论突发性群体事件危机潜伏期的治理

□张嘉珮

(山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006)

论突发性群体事件危机潜伏期的治理

□张嘉珮

(山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006)

我国正处于转型期，群体性事件频繁发生，后果日益严重，成为影响社会主义和谐社会建设，影响社会稳定的突出问题。群体性事件的发生，不仅对社会和政府造成了严重影响，而且也加重了社会矛盾。[1]因此，加强对群体性事件的研究，针对其特性对其做好处理和解决方案就显得相当紧迫和重要。在群体事件整个发展过程中，危机潜伏期是一个很特殊的阶段，抓好群体性事件的危机潜伏期做好治理工作，对于整个事件发展都大有好处。本文研究表明，在事件爆发前的危机潜伏期进行介入对于更好的治理突发性群体事件有重大意义。[2]

突发性；群体事件；危机；潜伏期

1 相关概念界定

1.1 突发性群体事件

突发性群体事件指的是受特定的中介性社会事项刺激而突然爆发，以寻求共同利益的人群为主体，采取自发的聚众方式，与公共秩序或安全发生对抗的行为和活动。[3]这最终往往会将矛头统一指向政府部门，这就需要政府来发挥其稳定社会秩序的职能，出台相应的政策解决问题化解矛盾。群体事件中，聚众的方式包括：群体上访、静坐示威、游行、对政府机关打砸抢、对政府办事人员采取围堵或冲击等等，这些事件往往会影响到政府日常办公，情节严重的还会危及社会生产活动和人民稳定工作和生活。

突发性群体事件的爆发往往是多重因素导致的结果，虽然当前各种突发性群体事件主体多元、爆发频繁、原因复杂、后果难料，但是不同的突发性群体事件也有相对普遍的特征。

第一，突发性。事件从爆发到结束事件较快，集中发生两天内，一般不会超过三天，事件进程时间很短，会给人“意料之外”的感觉。突发性群体事件爆发之前一般没有明显的前兆，难以被群众感知，所以，突发性的具体表现决定了事件的发展轨迹呈剧烈起伏状，政府在早期预知时很难对事件做出正确判断和合理预案。从另一个角度看，突发性群体事件的突发性对政府的应急能力和预案实用本领也是一次考验。

第二，群体性。突发性群体事件的主体是具有相同或相近利益或心理的人们组成的群体。在参与突发性群体事件的人群中，一般有以下两种人，一种是有特定组织的群体，另外一种则是偶然合之的松散群体，前者是群体事件的发起者，他们在源头事件中是利益直接受损者，后者的利益并没有直接受到损害，是临时聚集起来的群体。此外，绝大多数参与突发性群体事件的民众都是弱势群体，他们的利益受到不同程度的损害，因而聚集为一个群体，引起突发性群体事件的发生。

第三，破坏性。突发性群体事件由于其突发性难以预知，群体性难以控制，往往破坏力极大。2008年的瓮安事件是在县级市地区发生的突发性群体事件，无论对于政府正常工作还是人民日常生活，其造成的影响都是极其巨大的。由此可见突发性公共事件的破坏力之强。

1.2 突发性群体事件阶段

突发性群体事件一般分为以下几个演化阶段：危机潜伏期、事件爆发期、危机蔓延期和事件恢复期。突发性群体事件的危机潜伏期是指危机因子已经出现并开始聚集，但尚未达到临界点而爆发引起突发性群体事件的产生这样一个时间段；事件爆发期是指危机潜伏到一定阶段后，由于某个事件影响或由于某个原因，达到爆发的界点后直到影响逐渐消除的时期；危机蔓延期是指突发性事件爆发后产生影响和有可能引起次生事件的时期；事件恢复期是指事件受到控制后逐渐平复的时期。

