我国政府购买公共服务绩效问题研究综述

罗瑜亭，鲁志国

（深圳大学经济学院，深圳518060）

我国政府购买公共服务绩效问题研究综述

罗瑜亭，鲁志国

（深圳大学经济学院，深圳518060）

政府通过购买服务方式向社会供给公共服务，已成为公共服务供给的重要制度安排，其绩效评估问题是学术界研究的前沿重点。本文对我国政府购买公共服务绩效问题研究成果进行收集整理，归纳总结目前学术界有代表性的研究观点，发现现有研究存在较大空白。在以后的研究中，应重点结合政府购买公共服务发展现状，合理选择绩效评估方法，构建科学的评价指标体系，加快政府购买公共服务绩效分析结果的实践应用。

政府购买；公共服务；效率；研究综述

政府购买公共服务作为一种新型的政府支出行为，是政府发挥和延伸固有职能，向社会提供公共服务的重要方式。在政府绩效评价研究理论与实践快速发展的过程中，政府购买公共服务绩效评价研究也得到较快发展。特别是近10年来，政府购买服务绩效研究成为政府和学术界研究探索的热点，开展相关研究的专家学者、形成的研究成果不断增多。

一、政府购买公共服务绩效研究总体概况

在期刊发表的学术文章，大多都被收录在中国知网（CNKI）数据库。因此，中国知网（CNKI）数据库对相关主题论文的收录情况，基本可以体现该领域学术界研究成果的总体情况及研究的总体进展水平。以“政府购买+绩效”为主题，收录时间截至2015年底，在中国知网（CNKI）数据库中进行检索，共检索到相关论文共194篇。以“政府+绩效”为主题进行检索，收录时间截至2015年底，共检索到相关论文共18360篇，各年度相关论文收录情况如表1所示。总的来看，政府购买服务绩效研究作为政府绩效研究的延伸，近10多年来研究成果保持较快增长，从2004年的1篇增加到2015年的78篇。但政府购买服务绩效研究作为新兴的研究领域和研究视角，在学术上还没有得到传统政府绩效研究学者的大量关注，与政府绩效研究成果之比为1:95，研究成果在数量上还较为有限。目前，政府购买服务绩效研究的成果主要归属于赵要军、吴建、谢双保、张萌、张亮、王浩林、周兰萍、闫海、王家耀、储亚萍、黄春蕾、张翔、王春婷等学者，他们以45岁以内的年轻学者居多，研究方向主要集中在行政管理、财政、政府行为等领域。

表1 政府购买服务绩效研究与政府绩效研究成果

从研究层次来看，目前的研究成果主要以基础类研究为主，其中基础研究类论文87篇，占比44.85%。此外，政策应用领域的研究成果也不断增加，有政策研究类论文48篇、行业指导类21篇、职业指导类7篇、其他类30篇。研究成果的研究层次如图1：

图1 研究成果的研究层次

图2 研究成果的学科结构

从学科结构来看，目前的研究成果主要分布在行政学及国家行政管理（69篇）、财政与税收（48篇）、中国政治与国际政治（16篇）、宏观经济管理与可持续发展（10篇）、社会学及统计学（8篇）、会计学（6篇）等学科领域，其中约60%的成果集中在行政管理学和财政税收学，占比分别为35.57%、24.74%。可见，在有代表行的研究成果中，大部分学者把政府购买服务绩效问题归为行政管理、财政税收等学科类别。研究成果的学科结构如图2：

从研究基金资助情况来看，目前的研究成果中，获得国家和省级研究基金资助的有51篇，占比26.29%，其中获得国家社会科学基金资助的有28篇，占比14.43%。相比之下，政府绩效的研究成果中，获得国家和省级研究基金资助的有3485篇，占比18.98%，其中获得国家社会科学基金资助的有1361篇，占比7.41%。政府购买服务绩效研究获得国家和省级研究基金资助的比重，特别是获得国家社科基金资助的比重明显高于政府绩效研究，表明近年来国家和省十分关注和支持政府购买服务绩效研究，将其摆在比政府绩效研究更重要的位置。

二、政府购买公共服务绩效研究最新进展

（一）关于政府购买公共服务绩效评价研究的内容和范围

由于我国政府购买公共服务绩效评价研究起步相对较晚，因此相关研究成果主要集中在近5年，但研究对象的内容项目覆盖面却不断扩展，在理论和实践中的影响力逐步增强。政府购买公共服务绩效评价研究的发展状况可以较直观地体现在其研究内容项目的覆盖面上。比如，国内的钱海燕（2014）、包国宪（2012）等对政府购买居家养老服务问题进行绩效评价研究，张锦珠（2013）、王洪兵（2013）等围绕政府购买教育服务绩效问题开展探讨，张萌（2011）、吴建（2010）、谢双保（2010）等对政府购买农村公共卫生服务绩效问题开展研究，黄春蕾（2013）等对绩效视角下政府购买社会工作服务模式的优化问题开展研究，张学研（2015）、王萍萍（2015）等对政府购买公共体育服务绩效评估问题开展研究，胡穗（2015）、马良（2012）等对政府购买社会组织服务绩效评估问题开展研究，张璇（2015）等对政府购买公共服务绩效审计评价体系开展研究，周锦程（2015）等对政府购买公共气象服务的效率和效益提升问题进行探索，卢会河（2014）等对政府购买法律服务问题开展实证研究，等等。

