金融监管模式改革下的消费者权益保护

许　闲　复旦大学中国保险与社会安全研究中心



金融监管模式改革下的消费者权益保护

许闲复旦大学中国保险与社会安全研究中心

许闲，复旦大学中国保险与社会安全研究中心主任、复旦-加州大学当代中国研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中国保险学会常务理事、中国会计学会高级会员、财政部全国会计领军学术（后备）人才、上海市保险学会中青年学术委员会主任；兼任德国欧洲经济研究中心（ZEW）研究员、韩国成均馆大学（SKKU）访问教授、留德华人经济学会海外顾问、美国圣地亚哥加州大学访问学者等。

近日，一行三会或合并的话题被广泛讨论。金融监管制度的改革不仅是2008年金融危机以后各国关注的热点，随着近年来我国金融行业的飞速发展，我国金融监管模式是否调整也广受关注。我国当前金融消费者权益的保障主要分属于不同的监管机构，保监会、银监会和证监会各自设立相应的职能部门，保护保险、银行和证券业务消费者的合法权益。比如，保监会于2011年成立保险消费者权益保护局，专门负责保险消费者投诉和咨询，处理各类消费者维权和信息披露等工作。混合金融监管模式下，消费者权益保护将打破行业界限，重新布局。

一、消费者权益保护是现代金融监管的核心

指导全球金融监管制度改革的各种金融学理论中，有一种监管理论被称为“行为监管理论”，它是1995年由英国学者迈克尔·泰勒（Michael Taylor）所提出。泰勒认为，金融监管由两大目标组成：一是审慎监管目标，目的在于维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定（即微观与宏观的审慎监管），防止系统性金融风险的发生或市场崩溃；二是通过市场行为的监管提高金融效率，包括保护金融消费者、维护市场透明度、促进公平竞争、增强诚信建设和减少金融犯罪五个方面。

具体而言，行为监管是指金融监管部门对各金融机构的经营活动进行监督管理，包括金融机构本身进行信息披露、禁止欺诈误导；同类金融机构之间禁止不正当竞争行为、操纵市场行为和内幕交易行为；对用户和消费者权益进行保护，维护用户信息安全，关心和保护弱势群体利益，提高金融机构的诚信意识和树立消费者对金融机构的良好声誉。当然，监管部门的行为监管还需要通过制定相关的法律法规，并且通过现场检查和非现场检查确定金融机构的合规经营，由此形成了金融监管部门内部复杂的机构分立。

由此可见，行为监管理论实际上围绕着保护金融消费者权益的核心目标开展各项行为监管，这种监管以用户为导向，无需区分银行、证券、保险的不同业务。行为监管理论后来成为指导英国、德国、日本、卡塔尔、新加坡、瑞士、澳大利亚、荷兰、西班牙等国家金融业监管的重要理论。

二、澳大利亚金融监管模式“一切为了消费者”

在将保险、银行和证券统一由一个大监管机构进行综合监管的国家中，澳大利亚的金融监管模式成为强调消费者保护的典范。1998年，澳大利亚成立金融审慎监管局（Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，负责原由央行承担的对吸收存款机构、保险公司和养老金机构的审慎监管，同时将金融消费者保护职责交给澳大利亚证监会（ASC），并将其更名为澳大利亚证券与投资委员会（ASIC），其监管职责进一步扩展至通过提高投资者和金融消费者信心，改善金融市场的公平性和透明度。实际上，ASIC承担了金融行为监管的主要职责。

澳大利亚的这种模式也被称为“双峰监管”模式，此模式由两个主体并且职能上相互补充的金融监管机构组成，一个主体负责针对金融领域里的系统性风险进行审慎的监管，另一个主体针对金融机构的机会主义行为进行合规监管，重点是消费者权益的保护。

双峰监管模式具有很多优点，既没有界定金融机构监管边界的烦恼，也消除了综合监管模式无补充余地的风险。同时双峰监管模式还明确规定：当金融稳定目标和消费者保护目标发生冲突时，审慎监管机构将在确保金融稳定的前提下保护消费者权益，这在综合监管模式下是很难做到的。

在当前的金融市场上，许多金融产品实际上已经突破了原来金融、保险和证券的界限。

三、我国采用混业金融监管将更好地保护消费者权益

改革我国当前以机构监管为主的金融监管模式，合并一行三会并且调整这些监管职能部门内部的机构设置，使我国金融监管朝着综合监管模式发展，是目前我国金融监管改革的趋势。在推动这一趋势的各项动力中，保护消费者权益的动因不可忽略。因为，在当前的金融市场上，许多金融产品实际上已经突破了原来金融、保险和证券的界限，使得针对机构的监管容易产生监管真空或者监管重叠，从而无法保障消费者权益。

以“余额宝”为例，余额宝的诞生是借助于中国人民银行监管的第三方支付平台，并且通过证监会监管的公募基金通道，主要投资于银监会监管的银行协议存款等领域。余额宝的发行涉及到了中国人民银行、证监会、银监会，但由于是创新产品，在成立之初并没有受到太多以上监管部门的关注，客观上形成了监管真空地带。随着余额宝迅速发展成为国内规模最大的货币基金，不同的金融监管机构意识到一旦余额宝出现兑付风险，不仅会造成对金融市场的冲击，同时会侵蚀金融消费者利益，因此又从无人监管变成多头监管，这在一定程度上降低了金融监管的效率。余额宝实际上也涉及到保险经营，比如其2014年推出的“用户专享权益2期”实际上是一款由余额宝和珠江人寿共同销售的万能险产品。可见金融创新下消费者权益的保护不仅给消费者带来困惑，也给监管部门带来新的挑战。

随着经济的迅猛发展，金融工具的不断创新，加之大数据和信息技术的普及运用，保险业和其他金融行业的边界变得愈发模糊。通过混业，各家金融集团能够更好地适应市场需求，创造更多价值，但也带来了更多的风险，难以保障消费者权益。因此，我国下一步的金融监管改革应以保障金融消费者权益的动机，通过整合现有模式下业务分离的消费者权益保护机构，更有效率和全方位地保障金融消费者权益。