权责一致：责任政治建设的基本前提

张喜红

权责一致：责任政治建设的基本前提

张喜红①基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”阶段性成果 （11JZD030）作者简介：张喜红，东北师范大学政法学院教授、博士生导师 （吉林长春，130117）。秦 晖：《权力、责任与宪政》，《社会科学论坛》2005年第2期。

责任政治建设是国家治理现代化的重要内容，权责一致则是责任政治建设的基本前提。权责一致意味着公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配，该原则有其丰富的思想渊源和深刻的理论逻辑。然而，由于公共权力所有者与行使者的二元分离、制度规定与权力运行的轨道偏差，以及现代官僚制自身的内在缺陷，权责背离的现象仍普遍存在。消除权责背离现象，需要明确责任主体，构建科学合理的权责关系；坚持以人为本，加强责任主体的责任伦理建设。

责任政治；权责一致；民主政治

推进国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党十八届三中全会明确提出的全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力现代化具有丰富的价值内涵和诸多衡量标准，民主政治无疑是其中极为重要的组成部分。而民主政治也具有多重内涵与特征，责任政治就是其中必不可少的环节。在此意义上，加强责任政治建设必然成为推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。本文所探讨的是责任政治建设的基本前提，即权责一致。

一、权责一致的涵义与理论逻辑

现代责任政治所谓的责任，既包括责任主体（主要指公共权力行使者）应该履行的职责和义务，即积极责任；也包括责任主体未能履行相应职责和义务而应该承担的后果，即消极责任。权责一致主要是针对积极责任而言的，亦即责任主体履行职责和义务与其拥有的权力要相匹配。这可以从两个角度来理解：一方面，为保证责任主体顺利履行其职责和义务，必须赋予其足够的权力。假使责任主体不能拥有足够的权力，就无法承担起应有职责并履行其相应义务。另一方面，责任主体所拥有的权力应以其能够履行职责和义务为限。这就是说，不具备足够的权力，责任主体显然无法承担职责或履行义务，但如果其所拥有的权力过大，超过了承担职责和履行义务所需的限度范围，就会有一部分权力不用负责任，这明显有悖于责任政治的基本精神。因此，可以认为权责一致是现代公共行政的一条基本原理。

从上面对权责一致原则的内涵界定，我们可以看出，权责一致原则对于责任政治建设至少具有两方面的意义。首先，权责一致为责任实现提供了必要条件。权责一致主要是针对积极责任而言的，而履行积极意义的责任意味着，通过制定并执行符合民意的公共政策来实现公共利益，这在客观上要求公共政策的制定者和执行者掌握相应的公共权力；而权责一致就是要根据责任主体所应该履行的职责和义务来赋予其相应的权力。如果说掌握权力是履行责任的前提条件，那么权责一致就是要为责任的履行提供这样的条件。其次，权责一致规定了权力运行的目的，从而为责任的实现提供了保障。仅仅提供权力还只是使责任主体具备了履行责任的条件，而问题在于，“无论在任何 ‘文化’中，如果没有制约条件，统治者都可能趋向于权力尽可能大，直至予取予求；而责任尽可能小，乃至不闻不问”。①基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”阶段性成果 （11JZD030）作者简介：张喜红，东北师范大学政法学院教授、博士生导师 （吉林长春，130117）。秦 晖：《权力、责任与宪政》，《社会科学论坛》2005年第2期。正因为如此，才需要通过确立权责一致的原则，来规定权力运行的目的，从而对掌权者的权力行使行为进行约束，防止权力的滥用，进而确保权力行使的责任导向。