此外，有些学者还结合实践中遇到的前沿问题开展大胆探索，在研究视角上另辟蹊径，不断拓展着政府购买公共服务绩效研究范围。比如，周俊（2010）[1]从风险防范的角度对政府购买公共服务开展研究，李海平（2011）[2]对政府购买公共服务的法律规制问题进行研究，赵全军（2011）[3]对公共服务外包中的政府角色定位进行研究，宁靓、茅杰（2015）[4]等以准市场机制作为切入点，从准市场机制带来的政府角色转变、购买服务模式的创新、政府与社会组织关系的重构和政府购买服务的绩效提升四个方面开展研究。在政府购买公共服务绩效评价模式的选取和运用上，近年来许多学者也开展了深入的研究。比如，朱利安?勒?格兰德（2010）[5]深入研究了信任模式、绩效管理模式、“发言权”模式、选择与竞争模式等四种公共服务模式。陈伟明、王骏（2014）[6]分析了现行统一的评价模式评价对各种不同需求类型的政府购买服务的局限，并政府购买自身所需服务绩效评价重点应放在评价政府与第三方所签订合约的完备性上。

（二）关于政府购买公共服务绩效评价的指标体系构建

构建绩效评价指标体系是开展绩效评价的重要基础。如何构建科学合理的评价指标体系，成为政府绩效评价问题研究最核心的问题之一。叶托、胡税根（2015）[7]以Martin的社会服务绩效评估模型为模板，从投入、过程、产出、品质、成效、政治6个维度，构建起了一套合理有效的绩效评估指标体系及分析框架。张学研、楚继军（2015）[8]基于为政府购买公共体育服务提供监测工具的视角，结合“投入—过程—产出(结果)”的逻辑框架，建政府购买公共体育服务效率评价指标体系。张璇（2015）[9]基于平衡计分卡（BSC）的评价理念，把政府购买公共服务绩效评价指标体系设置为政策维度（学习与成长）、资金维度（财务）、服务流程维度（内部流程）、社会公民维度（客户）等4个评价维度。吉鹏、李放（2013）[10]认为，政府通过向第三方购买获取的居家养老服务作为一种社会公共服务，其绩效不仅要考虑投入、产出的效率，同时还要考虑效果、公平性、及时性（时间），以及公众的满意度。他们从效率性评价指标、满意度评价指标两个层面构建政府购买居家养老服务绩效的评价指标体系。包国宪、刘红芹（2012）[11]认为，政府购买居家养老服务的绩效由居家养老服务购买的效率和养老服务的质量两部分组成，他们从有形性、可靠性、响应性、信任感、人性化等5个维度设计了政府购买居家养老服务质量评价指标体系。

（三）关于政府购买公共服务绩效评价方法

政府绩效评价理论在经过多年持续发展后，已经形成了较为成熟的绩效评价方法体系。近年的研究成果中，应用较多绩效评价方法主要有数据包络分析法（DEA）、平衡计分析法(RSC)、模糊数学分析法、层次分析法、关键绩效指标法(KPI)、360度效率评价法、因子分析法等，这些方法的广泛运用，不断拓展着政府绩效评价的研究领域和研究外延。政府购买公共服务既是政府公共服务的重要供给方式，又是政府支出的重要组成部分。因此，目前学术界在政府购买公共服务绩效评价方法的选取上，也主要以主流的政府绩效评价方法为主。值得引起注意的是，随着近年来评价指标设计的不断丰富，尤其是自E.Revilla、JSarkis. And A Modrego（2003）将DEA方法(Data Envelopment Analysis，简称DEA)应用于公私合作评价标准之后，数据包络分析法越来越成为研究政府购买公共服务行为的有力工具。比如，钱海燕、沈飞（2014）[22]运用DEA模型，以政府购买居家养老服务的财政支出作为输入指标，以居家养老服务项目的数量、享受服务人员数量和服务满意度等3个指标作为输出指标，对政府购买居家养老服务财政支出效率进行评价。何平林、兰风云（2007）[23]以军工上市公司为考察对象，通过设计研究变量、样本归集及模型计算，运用DEA对于政府向社会组织购买公共服务进行全面评价。

