中国慈善事业的监管体系研究

刘娜（天津社会科学院　天津　100024）



中国慈善事业的监管体系研究

刘娜
（天津社会科学院天津100024）

【内容摘要】近年来，我国的慈善事业发展很快，各类慈善组织积极踊跃地参与到各类社会服务中。但随着慈善事业的发展，一些慈善不端行为也逐渐显现，伤害了民众的慈善感情。为进一步保护民众的慈善行为，激发民众的慈善意识，规范慈善行为，促进慈善事业的健康、持续发展，加强对慈善组织的监督、管理就成为当前慈善事业发展迫不及待的工作。

【关键词】慈善事业慈善组织监督管理公信力

一、中国慈善事业的发展

改革开放以来，我国慈善事业蓬勃兴起，各类慈善活动积极踊跃，在灾害救助、扶贫济困、医疗救助、教育扶持、扶老助残、环境保护、科技与文化发展等公益事业领域发挥了积极作用。尤其是近年来，随着我国经济的快速发展和人民生活水平的提高，民众对社会服务的需求量越来越多，需求水平也越来越高。慈善事业在提供社会服务方面发挥着不可替代的作用，是政府社会保障体系的重要补充力量，是政府提供社会服务的得力助手、合作伙伴。慈善组织①是慈善事业发展的主体与代表，在促进社会经济发展，增加就业，普及慈善意识与文化，提高民众的幸福指数等方面发挥着不可忽视的作用。可以说慈善组织已经成为构建“和谐中国”、“协调中国”、“平等中国”的重要推动力量。而近年来我国慈善事业的发展也很给力！

从标志性的慈善组织来看，我国建立时间较长、蜚声国内外、引领我国慈善事业发展的十大慈善组织为：中华慈善总会、中国青少年基金会、中国扶贫基金会、中国妇女发展基金会、中国残疾人联合会、中国红十字会、中华环保基金会、宋庆龄基金会、见义勇为基金会、中国光彩事业促进会。进入新世纪以来我国的慈善组织更以势不可挡之势呈爆发式发展，如：壹基金、中国麦田计划、北京国际志愿人员协会、中国青少年发展基金会、中国光华科技基金会、南通彩虹之心义工社、嫣然天使基金、春晖行动等。

从统计数据来看，近十年来，我国慈善捐赠总额从2005年的不足100亿元发展到目前的1000亿元左右。据2014年社会服务发展统计公报②显示：截至2014年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.2万个（其中：慈善超市10174个）。全年各地共接收社会捐赠款物604.4亿元，其中：民政部门直接接收社会各界捐款79.6亿元，各类社会组织接收捐款524.9亿元。全年各地接收捐赠衣被5244.5万件，捐赠物资价值折合人民币8.0亿元。间接接收其他部门转入的社会捐款2.2亿元，衣被105.6万件，捐赠物资折款39011.6万元。全年有1694.9万人次困难群众受益。全年有1095.9万人次在社会服务领域提供了2711.1万小时的志愿服务。2014年中国福利彩票年销售2059.7亿元，比上年增加294.4亿元，同比增长16.7%。全年筹集福彩公益金585.7亿元，比上年增长14.7%。全年民政系统共支出彩票公益金231.3亿元，比上年增加35.8亿元；其中：资助用于抚恤5.9亿元、退役安置0.9亿元、社会福利143.6亿元、社会救助29.1亿元、自然灾害2.2亿元、其他49.7亿元。

随着我国慈善事业的发展，慈善行为的一些不端也逐渐显现，如善款的流向不合理、不明确，信息披露不完全，没有按照捐赠者的意愿进行慈善活动，违背其非盈利性宗旨而进行盈利行为，及慈善丑闻（郭美美事件、小数点事件、明星诈捐事件等）、善款囤积、私分善款、贪污受贿等。2015年6月26日，中国首次彩票资金审计结果显示，部分彩票资金（沉睡）闲置，有204.72亿元彩票资金结存在财政部门、彩票公益金使用单位，超过一年以上；彩票资金虚报套取、挤占挪用规模达90.43亿元。这些不端行为使得“慈善天使”不断折翼，对整个慈善生态环境的影响非常不利，在一定程度上丧失了民众对慈善组织的信任，而公信力是慈善组织可持续发展的重大支柱。因此健全我国慈善事业的监管体系迫在眉睫，对慈善事业的监管主要落实在对慈善组织的监管上，以保持慈善组织较高的公信力，提升民众对慈善事业的信任度，并积极参与其中，进而提升全民参与慈善活动的意识！对慈善组织监管的根本问题是如何使慈善组织的管理者在利用捐赠者善款发挥其作用时，能够有效地承担起对善款提供者的责任。对慈善组织的监管可以从以下几方面进行。

二、慈善事业的监管体系

1.法律监督

慈善组织的健康、可持续发展离不开背后强大的法律支撑，只有法律的规范与保障才能提高组织的公信力，提升慈善组织在民众中的认可度和信任度，甚至可以说慈善立法是慈善组织发展的生命线。虽然我们具有传统的慈善文化，民众普遍具有慈善意识。但在经济迅速发展的今天，贫富差距加大，社会矛盾增多，社会服务需求增强，民众的慈善意识与行为还需进一步唤醒与指导。而相关慈善立法的出台，则可为慈善组织更好发挥其功能提供一个坚实保障。