在危机潜伏期，可能引起突发性群体事件的不安因子都在不断积聚，事件在无预警的情况下被点爆的可能性也在日益增大。危机潜伏期的特点就是不易被感知，而且没有特别明显的标志性事件发生，所以政府部门不提高敏感度的话很容易就错过这个阶段，以致被突然爆发的事件弄得手忙脚乱。危机潜伏期没有明确的起点，时间前后跨度也较为自由，根据各个事件的不同，时间跨度也不同。在此阶段若是能做好干预活动，能有效地预防事件发生，至少也能大大降低事件破坏力度。若是干预活动强度不够或是没有提起注意力的话，危机慢慢累积到达临界点爆发，危机潜伏期结束，进入事件爆发期。

危机蔓延期指的是事件爆发期后，造成的社会影响不断蔓延的过程。这个阶段的特殊性就在于它有发生次生事件的可能性，需要引起重视。

事件恢复期指的是事件爆发后，危机蔓延到一定程度，损失逐渐减少，事件也得到控制，无论是社会影响还是民众心理都处于恢复阶段。政府在这个阶段要做好总结工作，为日后突发性群体事件的管理做经验累积。

2 在危机潜伏期的表现介入的必要性

危机在潜伏期都是有一些迹象可以被发现的，往往由于政府的懒政行为或是危机嗅觉不灵敏，没有在危机的潜伏期做好相对应的工作，包括没有正确处理人民诉求、没有对谣言进行有效管理等等。前期控制管理不到位，才让危机在导火索被点燃的那一天集中爆发，继而产生大的难以有效控制的负面性的社会影响，酿成突发性群体事件。

2.1 危机潜伏期的表现

第一，谣言产生和传播。“谣言”是未经官方证实、公众对其感兴趣，以及传播渠道灵活的言论。在突发性群体事件的危机潜伏期内，谣言产生后开始在群众中传播。尽管原先的证据或谣言的只字片语只是零星的，不成篇章的，但也不影响其传诵性强的特点。由于信息的不透明，谣言里又带有些许事实的影子，民众便很容易将其看成是事实真相。所以，谣言的产生和传播作为危机潜伏期的一个表现而存在。

第二，利益相关方诉求不被满足。一个突发事件之所以会爆发，无非是由于利益受损人群的要求没有得到满足或者未获得其理想状态下的重视度。问题不受接纳，请求不被理解，利益诉求方找不到说话的地方，没有人愿意聆听他们的声音，为他们解决问题，这些群众也只有两条路可以走，一是继续忍耐同时上访，在此危机潜伏期间，有许多明显的蠢蠢欲动的信号表现出来事件即将爆发的预警，二是通过一触即发的事件爆发来引起社会广泛关注。

第三，参与方呈现多元化。突发性群体事件除了直接利益相关人、相关政府部门之外，还存在第三方如：中间调解人、谣言的制造和传播者、非政府组织、宗教团体、国外媒体、地方黑恶势力等，他们对事件进程的发展起着促进的作用。[5]群体性事件的参加者，包括了多个社会阶层。我国现有的利益表达渠道已经远不能满足现阶段人民的话语要求，渠道不通畅导致问题堆积，民众的诉求得不到回应，突发性群体事件就此产生。

2.2 危机潜伏期治理的必要性

冰冻三尺非一日之寒，群体事件也是一样。危机潜伏期、事件爆发期、危机蔓延期和事件恢复期四个阶段间不会中断也不会缺失，表明事件在被点燃前都是有机会可以预防住的。在危机潜伏期，明显的不明显的征兆大大小小无一不提醒着政府部门，危机就要爆发。要认识到的是，对于突发性群体事件的管理，以预防为主才是正确的选译，所以，对危机的潜伏期治理的研究应该予以重视。

首先，有利于提早确定正确地治理方向。政府部门对于突发性群体事件的介入无论在何时期都要注意的就是要抓住主要矛盾，以免吃力不讨好，做无用功的情况发生。有时，不能正确的确认征兆是致命的错误，不仅达不到潜伏期介入的好处，反而会起反作用。正确地找到危机征兆并且确认其可能引发的事件，对于突发性群体事件在事件爆发期、危机蔓延期和事件恢复期三个后续时期的管理决策有着很大的意义。尽早认识潜伏的危机，才能尽早地找到相对应的解决办法，才能为制定解决方针、寻找解决办法争取更多的时间，才能有效地降低突发性群体事件的破坏力，甚至从根本上防止此事件的发生。

