移民安置中社会不适应性及社工介入的思考——以江华瑶族自治县涔天河水库务江乡移民为例

黄帝荣,伍侦萍

（湖南商学院公共管理学院，湖南长沙410205）

移民安置中社会不适应性及社工介入的思考
——以江华瑶族自治县涔天河水库务江乡移民为例

黄帝荣,伍侦萍

（湖南商学院公共管理学院，湖南长沙410205）

涔天河水库移民是国家水利工程建设移民中的个案。调查显示该移民在安置中存在诸多社会不适应。如心里不适应、社会关系不适应、生产与生活不适应等。社工介入成为解决其矛盾的必然选择，社工介入移民安置具有多方面的作用与功能：加强政策宣传、链接内外资源、帮助移民法律维权、提供心理疏导、就业帮扶、实现社区融入等。但要充分发挥社工在移民安置服务中的作用还需要进一步转换政府职能，实现政社分离，加大政府的支持力度，提高社工服务水平等。

移民安置;社会不适应;社工介入

水库移民作为一种特殊的社会经济现象，并不仅仅是一个简单的人口迁移安置过程，也不单纯是自然环境的改变过程。从社会学的视角看，它更重要的是一种复杂社会过程，即一种在外力的作用下，移民社会经济系统内部的社会、文化、经济以及社会心理变迁的过程。这种变迁必然引发移民心理上、社会关系上、生产和生活方式上的种种不适应，必须引起高度重视，否则会影响整个移民安置的效果和社会稳定。如何有效消除移民的社会不适应，使其尽快融入当地环境，实现对移民的妥善安置，成为当前急需解决的难题。

一、涔天河水库移民安置中的社会不适应问题表现

涔天河水库位于湘江一级支流潇水河上游的永州市江华瑶族自治县境内，坝址控制流域面积2466平方公里，占整个潇水流域面积的20%。因水库库容小，调节能力低，1990年湖南省确定为潇水流域梯级开发龙头水库，建设成以灌溉为主，结合防洪、发电、供水、放木、航运等综合利用的大型水利枢纽工程。工程预计淹没涉及江华瑶族自治县东田镇、务江乡、花江乡、水口镇、贝江乡等9个乡镇场50个村（居）委会，影响人口23566人。移民安置工作必须于2012年9月10日无条件完成，2016年底完成所有居民搬迁。水库中的移民大都属于贫困群体，不仅经济困难，而且文化层次低，自我发展能力差，长期身居大山之中，社会见识少，移民搬迁无异于一场大地震，将改变他们当前生活的一切，必将造成他们多方面的不适应。

（一）心理方面不适应

1.少数民族对故土的强烈依恋

江华县城是一个少数民族聚居地区，整座城市51万人，瑶族人口就占了百分之60有余。瑶族人对生养自己的大山抱有深厚的感情。随机采访的移民中，尤其是老人的依恋情绪更为突出。一位李爷爷说：“我在这里生活了几十年了，死了也要埋到我们大瑶山里面。”当问及是否愿意走出大山，他表现出明显的抵抗，“我才不要出去，这里什么都好，山好水好吃得好，沱江（县城）有什么比得上？”有些人的思虑更为长远，他们担心生于山林的文化离开土地就会断层。瑶族有语言没有文字，往往是靠老一辈瑶胞以口相传。离开大瑶山担忧祖祖辈辈传承的瑶族文化有可能毁于一旦。一位当地的语言保护工作者说：“现在大部分年轻人已经不会说瑶话，尤其是那些年幼时就外出求学和务工的。”间接显示了语言文化传承的没落，离开故土害怕断根也是情有可原。

2.对外界的恐惧和迷茫

一方面，移民区移民生活方式比较单一，他们身体力行着老祖宗留下来的财富，坚持着“靠山吃山，靠水吃水”的劳动方式。旧有生活方式根深蒂固，“除了种田，不知道还能干什么”的思想观念已然深入人心。一桥路边的居民自嘲道，“我们都是老实巴交的农民，出去了我们就是饿死的命，哪里有人管，政府才不会管你叻。”另一方面由于固有认知影响，对外界生活存在抵抗性。在一些瑶胞的认知中，山外的人狡猾，自己外出会受到欺负，欺负的范围可以从鸡毛蒜皮、坑蒙拐骗上升到人命攸关。事实上，移民的认为的欺负多是基于一些口角纠葛和鸡毛蒜皮的利益纠葛。例如，移民外出县城去卖菜卖粮，因为不善言辞，往往会受到城镇居民的价格打压等。总而言之，人们对城镇生活存在陌生感，主观上、客观上都不愿主动适应外界生活，对政府依赖性较大。

