社会治理的内涵、特征和功能浅析

张尚字，王建州

(河南理工大学 马克思主义学院，河南 焦作454000)①



社会治理的内涵、特征和功能浅析

张尚字，王建州

(河南理工大学 马克思主义学院，河南 焦作454000)①

社会治理是在党委领导、政府主导下，组织和依靠社会组织、企事业单位、城乡社区和社会成员的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，对社会事务和社会生活进行有效规范和治理的活动。它继承和发展了中国传统管理理念的精华，借鉴和吸收了西方治理理念的精髓，具有主体的多元性、目标的服务性、方式的多样性、过程的法治性、内容的丰富性等特征，发挥着社会服务、促进发展、协调关系、利益保障、维护稳定等功能。

社会治理；内涵；特征；功能

党的十八届五中全会强调，“加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[1]35推进社会治理精细化是当前和今后一个时期加强和创新社会治理的基本路径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。研究探讨社会治理精细化，需要我们认真思考和准确理解社会治理的内涵、特征与功能。

一、社会治理的内涵

社会治理，望文析义，就是对社会的治理，是在社会管理理论基础上发展起来的，是一种新型的治理理念。其不仅吸收了西方先进的治理理念，并在当下被赋予了全新的中国特色和时代内涵。辨析社会治理的内涵，可以从社会和治理两个方面综合加以理解。现代社会学认为，社会的内涵有广义和狭义之分，狭义上的社会，是与政治、经济、文化等相对的社会成员公共生活的有机整体。治理，在公共管理领域的含义为，统治或控制。笔者认为，关于其比较有代表性和权威性的解释，来自全球治理委员会于1995年发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》，该报告认为，“治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[2]270-271

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“社会治理”的概念，强调要“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[3]31-32基于此，笔者认为，社会治理是在党委领导、政府主导下，组织和依靠社会组织、企事业单位、城乡社区以及广大社会成员的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，对社会事务和社会生活进行有效规范和治理的活动[4]5。

社会治理的第一要务在于为社会成员提供丰富的社会服务和产品，其核心在于发挥政府、市场、企事业单位、社会组织、城乡社区、社会成员等多元主体的协同作用，其方式在于综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种灵活多样的手段，其目的在于凝聚社会共识、协调社会关系、解决社会矛盾、化解利益冲突、促进社会公平、保持社会稳定，其根本目标在于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，实现社会和谐。

二、社会治理的特征

习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[5]224社会治理是党和国家加强社会建设的深邃思考和重要理论创新，继承和发展了中国传统管理理念的优秀成果，借鉴和吸收了西方治理理念的精髓，具有鲜明的特征：

1.治理主体的多元性。随着我国经济发展进入“新常态”，社会成员多样化、多层化的需求也逐渐成为常态，而社会发展却难以满足这种常态，原有的社会管理视域下政府“主导一切”的模式越来越不适应新常态下社会治理的需要。面对“众口难调”的困境，政府不能再“单打独斗”，需要充分调动市场、社会组织、企事业单位、城乡社区和广大社会成员等多元主体的作用，通过彼此之间的密切合作、协商和对话、沟通、配合来整合社会各个领域的有效资源和积极力量，主动参与到社会治理中，既能有效填补社会服务和产品的空白地带，提高社会服务效率，降低服务成本，又能畅通社会成员利益诉求渠道，有效集中民意，增进社会共识，从根本上满足社会不同群体的社会服务和产品需求，实现利益共享。

2.治理目标的服务性。习近平指出：“我们的党是全心全意为人民服务的政党。”[6]4加强和创新社会治理的核心是人，以人为本，全心全意为人民服务是社会治理的根本目的。政府作为社会治理最重要的主体，要进一步转变职能，把维护最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，坚持问政于民、问计于民、问需于民，全心全意为人民谋福祉；企事业单位要充分发挥在资源、人才、技术和服务等方面的优势，主动参与解决社会成员最关心、最直接、最现实的利益问题；社会组织要充分发挥“社会公器”的作用，增强社会责任感，知民情、解民忧、暖民心，为人民群众提供多样化的产品和服务；城乡社区作为“最接地气”的社会治理主体，要多办利民之事，多为便民之举，多行益民之策，切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好。

3.治理方式的多样性。党的十八届三中全会要求，坚持综合治理。在原有的社会管理模式下，对社会事务的管理更多的是强调政府的行政命令，依靠的是政府的行政手段，是刚性的控制式管理。社会治理强调的是综合治理，更多的是需要柔性治理，将依法治理、以情动人和以理服人结合起来，综合运用政府监管、市场调节、法律规范、文化引导、道德教化、心理疏导和网络治理等多种方式进行。通过运用文化的力量，来引导社会思潮、凝聚社会共识、增强社会成员的文化自觉；通过道德治理，来提升社会成员道德品质，强化道德约束；通过心理疏导，来提升社会成员心理素质，培育良好社会心态；通过制度规范，来协调个人与他人、社会和国家的利益关系，兼顾各方利益；通过网络治理，倾听网民声音，回应网民关心关注的热点问题；通过创新社会治理方式，更多地运用教育、协商、对话、谈判、沟通等民主的方式来解决社会问题，化解社会矛盾。