其次，有利于降低危机治理成本。政府部门确认危机征兆后，有更多的工作要做，其中最重要的一点就是评估征兆的风险程度。征兆风险评估是一个很严肃复杂的过程，要求专业人士参与并且多方面收集资料，切忌只听一家之言做决策的现象产生，必要时可以访问专家学者，做出客观公正的报告，尽可能地使评估出来的风险报告量化可理解。在事件危机潜伏期进行介入一方面可以为公务人员敲响警钟，更好地做好本职工作，对潜在危机进行有效管理；另一方面，即使不能防止事件最终的爆发，也为事件爆发期快速准确的决策做好理论上的准备，能够大大降低突发事件的破坏程度。

再次，有利于及时化解社会矛盾。公务人员要注意态度。百姓来上访表达自己的意愿，至少要接受到一个好的态度，公务人员在工作效率上面也要同时表现出来。同时，公务人员在危机管理上也要注重速度，第一时间站出来引导舆论。如果与事实不符的虚假消息占了大幅版面，若不及时引导，后期对事件的管理难度会更大。在群体事件的危机潜伏期，对于信息的掌握程度决定了政府出面说话的力度和可信度。这是民众衡量政府有没有处置能力的第一个判断标准。各级政府部门都要做到勇于承担责任，敢于承担责任。

3 危机潜伏期治理不当的原因

3.1 政府对于潜伏性危机不重视

在潜伏期主要是做好减少危机发生的可能性的预防和准备工作。可在现实活动中不难看到，平时政府部门以及民众关注的重点往往都是事件爆发期后政府的所作所为，由此，不免有些政府部门为了博眼球求政绩，更加重视事件爆发期和危机蔓延期中对事件的管理活动。真正优秀的解决办法应该是在危机潜伏期将事件预防住，不让其爆发，这才是切实地将事件后期造成的伤害和影响降低为零。危机潜伏期征兆的辨认、确认和评估，都要求官员提高对潜伏性危机的重视程度。

3.2 防范对话机制还不够健全

群体性事件是突发的，但并非是无征兆可寻的。危机潜伏期就是这样一个在事件爆发前有可发现征兆的解决问题消除危机的最佳时期。不难看出，应对此类危机，要以人为本，时刻让民众感受到政府部门都是在他们着想，和民众保持良好沟通，争取民众理解在化解危机方面是很必要的，危机都是因为人产生的，做好对话这一点，有许多问题都可迎刃而解。总的来说，建立一个良好通畅的对话机制能够及时地了解真相，化解与群众的对立和不满，有利于更好地解决相关矛盾，才不至于错失治理问题的最好时机。贯穿于事件的危机潜伏期和爆发期的都是信息的传播和对信息的反馈，人的行为由心理活动来决定指挥，而信息的发出与接收的内容和渠道则决定了人的心理行为，并一定程度上受外部环境的指导。

3.3 处理事件的应急机制欠缺

每一个突发性群体事件都不会是真正毫无征兆就突然爆发的，从危机潜伏到事件产生都有一个发展的过程，在此过程中，不乏征兆和苗头出现。政府部门提高敏感度，对其稍加重视，绝大多数都能发现危机的苗头，从而为化解危机预防事件爆发争取时间。一旦政府嗅到了危机的味道着手行动了，在危机潜伏期进行化解往往比后期要容易得多。事件一旦爆发，由于没有准备，缺失应急机制的政府部门对危机没有深入认识，对于突然发生的事件感到手足无措，当下做出的决策也不够有针对性。

3.4 政府对于危机征兆反应不当

公务人员触到征兆后，反应要适当并妥善回答外界的问题。这就对政府公务人员提出了很高的要求，在征兆案件的处理上，既不能头脑发热过度许诺，也不能只字不提不敢行动，要把控好自己处理案件的一个度。只有把握好了度，才能和公众冷静对话，不至于激化矛盾。但是，如若民众的利益诉求符合法律符合政策要求，并且合情合理，在政府职责范围之内，那政府部门的确应该果断决策并且立即满足。当然了，如果某些群体的诉求方式不符合社会认知，有刻意扰乱社会秩序之嫌，甚至出现打砸抢烧、围堵攻击等方式，或漫天要价等不合理的行为，政府就要三思而后回应，可以在政策互动的基础上耐心劝导说服，万万不能随意乱开口说话。