3.对政府补偿心存疑虑

一方面是实物补偿。实物补偿安置为当地主要的安置方式，根据核定的年亩产稻谷重量，按照淹多少补多少的原则计算，对工程淹没影响土地权属人进行逐年实物补偿。除长效实物补偿机制外，移民享有每年600（为期20年）的后扶资金（2010年定）。但移民反映多年未调整的移民后扶资金，而且指标只减不增（死亡核减，新增人口不加），没有达到他们心目中对基本生活补偿的最低底线，而其底线自身也没有明确的标准，用他们的话说就是“越多越好，起码要和周围城市拆迁的费用一样。”而移民干部也明确表示，某些移民叫嚣得厉害，其实自己心里也没有标准。而“越多越好”的说法也只是笑话，根本不可能实现。换言之，政府依据国家标准对工程移民发放补贴，勤俭紧凑，总体水平不高。例如，田地淹没中的稻谷补偿采用国家收购价，低于当地当季粮食零售价格。

另一方面房产的补偿以人均价值是否超过17250元作为能否享受国家建房补助的依据也不合理。这样的补偿标准将会导致原来房屋面积小、房屋材质差、人口多的家庭在购置县城商品房时反而可以多得国家补偿；而原房屋面积大、房屋材质较好、人口少的在县城购置商品房时少得或得不到国家补偿，客观上产生不公平现象，从而导致人们产生心理落差。

4.对移民安置政策不太信任

在对村民的采访过程中，不难发现村民对涔天河水库拆迁怀有不满情绪，这种不满情绪源于他们的参与权和知情权没有得到应有尊重。自工程实施以来，下发的政策缺乏一定的严肃性和稳定性是不争的事实。一是安置点及安置规划多次更改。涔天河水库由于移民数量庞大，在选址和征求民众意见时耗时较长，原先定下的安置点在确定之前变动性大。如务江乡漕滩村原安置到沱江镇白泉村，有宅基地安排，后更改到四联则无宅基地安排。东田安置点原在东田镇排楼村附近，现规划到东田镇蒋家寨村。四联安置点原规划在沱江镇为人小学后面，现延伸至白泉村附近。二是各项移民政策，朝令夕改。如享受建房困难补助方面，开始宣传是“以房换房”，即：以正房换安置房，不足部分政府补齐；尔后又出台《政策解答二》，如享受建房困难补助的，则不能购买25平方/人均超出面积；现在又出台《补充解释》，基本恢复原来的政策。三是政府在未出台和完善相关政策的情况下，突然出台禁伐政策，切断了林农的主要经济来源，特别是部分购买了山林的移民，更是损失惨重，而这些变更一定程度上伤害了移民的利益，从而助推移民的消极情绪。

（二）社会关系方面不适应

1.安置点分散，社会关系网络需重构

江华瑶族自治县此次移民安置共设置水口安置点、小圩安置点、码市安置点、四联安置点、东田安置点、花江安置点等6大集中安置点，每个安置点均存在一定的实际距离。例如，水口和四联安置点相距一百多公里，自驾也需要两个小时。由于安置点的容纳度和自我选择的不同，一个村的居民往往分散到各个安置点，集中在一个安置点的移民彼此间多是陌生人关系。一个移民说：“以前我们吃完饭就可以搬把椅子在谷场聊天，现在出门谁也不认识谁，就在屋里看看电视咯。”搬迁后移民原先的关系网络被破坏，人与人之间的距离被拉远，因而移民在进入安置点后面对的不仅仅是陌生的生活环境，还有陌生的邻居、陌生的人际关系，建立这些人际关系网络将会耗费较大的人际成本，至于个人是否能承担这份成本，往往不被相关部门所考虑。

