人为规定人均居住面积的先例。

如果不充分认识城市发展的客观规律，不重视价格机制的基础作用，会给政府工作带来巨大困惑，甚至出现事倍功半的结果。

在规划城市未来人口和空间时，如果住房、基础设施和公共服务的增长跟不上人口的实际增长，价格将会调节供求。如果住房供应不足，房价上行压力将始终存在。而在基础设施和公共服务方面，由于缺乏价格机制的调节作用，在出现短缺的时候，就可能不得不用行政手段来强制平衡，容易引发群众不满。因此，特大城市必须要科学地预测人口增长趋势，避免在未来出现更严重的城市病，以及基础设施和公共服务的短缺。

但如果对城市人口规模采取行政性的管制政策，就会优待户籍人口。同时，对于低技能者设定更高的落户门槛，必然导致这部分劳动力供给不足，结果导致其短缺或劳动成本上升。

因此，应实施市场主导的城市规模管理政策。