在近年政府绩效评价研究的基础上，有的学者还尝试根据政府购买服务的特点，在绩效评价方法上积极进行探索、创新和开拓，其中魏中龙、王小艺等学者的研究比较有代表性。比如，魏中龙等学者（2014）[24]采用系统工程中的DELPHI方法构建了政府购买服务效率评价指标体系，并创造性地把在语音识别、图像识别、数据压缩等领域被广泛使用的SOM神经网络模型利用到政府购买服务绩效评价研究。此外，也有学者利用社会调查的研究方法，对政府购买公共服务绩效评价进行研究，不断拓宽政府购买公共服务绩效评价的研究视野，其中王春婷等学者（2013）[25]的研究取得了较好的进展。他们采用文献分析法、深度访谈法等定性研究方法以及因素分析等定量研究方法，从效率和效果两个维度出发，提出假设政府购买公共服务绩效由政府成本、效率、社会公正度和公众满意度四个变量构成，据此以建构政府购买公共服务绩效结构概念模型。

（四）关于建立健全政府购买公共服务绩效管理体制机制

开展政府购买公共服务绩效评价的目的，就是要通过绩效评价规范政府购买公共服务管理，带动提升政府公共服务供给的层次和水平。国外针对公共服务合同外包开展了许多经验性的分析研究，大多数研究成果认为，私营部门操作下的单位运营成本更低。比如，Domberger和Jensen（1997）整合了203项有关合同外包的独立研究成果后发现，大约20%的成本节约在大多数情况下没有导致服务质量的任何损失；Tang（1997）对多个公共服务外包合同项目进行研究后发现，私营部门在垃圾收集、消防、清洁服务以及资本密集型的污水处理中更有效率，但是自来水提供与铁路服务的效果却并不确定。大量研究得出同一个研宄结论：大多数合同外包的效率收益源于竞争范围的扩大，而非源自于是由一个私营承包商提供的这一事实[26]。

绩效管理与绩效评估或效率评估是截然不同的问题。在国内，近年来很多学者也把研究重点放在政府购买公共服务的绩效管理上，围绕政府购买公共服务绩效管理体制机制开展研究，获得了不少有价值的成果。比如，胡穗（2015）[27]对政府购买社会组织服务绩效评估的实践困境与路径创新开展了研究，提出应该健全评估过程中的需求评估机制、动态评估机制和事后追责机制。徐家良、薛美琴（2015）[28]基于绩效视角，从政府购买过程理解事业单位身份重构后的治理选择，对政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效进行研究。黎熙元（2011）[29]对政府购买公共服务的预算范畴、预算原则、机制约束和规范约束作出了方向性的讨论和设计，提出应把服务成本和管理成本列入预算范畴。何文盛（2014）[30]等基于以公共价值为基础的政府治理模型（PV-GPG），系统梳理政府绩效评估结果偏差产生的根源和生成机理。倪星（2008）[31]对中国政府绩效评估实践进行了反思，从政府合法化基础转型与政绩追求、政府的赶超压力与政绩饥渴、政绩竞争与政绩冲动、科层体制与政绩目标的层层加码、政府官员的企业家精神与政绩工程、政府工作的复杂性与考评体系的简单化等六个方面对影响政府绩效评估的主要因素进行分析。

三、述评与展望

（一）政府购买公共服务绩效问题研究存在较大空白

随着近年来各地政府购买公共服务做法不断推广，政府购买公共服务绩效评价的视角、内容和范围也随之不断延伸和扩展，在政府购买居家养老、教育、农村公共卫生、社工等服务领域以外，还涌现出政府购买服务风险防范、法律规制及公共服务外包中的政府角色定位等一批与政府行政体制改革实践出现新问题紧密结合的研究成果。但是，针对绩效评估开展的有关研究却比较少，政府购买公共服务绩效问题研究存在较大空白。

（二）构建科学的评价指标体系是研究政府购买公共服务效率问题的关键

构建评价指标是一个极其复杂的问题，一项技术性非常强的工作。目前对政府购买公共服务绩效的研究成果不多，针对政府购买服务的绩效评价指标体系开展研究的成果更是十分有限。目前，还没有学者围绕政府购买公共服务，建立一套通用的、系统的绩效评价指标体系，亟待在部门、行业、项目的指标体系研究上取得突破。因此，开展政府购买公共服务绩效研究重要突破口是做好评价指标体系构建。