2.安置区基础设施建设不完善，人们的归属感较差

2015年各乡镇移民一次性按规划建设安置房工作中，委托建房申请全县合计任务数3735，实际完成2733，完成比例73%。贷款申请完成2736。缴款进程完成661户，完成金额7756093.2。截至2015年11月11日，水口安置点、小圩安置点、码市安置点、四联安置点、东田安置点、花江安置点等安置点房建任务数尚未达到预期结果。安置点基础设施建设进程慢，依旧存在混凝土供应、辅助材料不足、各工种施工人员配比失衡导致窝工严重，质量、安全监管仍然存在死角等方面的问题。原先承诺的生活环境建设，除了住房建成，医疗、教育、休闲娱乐等方面的基础设施尚未建成。由于机能、资金有限，社区公共服务中心也没有建设，移民进入安置点后服务提供者暂未确定。移民在进入安置点后，生活单调，情绪无处安放，和想象中完备的城市社区不一致。在这里既找不到相熟的社会关系，也没有融入城镇的推动力，人们对移民小区缺乏归属感，不愿意留在移民区内生活。

（三）生产和生活方式不适应

1.农转非后移民的生存发生困难

移民前通过种植粮食和经济作物、承包林场或打渔、外出务工、本地小规模创业等手段保证基本生活,迁移后由于对周边环境的陌生造成融入困难、求职困难、外出务工团体解散等原因,移民的就业状态多不理想，农转非农的过程并不顺利。搬迁前，移民在家乡有着丰富的“庭院经济”和大量林场，附带资源丰富。移民日常的饮食基本上可以实现自我供给，对外界食粮的需求性小，表现为从不外购村外的蔬菜瓜果。同时，大多移民家庭除了粮食种植之外，还从事多种经营，如种植业、林果业、家庭养殖业、渔业等。搬迁使移民的劳动生产环境发生了变化，让部分移民失去了土地和土地上所附着的土地经济。移民来到安置点后，面临的是需要付出精力和成本的重新就业、择业，甚至失业，并且由于和先前的生产方式存在巨大的不同，谋生模式发生了变化，很多农民需要从零开始学习新的生存技能。个人接受度的有限也会大大影响移民的未来职业，用一些移民的话说：“我种了一辈子的地，也只会种地。现在年龄这么大了还要去外面给别个打工，真的是造了孽了。”

2.移民后不适应市民生活

在原住地的生活中，移民们奉行的是“采菊东篱下，悠然见南山”的田园生活。农村的三餐一般吃的比较晚，农民们习惯早起做完农活后再享用早餐。他们一般早上五六点起床，早餐时间在9点，午餐时间更是延续到下午2点左右，吃饭、劳作都是慢悠悠的。来到城镇后，他们要适应新的职业下的时间安排，一般是比较紧张忙碌的，如固定的工作时间和工作内容，每天固定时间吃饭，和先前的生活存在一定的区别。一位在县城已经找到工作的移民说：“说实话现在的工作比在家里农活是要轻松点，但是每天就算没得事也要在单位待那么久，一点都不自由。”在旧的居住地，刨去一定时间的农务劳动后，移民们拥有多种的休闲娱乐生活。如饭后搬张板凳坐在屋前闲聊，隔壁邻居呼朋唤友去村广场跳舞，三几个人聚在路边打牌或者来一场泥地游戏。而在搬迁出来后，由于现有人际关系网尚未建立，原有的很多休闲娱乐方式不能采用，另外一些娱乐方式，如唱KTV、社区广场舞需要耗费一些金钱，生活成本发生提高。

3.交通不便，移民回乡管业困难。

主要表现在耕地零散，且距离较远，移民耕作很不方便，增加了交通费用。有关数据显示，务江乡未淹没的山场、田地约占总面积的三分之二，移民搬迁出去后户口归属地不变，依旧需要回乡管理自己未淹没的山场及田地。而移民安置点和移民个人产业区大部分都有有几十公里的距离，远的相距上百公里。移民若是要回乡管业，需要采用自驾或者搭乘大巴的方式再次进入林区。况且，原有道路被淹没，现建道路还处于未完成状态，移民回乡管理个人产业有时候乘坐交通工具并不能直达，还需要转车或步行一定距离，存在很多不方便。

二、社工介入移民安置的意义

地方政府移民安置政策及服务存在的缺陷、移民安置矛盾的有效化解、移民需求的个性化与多元化，催生呼唤社工的介入，迫切要求实现救助服务的职业化与专门化，社工介入移民安置具有多方面的意义。