3.5 参与群体多样性

突发性群体事件的诱因具有多样性，有可能是突然产生的事件，有可能是长期积累的社会内部矛盾，也有可能是别有用心的险恶打算。诱因的多样性也就顺理成章地导致了一个突发性群体事件中参与群体的组成同样具有多样性。突发性群体事件的聚集群体大抵可以概括为三种人群：直接利益相关者、聚集群体、第三方群体。这三种群体交互凝聚到了一起，相互作用影响。直接利益相关者指的是在突发性群体事件中真正有利益诉求的一方；聚集群体有可能是因为其以往有类似的遭遇，和直接利益者的经历引起共鸣；第三方大多是别有用心，想利用直接利益相关者和聚集群体闹事，来达到自己不可告人的目的。三种参与主体互相煽风点火，这便增加了抓住潜伏期治理机会的难度。

4 潜伏期的治理对策

突发性群体事件管理的最高境界就是不让事件爆发。最优的政府在问题的潜伏期将其合法合理合情解决;次优的政府就是在事发期间维持好社会秩序，根据现实情况制定合适的政策并实施；再次的政府便是错过事件爆发前期与中期的绝好时间，在后期不能避免的有次生事件发生后将其解决。政府能够在源头控制住事件爆发的趋势才是最好的管理效果，预防为先。

4.1 加强危机产生前的预警工作

第一，完善民意表达机制。我们现有的民意表达机制还相当的不健全，有很长的路要走。民众想说话被理解，政府要能够听得到努力去思考，都离不开一个完善的民意表达机制。政府要着手健全的这个机制，不仅要让民众能说话，还要让民众敢于表达自己的利益诉求与不满情绪，更可以在此机制上方便快捷的和民众进行对话，民众对于晦涩难懂的政策也将有一个更全面正确的理解，并且一定程度上提高了民众的行政参与能力。公务人员也能在民众的言辞行为中察觉到危机的萌芽，尽早进行危机管理。[6]

第二，建立心理危机预警监测体系。心理危机预警体系是一种针对部分人群心理的危机监测系统。[7]首先，利用现有的大量数据和案例分析，做出一个预警监测平台，主要是对于犯罪心理的分析监测；其次，确立行为、心理、环境、背景等预测指标体系；再次，在察觉危机征兆后，分析事件确定预警监测对象；最后，对监测结果进行分析，决定是否使用怎样使用。

第三，构建社会心理危机干预体系。建立了心理危机预警监测体系后，对于特定人群的心理监测结果分析评估后，需要对其进行心理干预，从而解决危机预防突发性群体事件的产生，这就要求一个完善的社会心理危机干预体系的建立。比如：设置心理热线；建立心理站、心理资讯室；组织心理方面的专家学者主动询问预警监测体系评估出来需要心理干预的人群。由政府组成的队伍主动到群众中去找寻需要帮助的人，主动给予他们帮助，给他们的心理以解救，从源头上抑制危机产生。

第四，提高公务人员的素质和能力。社会是由人组成的，突发性群体事件是由人为主体引发的，对事件的管理也是公务人员在做。因此，政府的公务人员的素质与能力在很大程度上决定了一个事件的发展方向以及处理方式的合理性。在政府日常工作中，要把提高公务人员各方面能力提上日程，增强其作为公务人员对自己职责的认知，更好地做好行政管理工作，强化其危机嗅觉和突发事件处理能力等也是很重要的。

4.2 构建科学有效的处理机制

首先，要充分掌握信息。要想在突发性群体事件的危机潜伏期掌握主动权，充分掌握信息是非常重要的。但这里讲到的信息指的是事件的真实情况，政府部门只有在第一时间弄清楚事件的来龙去脉，说话才能有底气，做决策才有依据。这就要求政府部门在平日里就要保持和民众的良好沟通，最好能超前获得准确情报，加以预测后有效规避事件发生并且最大能力减少负面影响，最大限度减小其负面影响。