（三）应结合政府购买公共服务发展情况合理选择效率分析方法

经过多年发展，政府效率评价已经形成应用较为广泛、评价模式相对成熟的多种效率综合评价方法，但是却没有一种方法能够适合各种场所、解决所有问题，每一种方法都有其侧重点和主要应用领域。目前，政府购买公共服务绩效评价研究主要吸收和沿用主流的政府绩效评价方法，针对政府购买公共服务绩效评价方法的应用性研究还比较少。因此，在政府购买公共服务绩效评价理论与实践中，应该结合评价目标、评价对象等的特点和要求，灵活选取合适的评价方法进行效率评价，确保能够全面、客观地体现政府购买公共服务绩效。

（四）应着力加强对政府购买公共服务绩效分析结果的实践应用

近年来很多学者开始关注政府购买公共服务绩效评价成果运用的相关课题研究，相关研究成果开始逐步增加，有的还向事业单位改革、绩效预算等实践性较强的前沿领域延伸，但系统、全面的研究成果仍比较缺乏，对政府购买公共服务实践运用的指导作用较为有限。因此，在对政府购买公共服务绩效分析进行理论分析的基础上，还应着力加强对理论分析结果的实践指导应用。

[1]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010（6）：13-18.

[2]李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报，2011（5）:93-97.

[3]赵全军.公共服务外包中的政府角色定位研究[J]，学习与探索，2011（4）:80-83.

[4]宁靓，茅杰.准市场机制下政府购买公共服务的实证研究——以上海市闵行区的实践与探索为例[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2015（4）:91-97.

[5]朱利安·勒·格兰德（英）.另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务[M].新华出版社，2010年10月

[6]陈伟明，王骏.开展政府购买服务绩效评价的探讨[J].中国财政，2014（6）：56-57.

[7]叶托，胡税根.政府购买社会服务的绩效评估指标体系研究——基于德尔菲法和层次分析法的应用[J].广东行政学院学报，2015（4）：5-13.

[8]张学研，楚继军.政府购买公共体育服务绩效评估指标体系的研究.广州体育学院学报[J].2015（9）：4-8.

[9]张璇.政府购买公共服务绩效审计评价体系研究[J].审计月刊，2015（2）：8-11.

[10]吉鹏.李放.政府购买居家养老服务的绩效评价：实践探索与指标体系建构[J].理论与改革，2013（3）：104-107.

[11]包国宪,刘红芹.政府购买居家养老服务的绩效评价研究[J].广东社会科学，2012（2）：15-22.

[12]钱海燕,沈飞.地方政府购买服务的财政支出效率评价——以合肥市政府购买居家养老服务为例[J].财政研究，2014（3）：64-67.

[13]何平林,兰风云.基于数据包络分析法的绩效评估技术研究——来自军工上市公司的实证分析[J].中国流通经济，2007（10）：45-48.

[14]魏中龙.政府购买服务的理论与实践研究[M].中国人民大学出版社，2014.

[15]王春婷.政府购买公共服务绩效结构模型建构与实证检测——基于深圳市与南京市的问卷调查与分析[J].江苏师范大学学报(哲学社会科学版)，2013，39（1）：1-5.

[16]哈里·科臣.提供地方城市服务[M].清华大学出版社，2009.

[17]胡穗.政府购买社会组织服务绩效评估的实践困境与路径创新[J].湖南师范大学（社会科学学报），2015（4）:110-115.

[18]徐家良，薛美琴.政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效[J].中国行政管理，2015（7）：11-16.

[19]黎熙元.政府购买公共服务预算的效率原则与约束[J].学术研究，2011（7）：81-87.

[20]何文盛.我国地方政府绩效评估结果偏差探析：基于PV-GPG模型的分析[J].中国行政研究，2014（10）：80-83.

[21]倪星.反思中国政府绩效评估实践[J].中山大学学报(社会科学版)，2008（3）：134-141.

（责任编辑：罗蕾）

Overview of the Performance Issues in Chinese Government Purchasing Public Service

LUO Yu-ting,LU Zhi-guo
（CollegeofEconomics,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong,518060）

As that governments purchase services to provide the society with public services has become an important system arrangement for public service supply,the issue of performance assessment on such purchase becomes one of the latest important research topics.The paper sorts out research achievements of performance issue in Chinese government purchasing public service, analyzes current typical research viewpoints in the academic world,and finds a big gap in existing researches.Therefore,in the future researches,current situation of Chinese government purchasing public service should be attached great importance.Reasonable performance assessmentmethods should be selected.A scientific assessment indicator system should be established to accelerate practical application of performance analysis results of Chinese government purchasing public service.

government purchase；public service；performance;overview

D630；F812.45

A

1008-2107(2016)06-0114-06

2016－11－05

罗瑜亭（1981—），男，广东东莞人，深圳大学经济学院博士研究生，研究方向为市场经济理论；鲁志国（1964—），男，浙江舟山人，经济学博士，深圳大学经济学院副院长、教授、博士生导师，研究方向为西方经济学。