我国社会信用法律制度的构建与完善

李孟娣，乔　芬，马三军

(河北工程技术学院 人文学院，石家庄 050091)



我国社会信用法律制度的构建与完善

李孟娣，乔芬，马三军

(河北工程技术学院 人文学院，石家庄 050091)

摘要：当前信用危机已经成了关乎市场经济能否健康发展的关键问题，我们必须加快社会信用立法的步伐，在深入分析现有社会信用法律制度问题的基础上，借鉴国外信用立法的先进经验，根据我国的国情，及时调整社会信用法律体系中存在的问题，以期为我国社会信用法律制度的构建与完善提供一些建议。

关键词：社会信用；个人信用；企业信用；法律制度的构建

人无信不立，国无信不强。没有信用，就没有秩序；没有信用，就没有市场交换，就没有发展。当前信用危机已经成了关乎市场经济能否健康发展的关键问题。目前我们面临的信用危机可以归为三类：政府失信、企业失信和个人失信。信用的缺失，不仅增加了交易成本，扰乱了市场秩序，而且破坏了社会诚信资源。社会信用法制的完善，一方面可以降低交易成本，另一方面还可以防范或减少经营的风险。

一、我国社会信用法律制度的现状

(一)我国社会信用现状

信用是市场经济的基石，是所有市场主体在交易活动中必须要遵守的行为准则。如果没有良好的信用，就没有秩序，市场活动就无法正常进行。我国正处于市场经济高速发展的时期，然而社会信用体系尚未建立，这也极大地限制了我国经济的发展速度。目前，社会生活中各种失信行为大量存在，尤其是在经济领域，制假售假、走私贩私、商业欺诈、合同诈骗、串通投标、拖欠工程款、逃债骗贷等问题屡禁不止。在社会生活的其他领域，同样存在许多失信行为，比如在政治领域，政策随意性大，甚至朝令夕改；政绩观扭曲，大搞形象工程；服务意识差，阴奉阳违或是互相推诿；执法不严格，弄虚作假甚至欺上瞒下；廉洁自律性差，腐败问题层出不穷等等现象蔓延。在文化领域，演员假唱、盗版书刊、盗版软件泛滥。在体育方面，裁判吹黑哨、运动员吃兴奋剂等行为时有发生。生活中我们不得不面对这样一种现实：尽管人们在主观上把诚信视为中华民族的一种传统美德，加以颂扬，但在现实生活中，它往往被看成“说在嘴上、写在纸上、登在报上、挂在墙上”的“可以说而不可以做”的一种游戏，势必造成目前社会的失信。[1]

信用的缺失不仅在一定程度上让政府失信于民，还侵犯了企业的商业秘密和公民的个人隐私，加大了交易成本，而且也给我国经济发展带来了巨大的损失和资源浪费。“没有规矩，不成方圆”，无法可依的现状助长了失信行为的出现，没有法律制度的规范，市场无序的状态就得不到控制，经济的发展最终会受损。完备的法律体系，是社会信用良性发展的保障。因此迫切需要建立起符合我国国情的社会信用法律制度，以保证交易主体信用交易的有序进行，从而促进国民经济的顺利发展。

当前，诚信已经成为一个举国重视的问题，也成为公众关注的一个热点和焦点。我国征信业发展势头良好，党的十八届三中全会提出了建立健全社会征信体系的目标，并且要加大“褒扬诚信、惩戒失信”的力度。2014年6月，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，这是我国第一部有关社会信用体系建设的国家级专项规划，具有标志性意义，为社会信用体系的建设指明了方向。党的十八届四中全会明确建立健全信用记录的重要性，以及进一步完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。党中央的号召得到了社会各界的响应，当前，全社会对征信业的重视达到了前所未有的高度，为我们提供了一个构建诚信法制的良好社会环境。

(二)我国信用立法现状

目前，我国还没有关于社会信用法律制度方面的专项立法，全国性的信用立法严重滞后。但近些年无论是中央还是地方对社会信用法律制度的构建都非常重视，2013年3月15日国务院发布的《征信业管理条例》实施，这是我国第一部有关信用建设的行政法规，标志着我国征信业正式走上有法可依的法治化轨道。《征信业管理条例》的实施，顺应了我国信用建设的需要，解决了信用建设和信用信息采集无法可依的难题。中国人民银行作为国务院征信业的主管部门，认真履行监管职责，为推动我国社会信用体系的建设做了积极的工作。中国人民银行已经建立了金融信用信息基础数据库，为商业银行等机构防范信贷风险提供了重要支持。

