在城镇化中实现农民的“市民梦”

◇王爱萍

在城镇化中实现农民的“市民梦”

◇王爱萍

本文分析了农业人口市民化所面临的户籍制度、土地制度、就业制度等障碍的成因，认为城镇化必须以“人的城镇化”为核心，打破城乡二元结构，既要把农民市民化作为城镇化的一项核心任务，在实施城镇化战略中统筹谋划，又要把农民市民化作为城镇化的“助推器”，描绘人本城镇化的崭新画卷，以保证农民在城镇化运动中转得出、留得下、真融入。

城镇化；以人为本；户籍改革；制度创新

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.028

一、城镇化的核心是人的城镇化

在新的发展阶段，积极稳妥推进城镇化，至关重要的一条，是坚定不移走以人为本的新型城镇化道路。必须做到“三个转变”：改变过去以大规模基础设施建设、“造城运动”等为主要特点的“重物轻人”的城镇化，突出人的核心地位，以推进农民市民化为突破口，以人的安居乐业为特征；改变过去片面追求城市发展的“重城镇轻农村”的城镇化，突出城乡发展一体化的战略思路，将城镇化与农业现代化和新农村建设有机结合，以城市和农村现代化“同步实现”、城市文明市民和农民“平等共享”为目的；改变过去以城镇规模扩张为主的“重量轻质”的城镇化，突出质量型城镇化的鲜明导向，建设人本、集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化，以打造繁荣发达的活力之都与和谐宜居的幸福家园为根本追求。

二、城乡二元结构是捆绑农民市民化的绳索

从根本上讲，农民市民化滞后，是我国城乡二元结构长期存在的必然结果。由此造成的制度性约束，已成为农民市民化的最大障碍。要坚持从制度入手，冲破阻挡农民市民化的层层“围墙”：

（一）户籍制度围墙

相对于计划经济时期，现行的户籍制度淡化了农业与非农业户口的区别，松动了人口流动的限制，但户口仍具有很强的身份识别功能，户口待遇差别明显，城乡公共服务差异仍然较大，人口自由迁徙制度性障碍尚未根本消除，城市落户准入受城市资源和承载能力等多方面约束，推进难度很大。

（二）土地制度围墙

我国全部土地均为公有制性质，农用土地采取集体所有制下的家庭联产承包责任制，土地产权制度存在缺陷，农民只拥有承包经营权，且土地确权登记未明确到户，工作进展也不理想，农民土地权益特别是土地财产权缺乏有效保障，土地使用权的流动（包括抵押入股、出租、转让等）尚未完全放开，土地不能按有利于适度规模经营的方向调整，增加了农民转移进城的难度和成本。农地特有的社会保障功能，使农民很难割断与土地的“脐带”联系。

（三）就业制度围墙

城乡分割的就业体制依然存在，进城农民无法与市民享有同等的就业政策和劳动权益，就业稳定性不够，劳动强度较大，工作条件较差，收入普遍较低，工资被拖欠问题屡禁不止，自我发展难以实现，大多生活在城市的底层。

（四）社会保障制度围墙

城乡一体的社会保障制度尚未形成，城乡社保待遇差异明显，农民工参保意愿不强、参保率低，基本生活缺乏有力的保障，使农民离乡彻底进城忧虑重重。

三、真正让转移农民在城镇安居乐业

（一）要转得出

未来几十年，我国仍将有4亿左右农村人口需要向城市转移。推进市民化，前提是要想方设法把这部分人顺利转移出去。要在城镇化过程中同步推进农业现代化，发展适度规模经营，强化农业科技村创新和信息化建设，提高农业劳动生产率，最大限度释放农村富余劳动力。大力实施农村劳动力转移工程，通过政策补助、转移培训、市场对接等多种手段，激励和促进农民顺利转移。

（二）要留得下

让转移农民安心留在城市，有工作、有住处、子女有学上是三个最基本的条件。要坚持把农村转移劳动力作为促进就业的重点群体，从产业结构调整、人力资本投入、职业技能培训、劳动权益保障等方面，研究制定促进转移农民就业的具体政策措施，为转移农民实现高质量的就业和成功创业创造条件。要抓紧启动农民市民化的住有所居政策研究，将城市常住人口住房问题纳入当地住房建设规划，加大财政投入，支持其通过租、购、集体宿舍等多种形式解决居住问题，将在城镇稳定就业的农民工纳入城市住房供应体系。

（三）要真融入

要实现真正意义上的市民化，必须从根本上打破城乡二元的户籍制度和公共服务体制。要以农民市民化为重点，以人口迁徙自由、户口去福利性为导向，统筹考虑城市实际承载能力，深化户籍制度改革。当前，要抓紧出台居住证管理办法，使流动人口及其亲属在务工经商地依法进行居住登记，作为享受基本公共服务的依据，并以省或省辖市为单位明确享受基本公共服务的内容和标准。深入推进户籍管理制度改革，巩固完善以合法稳定职业、住所为基本条件的户口迁移制度，并充分考虑大城市普遍人口密度大、承载空间有限的实际，重点放宽中小城市和小城镇的落户条件。

推进农民市民化，是一项涉及面广、政策性强、难度大的系统工程，也是一项长期而艰巨的战略任务。必须从国家层面，加强顶层设计和制度创新，明确农民市民化的总体要求、基本原则、阶段目标和关键举措等，同时在具体操作上不搞一刀切，鼓励地方从实际出发大胆创新。

（作者单位：江苏省信息中心）