1.有利于化解移民矛盾，实现和谐安置

涔天河水库扩建工程自2012年正式开工，到2016年底完工。其中需要完成两万余人的拆迁与安置。移民离开了自己熟悉的生活环境和生活模式，必然造成他们在心里和生活上的不适应。社工介入移民安置服务，可以提升服务质量，有效缓解安置中的矛盾和避免矛盾的产生。社工以第三者的身份即非赢利者角色介入，能站在公平、公正立场上与政府、开发商进行谈判协商，促使政府补偿公平合理，从而保护移民的利益。社工介入不仅可以为移民安置群体链接物质资源，提供物质援助，还可以提供精神慰藉。社工通过与移民群体进行零距离的心灵沟通和情感交流，为他们营造“爱”的环境，消除恋旧心里，弥补政府服务存在的“人文关怀”不足。社工运用专业工作方法，如个案方法、小组工作方法、社区工作方法，通过做家访、个案咨询与辅导，了解案主的基本情况，针对每个案主的愿望与需要，设计解决问题的个性化治疗方案，提供个性化的专业服务，实现为移民困难群体排忧解难，有效化解安置中的矛盾。

2.有利于政府转换职能，摆正自己的角色位置

我国不少地方的基层政府在移民安置中既扮演政策制定者，又扮演安置者的角色，政府将移民搬迁的大小事务全部包揽下来，用行政手段干预移民安置，不利于正确行使其职能，出现了职能“越位”或“缺位”现象。社工介入移民群体服务，有利于政府从具体的微观事务中摆脱出来，以更多精力做好规划、决策等公共事务，有利于政府实现抓大放小，转换职能，解决好群众关心的问题。

3.有利于更好地维护移民安置群体的利益

移民群体在异地安置迁过程中常常遭遇知情权、话语权被剥脱、财产权被侵犯、正常生活秩序被打乱的情况。尤其是困难移民面临工作无技、就业无门、种田无地、保障无份的尴尬境地，他们的权利得不到保障，面临诸多困难，需要多方面的援助。社会工作者秉持利他主义价值观，运用专业助人方法和技能，为安置群体提供法律维权、生活救助、心理疏导、就业帮扶、重建社会关系支持系统等多方面的助人服务，帮助他们纾解困难，尽快融入并适应安置地环境。

4.有利于推动社会工作的专业化与职业化

社会工作理论与实践的发展，社工人才的培养，都依赖于助人服务的实践。社会工作要获得社会的接纳与服务对象的认可，也需要依靠自身骄人的工作业绩。社工介入移民安置服务，具有深远的理论与实践意义：一方面拓宽了社会工作的研究视野和工作领域，必将促进社会工作理论向深度与广度发展。另一方面，移民安置服务实践也使社工的助人技能得以提升，在此基础上打造出一批从事移民安置服务的专业社工，实现移民安置工作的职业化与专门化。而且社工也通过自己努力扩大了影响力，增强了社会对社工的认知，必将提高对社工的认可度。

三、社工介入水利工程移民安置的服务内容

社工介入移民安置服务可以发挥多方面的作用与功能，具有其它专业无法替代的优势，主要有：

1.加强政策宣传

在移民安置工作中，很多移民对于移民政策都处于一种一知半解的状态，这和移民政策的宣传不到位是有很大的关系的。基层宣传报道大多是以文字宣传为主，电视宣传为辅，专题宣传和阵地宣传也未形成有效规模。目前的宣传方式单一，宣传力量较弱，宣传的效果和影响力有待提高，宣传意识也不够强烈，移民政策的宣传出现了断层的局面。首先要加强下乡走访的力度和深度。在务江乡出现了移民局知道，干部知道，但是老百姓不知道的现象。要解决这个问题，必须对政策不了解或者存在误读的情况向移民解释清楚，并和乡镇干部商量举办民主评议会等。虽然政府的力量有限，但社工的介入可以系统地帮助政府开展政策宣传，缓和移民紧张的情绪和抵触的心理。例如，协助召开民主讨论会，对政策有疑惑的地方相互讨论，将不清楚的问题整理上交到相关部门进行集中回应。社工运用网络、媒体、报纸等新媒体平台多方面介绍政策，丰富政府的宣传方式，安抚民心，从而起到良好宣传效果。