除了国务院制定的有关征信制度的条例外，相关规定还散见于其他部门法中，以及财政部、司法部、中国人民银行等部门的一些规章，这也导致征信的主体各不相同，标准不一，从而导致征信混乱。各个地方政府或是一些行业协会也出台了一些类似于征信标准的规范性意见，这样一种多头管理的现状，缺乏统一的征信服务标准和管理办法，导致服务秩序混乱。有关征信的规章制度很难发挥应有的效力，因此有必要制定专门的法律对征信各方的权利义务关系作出明确规定。

二、我国社会信用法律制度建设存在的问题

社会的信用状况和法治化程度密不可分，有法可依是构建社会信用法律体系的前提。但我国社会信用法律体系尚未建立，现存诸多问题：

1.市场主体信用制度的体制机制不健全

西方发达国家信用体系之所以能够健康迅速的发展，很大程度上得益于相关的信用信息或是数据能够公开，征信机构能够非常便捷地获得真实有效的政府信用、企业信用和个人信用的调查数据。但在我们国家，由于体制的原因，各种信用信息为不同的部门所掌握，信息无法共享，再加上有些部门以保护商业秘密或个人隐私为由，对于本应该公开的信息拒不公开，使得大量的信用信息无法得到有效的利用。2007年，国务院通过了《政府信息公开条例》，这促进了政务信息公开工作的发展。然而直到现在政务信息公开的尺度还不够宽，申请人获得信息的难度依然很大，公开的政务信息并没有真正满足社会公众的知情权。而且有一些由政府部门保存的信用信息记录，征信机构并不能便捷地获得。体制机制的障碍使得信用主体的相关记录并不完整，这也制约了信用制度的建设。

2.缺乏系统完整的社会信用相关立法

目前，我国社会信用体系建设法律制度不成体系，层次不高，国家层面还没有形成统一的法律法规。当前有关社会信用体系建设的立法主要是《征信业管理条例》，其他散见于法律法规中，如《民法通则》、《合同法》、《保密法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》和一些部门规章均涉及到诚信问题。目前我国社会信用方面的核心立法缺失，再加上这些规定较为零散，且覆盖面有限因此很难形成明确的法律制度和约束机制。现行规定执行力不够，信用保障不充分、信用奖惩不完善等缺陷日益凸显，还不足以预防和减少失信行为的发生，甚至于有一些执法部门在执法活动中还会纵容失信行为，在现实中丧失信用的现象日益严重。因此，我们有必要逐步构建社会诚信体系。

3.社会征信服务缺乏规范，缺少社会信用信息的管理办法

征信体系的本质是为信用市场提供信用信息交流与共享的机制。因为，这一共享机制的建立，既能优化信用资源的合理配置，还能对社会信用行为进行监管，并能惩罚失信行为。当前，一些部门掌握的大量信息资源没有充分利用。《征信管理条例》规定国家设立的金融信用信息基础数据库进行信息的采集、整理、保存、加工和提供，同时还规定了中国人民银行的监管职责。这一行政法规还没有对信息的评价和使用等具体问题制定详细的规范，从而大大降低了信息的有效利用，也不能为他人提供良好的服务。

4.社会信用评估法律体系存在欠缺

构建社会信用体系，其核心即信用评估。对社会信用进行评估，其首要解决的问题是评估机构的法律地位问题，但目前我国有关社会信用评估的法律法规尚处于空白阶段。

同时，我国征信机构还没有设立针对不同主体信用评估的具体标准，各个评估机构的评估结果存在很大的差别，不利于市场主体信用体系在全社会推广，这样的评估结果对于交易相对人没有什么参考价值。我国目前有关信用评估的指标体系不完善，主要侧重对企业和个人进行评估，对政府部门和金融机构的评估指标涉及的太少。因此我们有必要制定一套适用于各个主体的完整可行的评估指标和评估程序。