慈善立法应规定慈善组织必须以公共利益为其发展的唯一目标。法律的监督能有效引导慈善组织的发展方向，保障组织的公信力，培养社会的慈善意识，加强慈善文化的普及。慈善立法的完善也有利于慈善组织相关主体的利益，激励慈善组织的健康发展。慈善立法不仅能保障民众参与慈善事业的权力，还可以通过法律规定的慈善激励机制（如税收减免、荣誉奖励等）提升民众参与公共服务的积极性，提高公共产品的供给数量，加大民众的慈善幸福指数。

英国的慈善法律可以说是最早的也是最完善的慈善专门法。1601年英国政府就颁布了世界上第一个慈善事业法律《慈善组织用途法》。其后英国政府又陆续颁布了多项关于慈善的法律。如，《休养慈善组织法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社团法》、《慈善法》等，这些法律为英国慈善事业的发展罩上了一个巨大的保护网，保障慈善组织的一切行动必须遵守相关的法律法规。一旦突破这个法律的“网”，立即会被依法制裁，这也是英国慈善事业基业长青的法宝。

2.行政监督

政府部门在慈善组织的发展中扮演的监管角色是不可或缺的。政府必须制定完备的约束体制与机制来规范慈善事业的运行。政府对慈善事业的监管主要落实到对慈善组织的监管上。

政府对慈善组织的监管主要体现在以下方面：慈善组织的设立、登记、注册、具体运行、财务与税收、组织的信息透明度及涉外组织活动等。政府必须规定慈善组织设立的终极目标是为了慈善公益目的，把为社会提供公共服务，满足民众对公共利益的需求作为其设立的核心价值观。慈善项目的设立必须包括在扶贫、济困、教育、体育、科学、文化、医疗、环保等范围内。

政府对慈善组织的登记、注册进行管理，是对慈善组织的设立制定一定门槛，以保障慈善组织有良好的发展基础。但这个门槛也不能太高，以免压制资金储备不太厚实的慈善组织人员的积极性。应在一定程度上降低准入门槛，以调动民众参与慈善事业的积极性，使更多的“准草根慈善组织”也能有更多机会获得合法身份。

财务税收是政府对慈善组织进行监管的重要途径之一。政府对组织资金的募集、使用进行监管，可以在很大程度上保证慈善组织的各项活动符合公益目的，限制其相关利益主体的非法活动。因此，慈善组织每年应向相关政府部门提交财务支出明细、财务年度报告、财务审计报告、信息透明度报告等，对违规的组织和个人给予相应处罚，且这些违规行为，将由政府和网站予以公布。这样的惩罚在很大程度上震慑了慈善组织相关利益主体的不端行为，减少了贪污腐败事件的发生。

3.内部监督

当代比较完善的慈善组织内部治理一般都借鉴商业治理模式建立决策、执行、监督三权分立的运行框架，由理事会、执行机构、监事会具体履行相关职责。在慈善组织自身治理过程中，监事会是慈善组织的内部监督机构，主要负责监督慈善组织的领导人员及工作人员的行为，并对慈善组织各项决议进行建议与督导，进行内部审计工作，确保人员、财产、慈善活动按组织章程平稳运作。财务监督是监事会主要的工作内容。慈善组织的监事会应遵循以下原则：一是具有独立性，独立于慈善组织的具体运行，监督工作人员尤其是各级管理人员的活动，确保各级管理人员正确有效行使职权。二是监事会成员不得在慈善组织中兼任领导职务。监事会成员的任职资格应与慈善组织有清晰的关系，其家属和利益相关者不得在慈善组织中担任任何职务。

监事会作为慈善组织内部监督机制的核心部门，其最重要的职责之一是实施追责制度。以一定法规及规章制度为保障，慈善组织需要一套责任体系，这一体系应以慈善组织的高级管理部门——理事会为核心，其他机构的管理者也包括在其监督范围内。

4.第三方评估机构

独立的可信任的第三方评估结构对慈善组织的运营进行的监督与约束，是提升慈善组织公信力的重要途径之一。如美国的“慈善导航”作为独立的第三方力量客观、公正、全面地点评各大慈善组织，教给人们如何做慈善，如何为社会公益服务，并建立了自己的网站，这是世界上第一个针对慈善组织的评价网站。评估慈善组织主要的标准就是财政状况，具体分为以下几大指标：项目支出、行政支出、善款支出、善款使用效率、善款增长、项目支出增长和营运资金比例。最后根据这些指标的得分评定星级，四颗星表示该机构的财务状况运营良好；两颗星以下，则表示运营不好。通过这种排行评价方式，对内部治理良好的慈善组织是一种褒奖，对内部治理差的组织是一种督促。他们还对慈善组织的财务状况进行专门审计与监督，把一些负面信息公布于众，如善款利用率低、有财务危机、领导薪酬过高等审计信息。民众若获得这些慈善组织的负面信息，对相关组织的捐款、关注度一定会降低，甚至弃之不理。这种独立的第三方评估机构所进行的评估行为，对慈善组织依法依规运行带来了强大压力，促使其要时刻关注自己的公信力，完善内部治理。