事实上，权责一致的思想在洛克的政府理论中就已经有所体现。出于对个人自由的珍视和对公共权力的怀疑，洛克非常重视政府的权力和责任相统一的问题。洛克关于权责一致的思想可以分为两个方面。首先，权力机关的权力应该根据其所履行的责任来设定。在论述政治社会的起源时，洛克强调，“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的方法，是同其他人协议联合组成一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。”①［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳，瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第59页。从这个意义上说，对生命、自由和财产的保护是人们结成政治社会的目的所在，也是公共权力应当承担的责任。要顺利履行这些责任，政治社会就应该享有相应的权力。因为“政治社会本身如果不具有保护所有物的权力，从而可以处罚这个社会中一切人的犯罪行为，就不成其为政治社会”。②［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳，瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第52页。与此相应，国家权力就应该包含两个方面，即“对社会成员之间所犯的不同的罪行规定其应得的惩罚 （这就是制定法律的权力）”，以及“处罚不属于这个社会的任何人对于这个社会的任何成员所造成的损害（这就是关于战争与和平的权力）”。③［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳，瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第53页。其次，权力不能超出履行责任的需要，因此要防止权力的滥用。一方面，在权力的设置上，尽管立法权是国家最高权力，但“它对于人民的生命和财产不是、并且也不可能是绝对地专断的”。④［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳，瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第84页。未经本人同意，即使最高权力也不能任意剥夺公民个人之财产；另一方面，在权力的运行过程中，“社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公共福利的需要之外”。⑤［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳，瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第80页。为此，洛克还特意区分了绝对权力和专断权力。前者是在特殊情况下，为了保护公共利益而行使的正当的绝对权力；而后者则是超出公共利益需要的专断的权力，是一种对权力的滥用，因而是不被允许的。至此，我们可以从洛克的思想中抽离出权责一致原则的具体内涵，即：依责授权，权不逾责。也就是说，要依据责任的大小来授予相应的权力；而对权力的行使又不能超出履行责任的范围。

依据这种对于权责一致的界定，权责不一致相应地就可以分为两种情况：一种是权力小而责任大，另一种是权力大而责任小。从最理想的状况出发，我们当然希望公共权力的行使者掌握尽可能小的权力而履行尽可能多的责任，也就是权力小而责任大，但这显然是不现实的。履行更多的责任意味着要制定更多的公共政策，提供更好的公共服务，而这些都要求责任主体能够在更广泛的范围内，更有效地协调立场、配置资源，因而需要以掌握相应的公共权力为前提。从这一点来说，权力小而责任大，权力行使者难有作为，责任也履行不了。与此相关的一个例子就是建国之初的美国。在1787年的费城制宪会议上，来自全国的代表制定并通过了新的美国宪法，以取代原有的《邦联条例》。为了使新宪法能够获得各个州代表会议的同意，汉密尔顿等人以“联邦党人”为笔名 （也有人将其音译为“帕布里乌斯”）在纽约的报刊上连续发表一系列论文，其中特别强调，为了让联邦政府履行责任，赋予其相应权力的重要性。在历数了邦联政府的种种缺点之后，汉密尔顿指出，联邦政府的主要责任包括维护国家安全和社会秩序，负责与外国的政治、经济交往，以及管理州际贸易等，而实现这些责任要求联邦政府必须拥有相应的权力。实现责任是目的，获得权力则是达到目的的手段，“手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，也应该具有用于达到目的的手段”。⑥［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第115页。针对当时在共同防务方面存在的权责不一致问题，汉密尔顿尖锐地指出：“把全面防务移归联邦政府负责，而把作防务准备的有效权力留给州政府，这岂不是很明显的矛盾吗？”⑦［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第116页。除了国防权力，联邦党人还逐一论证了征税以及对外交往等方面的权力对于实现联邦责任的重要性。汉密尔顿声称：“一个政府应该拥有全面完成交给它管理的事情和全面执行它所应负责任所需要的各种权力。”⑧［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第151页。这实际上是重申了权责一致的原则。如果说在美国从一个松散邦联转变为一个强大联邦的过程中，联邦党人所做的论证具有重要意义的话，那么权责一致的原则则为这一重要论证提供了不可或缺的内容。