2.链接内外资源

人是拥有巨大能量的生命个体。这种力量有时候是外在赋予的，例如劳动工具的出现标志了人的独特性。但很多时候，人的内在力量也是不可小觑的。要想达到一个人的内外平衡，更好实现自己的社会功能，其中很重要的一点就是学会使用自己身边已有的资源。首先，社工要帮助服务对象运用内在的资源，以达到改变自身的目的。例如，以个案的方法与拒迁意识强烈的移民进行交流和沟通，了解他们拒迁的原因，缓解他们紧张的情绪，并从言语上给予正面的引导，发掘他们的内在潜力，从而在工作者的帮助下达到自我调节。社会工作者的任务是帮助服务对象对事物采取正确的分析态度和方法，从而能有效解决问题，改进服务对象扮演社会性角色的技巧，发掘他的潜能，并帮助他们建立积极的人生观。其次，帮助服务对象运用现有的外部资源。运用外部资源的目的是将服务对象系统与资源系统连接起来以增强服务对象的社会功能。外部资源包括了正式的资源系统、各类服务机构和非正式的资源系统以及家庭、邻居、亲戚、朋友等。例如，面对离乡愁绪和对未来生活担忧的移民，工作者组织他们组成同质小组，就共同面临的问题和困扰进行分析讨论和开导，帮助他们打造新生关系网络，尽快融入陌生的环境。另外，面对移民存在的外界压力和不满情绪，社工通过引导移民进行集体信访、选派代表参与移民政策的计划制定，或主动增强移民计划的民主参与度等来解决问题。

3.增强移民法律维权意识

移民中大部分人法律素质低，维权意识淡薄，不知道如何维护和争取自己权益。社工要做的事情首先是增强移民的法律维权意识，让他们认识到自己是有这个权利去抗议和申诉的，而不是只会待在家中怨声载道或者与下乡干部进行言语和行动冲突。其次，告知他们维权的方式。如信访、向法院申诉、选派代表与政府谈判等。

4.提供心理疏导

离乡意味着离开了熟悉的生活环境和人际关系圈。新的生活意味着一切需要重新出发，需要寻求新的生活方式、寻求新的就业机会、新的人际关系圈。抱着对家乡的不舍，对未来生活的担忧，人们或多或少会产生一些负面情绪。对于移民可能出现的负面情绪，有关部门都应该予以重视，并进行疏导和缓解。社会工作者可以协助相关部门在镇、乡、村、组各个单位建设心理恢复机构，建立心理干预机制，帮助移民平复离乡情愁。例如，工作者可以通过小组形式，将离乡情绪较为突出的一些人群集中进行情感疏通和交流，让他们相互扶持，形成新的朋友圈子。同时，努力帮助移民打造新型关系网络，帮助他们重拾社会角色和社会意识，尽快融入陌生的环境。

5.落实就业援助

据了解，相关文件上并没有明确指出移民的就业帮扶，而对于出山之后的就业，移民多存在一种消极的态度。长期生活方式的单一和对外的封闭，让他们觉得自己出了山之后除了种田什么都不会做。社工要做的事情：首先是联系县城内对于求职者要求较低的一些工作职位进行统计，然后将就业信息反馈给政府和移民。例如，在江华县城的工业园区，由于招商引资，新建的水泥厂等厂商需要大批的工人。社工在了解基本情况之后可以反馈给政府，由政府审查后商量是否能安排集中就业。其次，社工可以联合政府或者民间力量组织一些有就业意识的人进行培养，开设就业技能培训等免费课程，提升移民的就业技能，树立积极正确的就业观，提升对未来生活的热情和信心。

6.增强社区融入

人一旦进入一种陌生的环境就容易产生一些紧张不安的情绪。对于从未出过大山的移民来说，这些情绪无疑被无限的放大了。因为移民不仅改变了安置居民的居住环境，更是破坏了他们原来建立起来的社会关系，他们来到一个新环境，人生地不熟，很多时候感到陌生和无助，他们非常需要建立新的社会关系支持系统，以适应新的环境。社工需要帮助他们消除这些陌生感和隔阂感，让他们意识到自己将会是新的社区的一分子，更好地融入社区，更好地生活。为此社工可以在安置社区开展多种多样的文化娱乐活动，如广场舞、交谊舞等，吸引他们的参与，有效地促使他们相知相识，增进友谊和感情，增强社区归宿感，达到融入社区的目标。

