保险纠纷诉调对接上海模式：公共财政购买专业社会化服务路径之初探

陈　贤　本刊记者



保险纠纷诉调对接上海模式：公共财政购买专业社会化服务路径之初探

陈贤本刊记者

近年来，随着我国保险业的快速发展，保险在社会经济发展和社会治理体系中发挥了越来越重要的作用。与此同时，各地保险合同纠纷的发生数量呈逐年上升的趋势。随着保险案件的诉讼量快速增长，法院每年受理的保险合同纠纷案件的增长速度远超过其他民事案件。迅速增加的保险案件给法院的审判资源带来了巨大的负担。尤其是2006年7月1日我国实行机动车交通事故强制责任保险制度之后，几乎所有的道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件均涉及保险合同。据统计，2014年全国法院受理一审涉保险纠纷案件892382件，是2009年案件受理量的1.76倍。

激增的案件数量与有限的司法资源之间的矛盾日益凸显，迫切需要多元化的解决机制。为了节约司法资源，充分调动各方的力量，诉调对接凭借其简便、快捷、成本低的优势，成为保险纠纷案件处理的重要途径。

诉调对接是指司法调解和保险行业协会原本就已设立并运行多年的人民调解机制之间的对接，是司法调解的前延和人民调解的后续。法院与保险行业协会对于保险案件诉调对接模式的共同探索由来已久。特别是自2012年最高人民法院和中国保监会联合发布《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》（法〔2012〕307号，以下简称《通知》），决定在全国部分地区开展建立保险纠纷诉调对接机制试点工作以来，各试点地区为建立健全科学、系统的保险纠纷诉调对接机制纷纷进行积极探索。不到两年的时间，《通知》确定的32个试点地区均已建立了诉调对接机制，建立诉调对接机制的设区市数量为54个。同时，试点地区外的地区也积极开展诉调对接工作，建立诉调对接机制的设区市数量达到85个。诉调对接工作试点成效凸显，形成了保险消费者、保险公司、保险行业协会、人民法院多方受益的局面。“新国十条”也将“建立健全保险纠纷诉讼、仲裁与调解对接机制”作为保险业的重点工作之一。由此可见，开展保险纠纷诉调对接，是推进社会治理现代化、完善多元化纠纷解决机制的重要举措，是建立金融领域多元化纠纷解决机制的有效之举。

一、保险纠纷诉调对接的现状分析

诉调对接主要有四种方式，分别是诉前调解、庭前调解、审中调解和判前调解。诉前调解和庭前调解就是指在起诉前或开庭前进行调解。而对于案情复杂、争议数额大，诉前、庭前无法调解的案件，法院会邀请当地保险行业协会的调解员先旁听，再参与庭审阶段的调解工作，在审中配合调解。而判前调解，是针对当事人情况比较特殊的案件，法院会在宣判前再次邀请当地保险行业协会调解员调解，消除当事人之间的对立情绪。

在保险纠纷诉调对接机制中，保险行业协会的职能是与法院沟通并制定诉调对接的政策，负责保险行业调解组织的建设和运行管理，明确调解组织经费来源；制定并完善调解工作制度和程序，加强对调解员的选聘、培训及考核。同时，引导保险公司积极通过保险纠纷诉讼与调解对接机制处理矛盾纠纷，敦促其积极履行调解协议。

从目前各地实践来看，各地的保险纠纷诉调对接工作还是比较有成效的，机制建立各有特色，以下列举几种较典型的做法。

北京诉调对接机制：北京诉调对接工作按照“法院移交、协会委派、调解员参与、法院确认”的步骤开展。保险行业协会建立合同纠纷调解委员会，组建以业内外专家共同构成的调解员队伍，包括业内承保理赔方面的专业人士、保险法专家以及专业律师等，以保障专业性。法院根据当事人意愿，可在诉前、庭前、审中及判前任一环节，将需要行业调解介入的案件移交给调解委员会。调解委员会指派2至3名在册调解员参与调解，法院根据调解结果出具相应文书。

江苏诉调对接机制：由于当前江苏省基层法院受理的保险案件绝大部分是道路交通事故引发的机动车保险合同纠纷，故该地区把道路交通事故损害赔偿案件作为诉调对接工作的切入点，并且在多地由当地行业协会聘用具备定损、人伤查勘专长的公估公司、金融咨询公司等第三方机构参与诉调对接工作，以解决专业人员不足的矛盾。如苏州、无锡、镇江、南京、泰州等地。第三方机构以保险行业协会受托人身份驻点法院、交通事故处理中心，以协会名义开展调解工作，并接受协会管理，经费由保险行业协会负责筹措。