上述美国建国初期的例子也告诉我们，尽管权力小责任大看上去是一种非常值得追求的状态，但在实际政治生活中却不可行；除非增加权力以使其与责任相一致，否则责任是难以实现的。与权力小而责任大相比，权力大责任小是更为常见的情况。封建社会的君主专制就是典型的权力大责任小，甚至是有权力而无责任。在君主专制的条件下，权力被认为是来自上天或者神意，君主对权力的行使只是“替天行道”，代表上帝进行统治，其权力行使得好坏只能由上帝来评判。因此，君主只须对授予其权力的上帝负责，而无须对治下的人民负责。亨利四世在致格雷戈里的信中写到：“我虽然是一个不成材的基督教徒，却被上帝任命为国王，并正如教父们的传统所教导的，我只受上帝的审判，不能因任何罪行而被废黜，除非我背弃了自己的信仰”。①［美］萨拜因：《政治学说史》，盛葵阳，崔妙因译，北京：商务印书馆，1986年，第284页。权力的行使以人民为对象，却不对人民负责，这种权责背离的现象与“君权神授”的权力来源观是分不开的，也是专制制度的典型特点。边沁曾就自由政府与专制政府的不同提出了多项区分标准，其中之一就是“取决于统治者的责任”，即“一个臣民有权利根据一定的理由，公开指定掌权者和详细地检查对他施加压力的权力的每个行动”。②［英］边沁：《政府片论》，沈叔平等译，北京：商务印书馆，1995年，第214页。现代民主政治理论一般认为，公共权力的唯一来源只能是人民，其存在的目的则是为了实现公共利益。由此观之，公共权力的正当性来自于人民的同意，而人民的同意又以公共权力服务于公共利益为条件，这实际上也是实现政治责任的要求。正因为如此，当权者对公共权力的行使必须以实现相应的政治责任为正当性基础，否则公共权力就是不正当的。从这个意义上说，有权无责或权大责小都是不能被接受的，因为这背离了委托—代理关系中，人民将公共权力授予代理人时的初衷。

二、权责背离的主要原因

如果说在现代民主政治条件下，我们可以就权力从何而来的问题达成共识的话，那么下一个需要回答的问题，则是如何解释实际政治生活中仍然大量存在的权责背离现象。要想把权责一致的原则真正贯彻下去，就需要对造成权责背离的原因进行认真分析。本文认为，主要有以下三个方面。

首先，公共权力所有者与行使者之间的二元背离。现代民主政治理论认为，公共权力的来源既非上天，亦非神意，而是人民。因此，人民作为公共权力的最终所有者已经被现代政治理论所认同。现代政治所面临的一个重要问题是，怎样在一个幅员辽阔、居民浩繁的共同体中，实现人民对自己的统治。从现实政治实践经验来看，实行代议制是人们对这一问题的创造性回答。在一个政治共同体中，人民通过定期召开会议选举代表，这些代表便是人民委托的公共权力的代理人和行使者。在代议制环境下，人民只是一个抽象的、整体的概念，他们不直接行使权力，而只保留底线监督权。如此一来，当公共权力进入实际运行轨道，就难免出现权力所有者与行使者相背离的局面。这在很大程度上形成了公共权力的内在张力。具体而言，从来源和目的的角度看，公共权力具有公共性；但从其运行的角度看，连接权力来源和目的的行使却只能掌握在少数人手中。此外，就公共权力的本质而言，它是一种支配与服从的关系，而这种关系之所以能够存在且长久维持，是因为公共权力合法的垄断了暴力。因此，对于无法直接行使权力的大部分人来讲，行使公共权力的少数人却处于相对有利的支配地位。尽管从理论上讲，公共权力从所有者授予到行使者的条件是权力只能用于承担责任和履行义务。但从实际情况来看，当授予行为一旦完结，作为权力所有者的人民便无法直接控制权力的具体形式和过程，而作为代理人的权力行使者在具体行使权力时可根据自身偏好和利益需求进行自由裁量。从权力行使者的角度来看，与权力相对应的责任，一方面规定了权力该如何行使，另一方面则是对权力行使者行为的约束与限定。在这种情况下，根据理性人的假定，权力行使者往往试图利用其掌握公共权力而具备的支配性地位，来挣脱职责和义务的约束，并尽力拓展权力所能支配的领域，结果就是权力大于责任，使部分权力得不到约束。