5.缺乏系统的失信联合惩戒法律制度

实践表明，加大失信成本，让失信者受到法律的惩处是建设诚信社会的重要保障。目前，我国法律制度对失信行为有一些约束，比如民事立法中都有诚实守信的原则，刑事立法中也有对诈骗等犯罪行为课以刑罚的规定，还有各行各业建立的“黑名单”制度等。比如2013年最高人民法院出台《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，明确各级法院可通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等方式将失信被执行人名单公布。与此同时法院系统还建立了失信被执行人名单信息公布与查询平台，并向社会公众开放，社会公众据此可以了解到公布的“老赖”名单，这无疑会对失信者产生一定的威慑。

在中央文明办的积极协调和各单位的共同努力下，2014年1月，最高人民法院联合公安部等中央八个部门签署了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，该备忘录细化了对失信被执行人的惩戒措施，主要涉及禁止乘坐高档交通工具如：飞机、列车软卧；限制在金融机构贷款或办理信用卡等事项，这是我国各部门联合惩戒失信被执行人的一次成功尝试。在此之后，国家发展改革委、国家税务总局、中央文明办、最高人民法院、中国人民银行等21个部门联合签署《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，对税务机关公布的重大税收违法案件当事人实施阻止出境、金融机构融资授信参考、禁止高消费等18项联合惩戒措施，以此推动形成惩戒失信的强大合力。

这些制度在实践中确实发挥了一定作用，但规定较零散，缺乏系统性。2014年十二届全国人大二次会议，李克强指出：“加快社会信用体系建设，推进政府信息共享，推动建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的 企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。”[2]实践中我们看到有些部门已经采取了实际行动，但我们更应该通过立法的形式制定具有普遍适用性的联合惩戒的措施。

三、健全我国社会信用法律制度的对策

进一步健全社会信用法律制度，既能规范经济秩序，又能完善市场经济体制。我们要以《征信业管理条例》为基础，逐步完善配套制度，建立健全我国征信法律制度体系。

(一)加快信用立法的进程，提高立法层次。

目前有关社会信用的全国性专门立法还没有出台，缺乏全面综合规划和授权，实践中发挥作用的主要是国务院颁布的《征信管理条例》和散见于部门法中的一些零散规定，针对现存问题，我国的信用立法模式可采取混合立法模式。即在现有法律法规基础之上，一方面是修改并完善现行法律法规，特别是《商业银行法》、《合同法》、《企业破产法》、《担保法》、《民法通则》、《刑法》等法律，针对这些法律制度中与建立信用体系不一致甚至矛盾的地方进行修改完善，当然，这只是一个过渡。另一方面借鉴欧美发达国家的先进经验。关于社会信用法律体系的研究国外起步较早，在欧美等发达国家已形成了比较完善的运行机制和规则体系，美国是世界信用交易额最高的国家，美国在信用方面的法律法规有17部，约有五分之三的法律法规集中于个人信用服务体系，尤其是失信惩戒方面的规定尤为值得我们借鉴。在此基础上，条件成熟时我们可以出台社会信用法，通过立法规范有关社会信用的问题。健全的法律制度是社会信用体系建立、运营的基础。因此我们必须加快社会信用立法的步伐，制定专门法律。同时还可以开展对社会征信服务法律体系、社会信用评估法律体系、失信惩戒法律制度、信用评级、信用信息公开等专门领域的立法。

(二)完善信用信息管理方面的相关制度

我们应该对征信机构的市场准入和信用信息管理及相关服务活动进行规范，逐步制定《企业信用管理法》和《个人信用管理法》等有关信用管理的法律制度，尽快将企业和个人信用信息数据的收集、披露和使用规范化、法制化。我们可以借鉴发达国家的经验，美国的《公平信用报告法》、《信息自由法》、《统一商业秘密法》等相关立法，不仅规定了信用报告机构通过一定程序收集并保管信用信息的权利，同时还细化了信用信息的披露原则和程序，尤其重要的是从法律的角度规定了信息公开与保护国家秘密、商业秘密和个人隐私之间的关系。