广东佛山诉调对接机制：佛山保险行业协会采用调解前预处理和诉前诉中调解相结合的机制，面向行业内外聘请调解员，业内调解员来自保险公司，业外调解员由专业律师、物损鉴定评估师、人伤鉴定法医等人员组成，并且逐步增加向行业外选聘调解员的比例。在资金支持方面，佛山人民政府在前期专门拨付了一笔财政专项资金，以支持和鼓励诉调对接工作的开展。

从这几种目前比较典型的保险纠纷诉调对接机制运行情况来看，调解员队伍的组建方式和调解经费来源的稳定性是保险纠纷诉调对接机制能否长期有效运行的关键所在，但整体来看，这两方面的工作仍存在不少困难，任重而道远。

二、上海创新保险纠纷诉调对接模式初探

在上海，如何依靠诉调对接来解决保险纠纷，也是行业一直在思考和摸索的焦点之一。

早在2010年，在上海保监局的指导下，上海市保险同业公会与上海市第二中级人民法院打造了以“开拓多元化解纠纷新机制，服务上海国际金融中心建设”为主旨的合作模式，构建联合化解保险纠纷新机制，提供诉讼与非诉讼相衔接解决社会矛盾纠纷的崭新平台，在全国首创了行业协会创新管理、服务当地经济发展的先河。正如沪二中院相关负责人所述：“诉调对接工作机制不仅能妥善化解当事人之间的矛盾纠纷，有效节约司法资源，而且还进一步推进保险公司管理水平和服务质量的提高，提升金融消费者权益保护水平，是法院、保险行业参与社会管理创新，服务上海国际金融中心建设的一项重要工作机制。”值得一提的是，此项合作还荣获了当年上海市金融服务办公室“金融服务创新入围奖”。

为了进一步发挥上海保险业诉调对接解决保险纠纷的作用，从更高层面上实现机制的改良，在上海保监局的积极推动下，2014年9月，上海市高级人民法院与上海保监局联合发布了《关于建立保险纠纷诉调对接工作机制的会议纪要》。同年11月，上海市保险同业公会与上海市普陀区人民法院签订《涉保案件诉调对接框架协议》，普陀法院的民一庭负责对口，在诉调中心设立“保险合同纠纷诉调工作室”，将各类涉保纠纷包括机动车交通事故责任纠纷、保险合同纠纷、未成年人涉保纠纷等案件委托给该调解工作室受理调处，探索并实现了司法部门向行业购买专业服务的全新模式。

2015年年底，上海的保险诉调工作又迈出新的一大步。为有效化解浦东新区辖区内保险案件体量大、社会矛盾突出等问题，进一步发挥上海市保险同业公会在协助人民法院化解涉保险纠纷中的优势，基于浦东自贸区法庭试运行为浦东法院保险道交案件探索实现全面诉调对接奠定的基础，2015 年12月24日，上海市浦东新区人民法院与上海市保险同业公会联合制定了《关于涉保机动车交通事故责任纠纷诉调对接的工作机制》。至此，上海保险诉调被纳入浦东新区人民法院诉前调解网络。

据了解，浦东法院是全国最大的地方基层法院，其涉保险诉讼案件的体量相当惊人，年立案量在1万件左右。原因有三：一是注册地在浦东的保险公司数量本身较多；二是浦东正处在快速发展中，工地多，且路况好、车速快，发生恶性事故的概率大；三是上海的赔偿标准高，而浦东法院又是示范法院，立案快捷方便，保险案件的代理律师多认为，能由浦东法院管辖受理的案件尽量移到浦东提起诉讼。

以浦东的惠南法庭为例，其每年平均受理案件量约8000至9000件，其中涉及保险的诉讼案件就达到2500至3500件。这类案件有个共同特点就是专业性较强。法院也曾尝试过聘用退休法官作为调解人员对案件进行诉前调解，这与其他部分地方法院诉调对接所采用的方式较为相像，也取得了一定的成效，但由于退休法官对于保险公司赔偿标准和医保支付标准等专业领域的知识掌握有限，故有时较难达成令双方合意的调解结果。对于道交事故受害方来说，怕诉心理以及诉讼程序的复杂也为“人伤黄牛”的猖獗提供了生存土壤。再者，理赔双轨制、城乡居民赔偿标准差异大，由此孳生了大量的专业造假公司、不良鉴定机构，为“人伤黄牛”们提供了巨大的寻利空间。