四、如何充分发挥社工在移民安置服务中的作用

1.完善法律制度

为了避免拆迁安置中出现侵权行为，保护安置户的基本权利，我们有必要借鉴西方国家的先进经验，制定出台“《征地拆迁法》、《拆迁救助法》、《拆迁安置群体保护条例》等法规，以加强法律执行的一致性、严谨性。”为拆迁安置服务工作提供完善的法律支持和制度保障。

2.转换政府职能，实现政社分离

要进一步转变政府执政理念，加快政府职能转变，变“直接提供服务”为“购买专业服务”，着重解决“以政代社”，实行政社分离的工作模式，从工作方法上明确社会工作的重要性和必要性，完善政府与民办社会工作服务机构的合作机制，并建立多元化的投入机制。政府主要做好移民安置的宏观管理，而具体的社会服务可以委托给社工机构，政府采取购买社会服务来使移民工作合理高效率运作。

3.完善政策制定，加大对社工建设支持力度

要加强组织领导，尽快出台综合性政策，加强规划和工作指导，建立由民政部门牵头，其他各个相关部门密切配合，社会力量广泛参与的工作格局。例如，各级地方政府应加强对中央社会建设精神的学习和落实，积极主动了解社工知识，引进社工服务，建立健全社会工作专业人才服务考核评估、专业督导、行业自律、继续教育、违纪处理、职业道德规范等行业规范系列配套制度。在选聘社区工作者时，同等条件下优先录用社会工作专业人才。在行政工作中引入社工服务，提高服务水平和效率。

4.加强社工宣传，扩大社会影响力

社会对社工的认同度不高是很多社工在进行服务时会遇到的问题。为了提升人们对社工服务的认同度，组织有效的社工宣传必不可少。在工作开展初期，需要政府的帮助，利用政府拥有的资源，联合举办政社合作活动，协助社区或其他服务部门开展工作。同时召开社工学习交流学术报告或者讨论会，开展社工活动宣传周等等。媒体应把社工作为一种专业、一种职业进行宣传，多介绍社工是如何运用专业化的手段解决问题，而不仅仅单调重复社工能助人。其次，社工应该加强理论学习并善于将理论知识融入实践。除了熟练掌握社工专业知识和业务能力之外，应加强对有关移民政策和文件的学习和了解，提高政策水平。另外还应深入调查研究，掌握移民的生活状况、心理特征，有针对性地提高服务水平和能力，以优质的服务提升自身形象和影响力。

[1]涔天河水库扩建工程移民搬迁安置文件汇编（一）.

[2]涔天河水库扩建工程移民搬迁安置政策解答.

[3]湖南省涔天河水库扩建工程农村移民安置办法，永政办〔2012〕54号.

[4]涔天河水库扩建工程2014年7月份移民安置工作计划.江涔指发〔2014〕20号.

[5]戴利朝.社会工作介入乡村治理的必要性和可行性分析[J].江西师范大学学报，2007.

[6]李迎升，方舒，卫小将，王娅郦，李文静.社会工作介入社会管理研究——基于北京等地的经验[J].民政部.2011.

（责任编辑：罗蕾）

On the Social Worker’s Intervention and the Inadaptability in the Migration Settlem ents

HUANG Di-rong,WU Zhen-ping
(SchoolofPublic Administration,Hunan University ofCommerce,Changsha,Hunan 410205)

The migration of inhabitants due to the construction of Cen-tian-he reservoir is a case among the hydrographic engineeringmigrations.The investigation reveals that some social inadaptability in the process ofmigration settlements exist,such as mental inadaptability,social relation inadaptability,production and living inadaptability,etc.As such,the social worker’s intervention becomes necessary for dispute solving and problem handling.The functions of socialworker’s intervention aremulti-faced,however, the full display of the positive roles of social workers in the migrant settlements needs assistance from local government,e.g.the separation of politics and society.

migration settlements;social inadaptability;social worker’s intervention

D632.4

A

1008-2107(2016)06-0102-06

2016－03－01

黄帝荣，男，湖南商学院公共管理学院教授，主要从事基层社会管理研究；伍侦萍，湖南商学院2012级社工专业学生。