同时我们应尽快建立健全信用评级制度、信用信息披露制度和信息监管制度等。如明确征信机构不能将征集到信用信息挪作他用，未经被征信人同意或者在没有法律授权的情况下禁止披露相关信息。我国将建立征信系统，逐步建立起企业和个人的信用记录。各个行业都要对企业、个人的信用行为进行记录，并将收集到的信用信息报送征信系统，同时还应建立起信用信息数据库的信息共享机制，形成完整的信用档案，确保每个公民和企业的信用记录都是有据可查。建立社会信用信息公示制度，针对信用主体的失信行为，可通过一定方式进行公示，形成社会信用监督。

(三)健全失信联合惩罚机制，提高失信成本

对于市场经济中存在的种种失信行为，应尽快建立失信惩罚机制，这是信用法制建设的关键环节，也是社会信用体系构建的制度保障。制定信用主体失信惩罚的专项立法，明确失信与犯罪的法律边界，失信行为的惩罚方式和制裁力度等内容。

除此之外，考虑到实践中失信行为屡禁不止的一个原因就是违法成本较低，大多数情况下，如果在一个地方或某个领域有失信行为，可能在当地或某个领域会受到应有的制裁，但到了其他地方或领域，由于信用信息的不对称，很少受到制裁。为了改变这种状况，我们应该建立起一种让失信者一处失信，处处受限的联合惩罚机制。虽然实践中我们也有了这方面的成功尝试，但还没有形成系统性的制度，一方面，我们应该扩大公布失信企业和个人的“黑名单”范围及完善公布程序。通过失信信息全国联网乃至全球联网等形式让失信者无处藏身、寸步难行，更无法再去违法获利，彻底改变如今信用市场的“格雷欣法则”——失信者驱逐守信者，守信者失利，失信者得利，真正形成“人无信不立，商无信不财”的良好信用氛围，使人们放心生活，市场经济健康发展，社会和谐进步。[3]另一方面，通过立法，加大对失信行为的惩戒力度。发达国家大都形成了严厉的失信惩戒机制，比如美国不仅有社会各个部门之间的联合惩戒机制，而且对于失信行为的处理方式也有专门规定。一是保存较长时间的失信行为不良记录，比如破产记录在美国保留7-10年的时间；二是处罚较严厉，美国法律规定生产、批发、销售假冒商品均属有罪，对产销者分别处以25万美元以上和100万美元以下的重罚。[4]

因此，我们应该联合多个部门，通过社会的监督，舆论的惩戒，法律的制裁以及各个领域的限制，让失信者寸步难行，提高失信成本，只有这样每个企业和每个公民才会自觉地诚实守信，同时对其他企业和公民来说也是一种警示。

参考文献：

[1]戴红美．我国社会诚信缺失问题研究[J] ．长沙大学学报，2015，(2)．

[2]李克强在十二届全国人大会议上的政府工作报告[DB/OL]．人民网，2014-03-05．

[3]黄有丽．我国社会信用法律体系的构建[J] ．郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)，2007，(4)．

[4]李爱玲．西方发达国家信用立法及其借鉴[J] ．金融理论与实践，2010，(3)．

(责任编辑：杜婕)

Construction and Perfection of Social Credit Legal System in Our Country

LI Meng-di, QIAO Fen, MA San-jun

( School of Humanities, Hebei College of Engineering, Shijiazhuang 050091, China )

Abstract：Now the credit crisis has become a key problem related to the healthy development of the market economy. We must accelerate the pace of social credit legislation. Based on a deep analysis about the existing problems of social credit legal system, learning from the advanced experiences of foreign credit legislation, according to China's national conditions this paper adjusts the existing problems of social credit legal system in time in an expectation of offering some suggestions for the construction and perfection of the social credit legal system in our country.

Key words：Social Credit; Individual Credit; Enterprise Credit; Construction of Legal System

中图分类号：DF01

文献标识码：A

文章编号：1008-7605(2016)02-0112-04

作者简介：李孟娣(1978-)，女，河北辛集人，副教授，硕士，主要从事法学研究；乔芬(1973-)，女，河北张家口人，副教授，硕士，主要从事思想政治教育研究；马三军(1974-)，男，河北邯郸人，讲师，硕士，主要从事公司治理、知识产权研究。

基金项目：河北省社科基金项目“健全社会信用法律体系研究”(项目编号：HB14FX011)

收稿日期：2016-01-06