其次，制度规定与权力运行之间的轨道偏差。权责一致的最优状态是，法律法规和政治制度能够合理分配公共权力并划分相应职责，公共权力的运行则被严格地限定在法律法规和制度安排的轨道之内。在这种情况下，就不存在权责背离的现象。问题是，现实政治生活很难完全按照理论设计运行。根据制度创设的相关原则，法律法规和政治制度对公共权力及其相应责任的规制，只能作一般性的原则限定。一方面，法律制定和政治制度创设无法对未来尚未发生的事情进行准确预测，故而有可能挂一漏万。另一方面，出于使政治制度更加契合现实生活的考虑，其内容设计不应该对所有问题都进行详尽的规定。这就有必要给公共权力行使者预留一定的自由裁量权，使其能够对现实政治生活中可能遇到的各种问题随机应变。从这个意义上讲，外在的法律制度和公共权力行使者的个人选择，共同构成了影响公共权力实际运行的主要因素，并对公共权力在现实政治生活中的运行情况起决定性作用。如前所述，法律法规和政治制度安排只是一般性的原则限定，落实到现实政治生活中的具体问题时，这种一般性的原则限定作用有限，它既不能左右公共权力行使者在行为选择时的意志，也无法决定公共权力行政者在决策过程中的能力。因此，倘若公共权力行使者利用其手中的自由裁量权任意扩大权力触及范围却不履行相应的责任；抑或因法律法规和政治制度安排无法预料的种种原因而不能使权力的作用得以有效展现，都会造成权责背离现象的产生。另外，一些现实政治生活中的常见表述，如“县官不如现管”“明升暗降”等都是权责背离现象的生动体现。一言以蔽之，即便法律法规和制度安排对权力及其责任的分配遵循了权责一致原则，但如果现实政治生活中权力运行的轨迹与制度安排发生了偏离，权责背离的现象同样可能发生。

再次，现代官僚制自身的内在缺陷。现代官僚制自身存在的弊端，在某种程度上也是导致权责背离的重要原因。在马克斯·韦伯看来，随着现代经济活动的合理化以及政治生活的理性化，现代官僚制应运而生，其主要特征是分工专业化、知识专门化、职务等级化、规则法理化以及非人格化。与传统的官僚制度相比，现代官僚制的这些特征使其体现出一定的优越性。如减少了官员之间的人身依附程度、提升了制度运行的效率，这使其更加符合政府统治和社会管理的基本要求。就此而言，现代官僚制是工业化大生产背景下催生的创新性政治制度。然而，在社会进步和政治发展的过程中，现代官僚制的内在缺陷也日渐显现。其一，由于现代官僚制强调职务的等级化，这就使得公共权力和政治权威集中在少数人手中；其二，由于现代官僚制主张分工的专业化和精细化，这就使得责任随之分散。其最终结果是集体被个体或小集体压制，这种结构可能会导致两种后果：“其一，个人或少数人借集体的权威对其他成员进行压制；其二，所有成员都可以借助集体之名，来摆脱作为集体成员的责任”。①张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第80页。需要指出的是，在知识专门化的现实条件下，职务、权力和责任的关系，又因为技术精英对知识权力的实际掌控而变得异常复杂。还有一个需要注意的问题是，现代官僚制打着“价值中立”的旗号过度关注可量化的过程控制，其内在本质却是以手段取代目的，这无疑是本末倒置的行为。现实政治生活中，之所以存在很多权责错位的现象，原因就在于制度设计层面过于追求所谓的客观合理性。当对于形式合理性的追求走向极端化，其结果必然导致公共权力的运行轨道偏离实质合理性，权责背离仍就难以避免。

三、强化权责一致的着眼点

权责一致不仅是现代民主政治的内在要求，同时也是责任政治建设过程中应该始终贯彻的一项重要原则。任何一种权力与责任之间的错位与失衡，不论是权力大责任小，还是权力小责任大，从其最终结果来看，都不利于责任政治建设。如前所述，权责关系在实际政治生活中的表现取决于制度安排和权力行使者个人选择两方面的共同作用，任何一个方面出了问题，都有可能造成权力与责任的背离。因此，在贯彻权责一致的过程中，也需要从这两个方面着手。