在新的机制下，浦东法院打破行政区划界限、打破交强险与商业第三者责任险归属不同案件种类的壁垒，将原先分散在辖区内8个基层法庭的道交案件集中到陆家嘴法庭、惠南法庭和川沙法庭进行审理，将这三个法庭设置为三个道交案件集中调解分中心，由上海市保险同业公会委派专职调解员到这三个分中心对诉讼的涉保道交纠纷案件进行调解。

与全国现有的几类典型的诉调对接模式相比，目前正在普陀和浦东探索中的“上海模式”，有以下几个显著特点：一是实现了全流程、全口径案件纳入诉调对接。其他地区一般是将法院认为需要行业调解的案件移交调解，或者仅对道交案件开放诉调对接，且调解介入案件的时间节点也各有不同，上海模式则从案件登记、排期、文书送达、调解通知书及证据副本送达、调解、笔录制作、调解文书送达等全部流程都交由第三方机构办理。二是设立全日制专职调解员，引入专业第三方，调解职能全取代。从各地来看，无论是聘用退休法官，还是选聘行业内或行业内+行业外兼职调解员，上海模式的做法在调解员队伍建设上更专业、更独立、更稳定。上海的这批调解员队伍由第三方专业机构组成，派驻在各法庭负责具体调解工作的第三方机构均由保险同业公会进行严格招标甄选而来，且其工作流程和工作效果接受法院和同业公会的共同监督与考核，保证了调解的公正性和专业性。三是由行业协会参与社会管理，为保险消费者提供了更强大的心理支撑和利益保障。保险案件当事人普遍的怕诉心理多源于复杂而漫长的司法程序。而在该机制下，案件当事人只需来一次法院、开一次庭就能解决问题的，绝不用来两次，而且保险公司积极配合，达成调解协议后积极履行。四是基层法院为积极配合诉调工作，调整审判体系，打破了行政区划壁垒，突破了交强险和商业险的分庭审判格局。这样的审判范畴和区划调整在全国处于领先。在机动车交通事故纠纷为侵权法律关系、保险合同为合同法律关系的前提下，基层法院对于交通事故案件，通常是由民一庭审理受害人与肇事车主的民事侵权和交强险纠纷，民六庭审理肇事车主和商业险保险公司的保险合同纠纷，往往产生“一事多案”的困局，增加当事人的诉累。上海模式根据行业的需求打通了交强险和商业险壁垒，极大地减轻了诉累。五是政府职能社会化，创新实现司法部门向行业购买公共服务。每调解成功一起案件需支付一定费用，由法院为调解成功案件“买单”，经费更有保障、更有持续性，成功实现了司法购买社会服务的创新之举，有效地化解了社会矛盾，也使得法院从繁重的案件中解脱出来，有更多的精力处理其他类型案件；同时打击了“人伤黄牛”，帮助保险公司挤出理赔水分，提高经营效益。

▶图　浦东法院诉调对接工作流程图

三、上海模式的内涵与意义

（一）真正开创公共财政购买专业社会化服务之先河，创新实现政府职能社会化

党的十八大明确要求，在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2015年11月，习近平总书记提出“供给侧结构性改革”，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。

在现实生活中，一些公共服务领域的确存在一定的供需矛盾，如本文所述基层法院案子多法官少的情况，保险行业如何配合国家供给侧结构性改革，创新公共服务供给模式，动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务？由政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

在上海普陀、浦东法院的保险纠纷诉调对接机制实践过程中，由上海市保险同业公会通过招投标引入专业第三方、由法院按照调解案件数量支付相应费用，此举在全国保险司法领域开创了公共财政购买行业服务之先河，通过市场机制优化资源配置，推动公共领域的服务水平，实现政府职能社会化。

专业第三方机构的参与，还在一定程度上提高了法官在调解方面的专业化水准，降低了错判的风险；保险机构与法院的充分沟通，充分考虑了行业标准与司法标准的结合与统一，帮助保险行业筑起最后一道防火墙。

（二）保护保险消费者合法权益，提升行业形象

对于保险纠纷当事人来说，上海的保险纠纷诉调机制，一是减少了诉讼的时间成本：运用保险纠纷诉调对接机制后，案件办理的周期明显缩短，且就近诉讼，大大方便了诉讼的双方当事人。二是减少了支付环节：调解是双方合意的结果，对于调解结果，双方接受度高，执行程度好，保险公司基本上能及时赔付，避免了诉讼流程的漫长环节，理赔周期相应缩短，当事人及保险公司均无需进入判决的强制执行程序。三是减少当事人双方的诉讼成本：根据高院有关诉调案件的统一收费标准，对于该类案件实行低于正常立案案件的收费标准，有效降低了当事人的诉讼成本。以上三个方面的“减少”，让保险消费者真正体会到了保险理赔的便利，打破社会“买保险容易，理赔难”的论调，继而有效改善保险行业的品牌形象。