5.行业自律

行业自律主要指由各个慈善组织自发联合起来组成行业协会、联合会等，通过互相帮助、互相监督的方式运行。这种协会能帮助慈善组织维护自身的合法权益，反映行业诉求；同时通过定期召开会员大会、高层领导人员会议，交流经验与信息，互相监督，从而促进慈善组织的自身发展。还能帮助政府、民众对慈善组织进行监督，促进慈善组织自觉完善内部治理结构，提高慈善行业公信力，保障组织的顺畅发展。如美国的华盛顿非政府研究与咨询机构，就是一个非政府组织的行业协会，采用会员制。它可以帮助参与其中的慈善组织会员加强与政府的交流合作；反映慈善组织的意愿与建议；慈善组织之间可以互相交流经验与信息，联合开展社会调查，相互监督组织的行为规范，并定期按照国家规定的行业标准对慈善组织进行评估，并将评估结果公开，促使各个慈善组织积极完善自身内部治理，保持其公信力。

6.社会监督

社会民众对慈善组织的舆论监督也是保持慈善组织公信力很重要的方面。当前我们已经进入信息社会，新闻媒体、各大新闻网站、微博、微信等信息、网络平台，成为民众获得信息的主要渠道。且不受地域、阶层限制，普及范围广，影响力也很大。某个慈善组织一旦出现不端行为，并被发现，不良信息会在很短时间内大范围传播，使民众减少甚至放弃对相关慈善组织的捐赠与支持，这对慈善组织造成了重大的震慑力。而媒体、网络释放出的关于慈善组织的利好信息、传递的正能量也能强有力地引导民众向信誉度高的组织捐款、捐物、奉献时间等。从而增强民众的慈善意识，发扬慈善文化。

三、结语

我国的慈善事业相对于发达国家来说还有很大的差距，其中主要原因之一是我国传统慈善文化的掣肘。因为长期以来我们生活在一个“熟人社会”中，人们之间以“血缘、地缘、业缘”关系为基础。我们在遇到困难的时候，会向熟悉人寻求帮助，而人们也会主动向遇到困难的熟悉人提供帮助，这种帮助包括钱财、时间等。而对陌生人遇到困难时多数情况下不会积极主动地施以援手，大家都在想其亲朋好友会帮助他们的。因为我们都生活在熟人的小圈子里，认为个人没有义务和责任去帮助陌生人。而一旦出现主动帮助陌生人的人，民众就会给予其“乐于助人”、“见义勇为”等荣誉，可见我国社会文化中对陌生人的帮助是多么难能可贵！可以说这种“狭隘的慈善观念”在一定程度上阻滞了我国慈善事业的发展。

随着我国经济的快速发展、个人收入水平的提高、人口流动的加快，民众文化水平的提升、中外文化交流的增强，民众正逐步突破“小范围的熟人慈善”向“大范围的普世慈善”转变。近年来，民众积极地投入到各种慈善活动中，普世的慈善意识逐步增强，这也促进了我国慈善事业的快速发展。为了保护民众这种“大范围的普世慈善”行为，必须保障慈善事业的公信力，加快对慈善组织监管体系的建立健全。

令人惊喜的是，2015年10月30日第二届人大常委会第十七次会议初次审议了《中华人民共和国慈善法（草案）》③，并向全社会征求意见！草案拟定过程中体现了民众立法、开放立法的新理念。草案对慈善组织的监督做出了专章规定：促进慈善组织的行为一靠自律，二靠严管。规定了慈善组织监管的“监管主体”、“年度报告”、“行业监督”、“社会监督”及相关规章制度。同时设专章对慈善组织的法律责任、信息公开进行了规定。虽然慈善法还没有正式颁布，但已经给我们吃了一颗定心丸。慈善法正式颁布后，会给我国慈善事业的发展罩上一个巨大的安全网，建立一个坚固的保护墙。其规划的慈善事业监管体系，必将大力推进我国慈善事业的规范发展，增强慈善组织的公信力，提升民众的慈善意识并促使其积极参与到慈善事业中。

注释：

①因慈善组织是慈善事业的主体，下文二者将交替使用。

②数据来源：民政部门户网站，2015- 06- 10。

③中国人大网2015年10月31日。

参考文献：

［1］潘旦，徐永祥.国际比较视野下慈善组织监管机制研究［J］.华东理工大学学报（社会科学版），2015（1）：94- 101.

［2］赵华文，李雨.慈善的真相［M］.合肥、太原：时代出版传媒股份有限公司安徽人民出版社、山西教育出版社联合出版，2012.

［3］耿云.国外慈善事业简论［M］.北京：中国社会出版社，2014.

中图分类号：D632.9；C196.2

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0049- 04

*作者简介：刘娜（1976—），女，天津社会科学院社会学所副研究员，社会学博士，研究方向为教育社会学、城市社会学。