首先，强化宪政安排，明确责任主体，构建科学合理的权责关系。从理论功能的角度看，民主理论主要解决了权力归属的问题，即民主理论回答了权力从何而来、由谁进行统治的问题。就政治理论发展而言，民主理论对该问题的探索在一定程度上奠定了现代政治的价值基础，具有重要的理论意义。然而，仅仅回答权力归属于谁，无法构建起一个优良的政治秩序。在此问题之后，还需要进一步回答如何行使权力、怎样进行统治。民主理论似乎在解决这一问题上力所不逮，前文所涉及的公共权力所有者和行使者二元背离导致权责分离的例子，足以证明民主理论在该领域的限度。归根结底来说，权责一致所关注的是公共权力应该如何运行。因此，当选举产生公共权力的行使者之后，下一步要做的，则是划定权力行使的范围、规则及其所对应的责任。宪政安排是解决这些问题的有效措施，在政治学领域，宪政被视为民主与法治的集合体，“宪政的精神之一是用法律的手段使政治家对公民采取负责任的行动，为公民提供判断政治行为合法、正当与否的最可靠的天平”。②刘军宁：《共和·民主·宪政——自由主义思想研究》，上海：上海三联书店，1998年，第123页。强化宪政安排，就是要秉持基本的法治精神，在国家机关和政治机构之间划分清晰的职能边界，确保条条框框之内的各分支机构权责分明，并且通过明确的法律法规形式进行加固，使公共权力在实际运行过程中有据可依，而且还要做到责任分明，坚决杜绝在责任问题上“踢皮球”。根据权责一致的基本原则，明确身处何位，该干何事，所肩何职，应尽何责。

其次，坚持以人为本，加强责任主体的责任伦理建设。通过强化宪政安排来明确权责划分，的确有助于抑制权责背离现象的发生。但从另一个方面来看，实实在在的个人才是行使公共权力、履行相应职责和义务的最终力量。就此而言，要达成权责一致的最终目的，需要更加注重人的因素，而不能仅仅将精力局限于弥补制度缺陷。据前文所述，现代官僚制一味强调技术合理性，却在解决权责背离问题方面存在严重弊端。在价值理性的指引下实现工具理性和价值理性的有机统一是权责一致的本质要求。然而，现代官僚制实现其“合理化”的主要方式却是对人的客观化和对象化。这意味着除去人格特征的现代官僚体制，进行制度设计虽然标榜着“合理化”，但其偏颇之处却是对人的复杂性和能动性的忽视。这就导致了其在分析问题时，视野受到局限，具体到权责关系方面，其更多注重通过外在规制约束权力行使，却不关心权力行使者自身的责任伦理建设对强化权责一致的作用。诚然，外在控制对于强化权责一致具有一定作用，但问题在于，“如果当政者腐败不堪，暴虐无道，即使有着再好的法律制度，再健全的权力制约机制，也无法起到对当政者的约束作用”。①张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第396页。与此相应的是，帕特南花费了20年的时间对意大利民主建设进行了跟踪研究，最后，他得出结论：互惠规范、相互信任、公共精神等社会资本有助于促进民主制度良性运转。以此为基础，帕特南特别指出，“有效的、负责任的制度取决于共和的美德和实践”。②［美］罗伯特D·帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王 列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年，第214页。这为我们理解权责一致提供了一个新的视角，即在“无赖假设”之外，我们对责任主体的认识，还应着眼于他们的责任意识、道德品质的构建与培育。虽然“相对于个人道德而言，制度道德只能将更为基础的价值规范纳入自己要求的范围”，③张贤明、高光辉：《阳光政治的思考》，《理论探讨》2012年第4期。但二者从本质上讲是具有契合性的。从一般意义上言，我们并不主张以个人道德作为评价公共权力行使者的公共责任的唯一标准，但由于个人道德与制度道德的这种契合性，我们有必要强调通过提升个人道德来增强公共权力行使者履行职责和义务的责任心与自觉性，更何况，提升个人道德还在很大程度上有助于降低制度运行的成本。

（责任编辑 张 健）

The Consistency between Power and Responsibility： A Basic Prerequisite for the Construction of Responsible Politics

ZHANG Xihong

The construction ofresponsible politicsmakesup an importantpartofthe modernization of state governance，and the consistency between power and responsibility is a basic pre⁃requisite for the construction of responsible politics.The consistency between power and responsibility，a principle with a long ideological history and profound theoretical logic，signifies that the duties and obligations of the executors of public power should match the power which they possess.However，the inconsistency between power and responsibility is still widespread because of the binary separation of the possessors of public power from its executors，the track deviation of institutional regulation and power operation，and the inherent defects of modern bureaucracy.Eliminating the deviation of power and responsibility requires defining the subject of responsibility， constructing a scientific and reasonable relationship between power and responsibility，sticking to the people－oriented principle，and strengthening the ethics construction of the subject of responsibility.

responsible politics， the consistency between power and responsibility，democratic politics

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1001－778X（2016）06－0064－05