（三）促进保险公司规范流程，提高行业经营效益

浦东法院实行的保险纠纷诉调对接机制，采取交强险和商业第三者责任险合并审理的方式，且从8个法庭集中至3个中心的做法，极大地提高了应诉保险公司的出庭率。

同时，在案件安排方面，法院考虑到保险公司法务人员数量有限，因此有意将同一保险公司的案件尽量集中安排，这就有效避免了保险公司法务人员消极等待法院庭审或者分身无术不出庭的情况，赋予了保险公司充足的取证时间。目前多数保险公司内部办理理赔审核的工作和出庭应诉解决保险纠纷的工作是由理赔中心（或客服中心）和法务部两个部门来完成的，赔诉分离，一人一把号，各吹各的调，同在一个公司的两个部门，工作并不互通，基于此种情况，常常可见保险公司法律部门应诉无准备、败诉无反馈。这就需要保险公司加强各部门之间的高效沟通，使法务部门准备充分后尽快应诉。通过这项机制，也促使保险公司强化内部理赔管理程序，提高理赔工作效率。经过庭前调解沟通，增加双方当事人的信任感，还能够有效剔除部分当事人不尽合理的诉求，使其主张的赔偿金额趋于客观，这在一定程度上能降低保险公司的运营成本，提高经营效益。

（四）维护金融保险市场秩序，打击灰色利益链

在保险特别是道路交通事故引发的车险纠纷领域，“人伤黄牛”通过买断伤者的诉讼权利、进行虚假鉴定等手段，严重干扰金融保险市场秩序和正常的诉讼程序。

国内有学者将“人伤黄牛”定义为：在车险人伤案件中，通过虚假的伤残鉴定，或者伪造居住证明、工作证明或交通事故责任证明等欺诈的手段，以保险金请求权人（如被保险人、受害人）代理人的身份，向保险公司申请理赔之人。

不难发现，“人伤黄牛”要实现通过伪造相关证据的手段向保险公司诈取高额保险金的“不二法门”是切断保险公司与受害人之间的联系。保险纠纷诉调对接机制为保险案件特别是道路交通事故纠纷案的当事人和保险公司提供了面对面沟通的机会，这对于活跃在道路交通事故纠纷案件中的“人伤黄牛”亦是一个威慑和打击，保险公司将较易了解受害人的实际伤情，便于调查取证；受害人也可以通过保险公司获得实际的理赔信息，不至于让“人伤黄牛”诈取高额差价。这对于维护金融保险市场秩序、净化司法环境具有积极作用。

据了解，浦东法院还将建立司法鉴定机构进入该法院的司法鉴定名录库的管控机制，并且，上海市高院已同意由浦东法院先行先试。上海市保险同业公会已征得司法部司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心的技术支持，拟在条件成熟时成立由三方共同认可的司法鉴定专家委员会。

（五）兼顾各方需求，钝化社会矛盾

总体来看，根据保监会、最高法院的相关精神，根据上海市保险同业公会的建议以及法院对实际情况的调研，浦东法院在诉调对接工作中大胆采用交强险与商业第三者责任保险合并审理的机制，简化了司法流程，有效提升了基层法院的司法效率，在目前国内各地的同类机制中处于领先地位。

普陀、浦东两地探索与实践中的上海版诉调对接机制，或者称保险纠纷诉调对接的“上海模式”，通过专业第三方机构的引入与全流程介入，在缓解法院“人案矛盾”的同时，成为消费者和保险机构之间的一道润滑剂，增加了各方都可以心平气和沟通的一个缓冲平台，有效钝化了社会矛盾，真正实现了群众满意、保险市场主体满意、政府满意，有力地促进了当地社会和谐。

五、展望与反思

展望未来，随着保险行业的不断发展，新产品的不断推出，涉及保险的纠纷层出不穷，其中不乏新问题、新情况，通过诉调对接这个机制，法院与保险监管机构、保险行业协会可以相互反馈司法审判动态、保险行业动态，对亟待解决的法律问题，由多部门共商研讨，共同提高保险纠纷案件的处理能力。