其次，要懂得适当运用法律手段。必须适当运用法制手段。有时危机征兆很明显地表明事件一触即发，此时为了及时制止事件爆发，必须适当地运用法律手段，将其控制住，以免一发难以收拾的情况产生。先将事件现场情况控制住，保证人民正常工作生活，事后再进行有关人员调查，用正规的方法来解决问题，对与事民众进行批评教育。

再次，要坚持正面引导和稳定舆论。当代社会，舆论工作在政府应对危机中是很重要的一部分，它决定了事件的发展态势，解决问题的难易程度，是危机管理中很重要的一项工作。在西方，媒体的力量非同小可，被称为除行政、司法、立法外的“第四种权力”。[8]在今天的中国，媒体的力量也同样不可小觑，它既是危机产生与发布的重要渠道，也是危机报送与危机处理的重要方式。而谣言往往被大多数人所认知，由于首因效应，公众对最先得知的消息有先入为主的思想，所以，谣言很容易就有了滋生的温床，并更大程度的蔓延。政府要做的就是时刻关注谣言走向，稳定舆论，在最短的时间内调查清楚事件的来龙去脉后，给民众一个真实的满意的交代，也就是日常生活中经常说到的尽快“辟谣”。政府要与媒体有效合作，加强舆论的正面引导；要建立新闻发言人和定期新闻发布制度，塑造政府公正、公开、透明、负责的政府形象；要做好政府—媒体—公众三角互动，政府、媒体和公众之间的三角互动直接表现于社会事件本身，对于突发性群体事件潜伏、爆发、收尾具有决定性作用。

最后，要建立完备的应急联动系统。目前，我国尚没有一个全国性的危机管理机制。在新闻报道中便可看出，中央政府都是临时抽调一个专家人员小组来应对突发的危机事件，让这个小组来与当地政府人员联系，处理问题。但是，运用临时小组这样的工作方式也有一定缺陷，例如临时组成的成员一起工作缺乏默契，短期工作小组也不利于后续事件责任认清，并且从了解危机到正式开展工作之间还需要较长的时间精力花在协调洽谈上面，组员与当地公务人员意见不一时更是影响行政效率拖延事态发展。所以，建立健全一个全国性的危机管理机制是很有必要的，做到与时俱进也有相当大的难度。[9]2013年社会蓝皮书指出，我国群体性事件每年都要达到十万余起，由此表明，建立一个专门的危机管理协调机制的重要性。

[1] 崔 爽.群体性事件发生机制及其预警的对策建议[J].经济管理与人文科学,2012(10).

[2] 罗成琳,李向阳.突发性群体事件及其演化机理分析[J].中国软科学,2009(6).

[3] 杨梦石.我国地方政府应对突发性群体事件问题研究[J].郑州大学,2010.

[4] 黄立辉,张姗姗,石文典.群体性事件中的社会心理学分析[J].桂林师范高等专科学校学报.2011(1)

[5] 宋 倩.群体性事件的调处机制研究[D].太原：山西大学,2012.

[6] 丁 璐.现阶段我国地方政府在群体性事件中舆情应对面临的挑战及对策分析[D].昆明：云南大学,2013.

[7] 杨 丽.群体性事件的社会心理动因解析[J].南方论刊,2010(7).

[8] 史立丽.从危机管理的角度看新时期如何做好基层维稳工作[J].山西经济管理干部学院学报,2012(12).

[9] 张腾腾.丹麦监察专员制度对中国廉政工作的启示[J].黑龙江社会科学,2016(5).

[责任编辑：王文俐]

2016-06-12

山西省高校哲学社会科学研究项目《公民政策参与的作用与限度研究》(2014214)

张嘉珮(1990-)，女，山西太原人，硕士，现工作于山西财经大学公共管理学院，研究方向：行政伦理方向。

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1008-9101(2016)04-0029-04