4.治理过程的法治性。党的十八届四中全会强调，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”[7]28社会治理过程的法治性首先要求社会治理体系的法治性，需要完善社会治理制度体系，做好顶层设计，“要善于运用法治思维构建社会行为有预期、管理过程公开、责任界定明确的社会治理制度体系”[1]123，使社会治理制度体系成为协调利益关系、解决社会矛盾、促进社会公正的根本性力量。其次，要求社会治理主体具有较高的法治思维、法治能力和水平，通过在全社会深入开展法治宣传教育，引导社会成员主动学习法律知识，自觉遵守法律规范，做到知法、懂法、守法、用法；引导领导干部这个“关键少数”和执法部门坚持法律至上的原则，提高运用法治思维和法治方式能力，做到依法决策、依法服务和依法管理。最后，要求社会治理方式的法治性，引导社会治理的各个主体在参与社会治理中坚持做到遇事用法律说话，拿法律衡量、用法律解决的常态，营造遵纪守法的社会氛围。

5.治理内容的丰富性。胡锦涛指出：“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”[8]140社会治理任务的复杂性决定了社会治理内容的丰富性。通过转变政府职能，进一步推进简政放权，强化微观监管职能，提升政府社会治理水平；通过激发社会组织活力，为社会成员提供更多的产品和服务，满足社会不同群体的利益需求；通过加强城乡社区治理，完善社会成员民主决策、民主治理、民主监督的机制，逐步实现良性自治；通过完善群众权益保障机制，畅通群众诉求表达渠道，健全多元矛盾调处机制，切实保障社会成员各方面的合法权益；通过加强信息网络治理，强化正面舆论引导，唱响主旋律，集聚正能量，为社会治理营造良好网络环境；通过构建公共安全体系，加强社会治安综合治理，切实保障社会成员生命财产安全；通过加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，关心关注社会弱势群体，增强他们的认同感、获得感和幸福感；通过加强思想道德建设，培育和践行社会主义核心价值观，巩固社会成员团结奋进的共同思想基础。

三、社会治理的功能

党的十八届三中全会指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”[3]31该论述充分体现了社会治理的根本目标，深刻阐明了社会治理的功能。

1.社会服务功能。随着社会主义市场经济的深入发展和利益格局的深刻变化，社会成员的利益诉求和服务需求呈现出个性化、多元化、多样化的状态，传统的由政府部门提供社会服务的模式已不适应民众的需求，因此，必须“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸收社会资本参与。”[1]27李克强指出：“从发达国家走过的历史来看，到了一定的发展阶段以后，政府不仅要搞好宏观调控，还应更多在市场监管、社会保障、公共服务方面承担职责。”[9]252作为社会治理主体的政府，应充分发挥社会组织和市场的作用，通过优势互补来整合社会各个领域的资源，“补位”社会公共服务供给不足的“短板”。同时，各级政府应尽快适应新的需求转变身份和角色，把更多的资源、职能和资金用于增加公共服务供给上，寓治理于服务之中，在服务中实现良性治理，更好地满足社会成员日益增长的社会公共服务需求，提高公共服务共建能力和共享水平，提升社会治理效能。

2.促进发展功能。发展是我们党执政兴国的第一要务。社会治理要求维护最广大人民的根本利益，只有促进经济社会又好又快发展，才能不断满足社会成员的物质和精神文化生活需要，让每个人获得自由全面发展的前提条件。社会治理通过政府、市场、社会组织和社会成员等多主体的共同努力，让政府积极发挥主导作用，全面深化经济领域综合改革，加快转变经济发展方式，破除不利于经济发展的体制机制障碍；让市场在资源配置中起决定性作用，推动资源由市场“说了算”，减少“人为干预”，从而实现效益最大化和效率最优化；让社会组织进一步增强服务社会功能，拓宽社会服务面向和服务渠道，提供多层次、多样化的社会服务；让社会成员积极参与社会治理，强化道德约束，自觉遵纪守法，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，激发全社会创新创造的积极性和主动性，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”[3]2

3.协调关系功能。马克思认为，“社会——不管其形式如何——是什么呢？是人们交互活动的产物。”[10]532社会学认为，社会是人们按照一定的规则规范发生相互关系的生活共同体。随着经济体制的变革和社会结构的变动，特别是我国正处于社会转型期和社会矛盾凸显期，社会各个阶层、各种关系群体，在社会需求上存在极大的差异，在社会关系上缺乏信任，特别是官民、警民、医患等关系紧张，致使社会张力越来越大，容易产生社会危机或社会问题。在社会治理中，党和政府要以政策、方针的制定、贯彻和实施为主要途径，通过深化基础民生、教育就业、医疗保险、资源配置、社会保障、区域发展等各个方面的综合改革，着力把不同地域、不同阶层、不同群体、不同行业的关系理顺，正确处理好城乡关系、区域关系、经济社会关系、人与自然关系、国内发展与对外开放关系，协调好政府与社会关系、社会与个人关系、个人与他人关系，解决好不同阶层需求关系、不同行业竞争关系、干部群众关系等各种社会关系，化解社会矛盾，释放社会张力，最大限度地增加和谐因素。

4.利益保障功能。马克思恩格斯认为，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益，利益的冲突与协调是社会发展的深层动力。”[11]458当前，我国的社会矛盾大多源于社会不同群体的利益诉求，比如：收入差距拉大、社会分配不公、就业难、就医难、就学难等系列难题。在社会治理中，通过“健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。”[1]35要充分发挥人大、政协、人民团体和行业协会、社会组织的作用，畅通社会成员的利益诉求渠道，让社会成员有机会有平台理性合法地表达自己的利益诉求，实现有序的政治参与；要推动政府各个职能部门相互配合、加强协作、分工负责，围绕社会成员最关心、最直接的利益问题与民众协商、对话、沟通，统筹社会不同群体的利益诉求；要真正关注社会群体的切身利益，特别注意保护弱势群体的利益，帮助他们解决好教育、就业、医疗、住房、养老等现实利益问题，严厉打击各种损害社会成员利益的行为，把社会治理的“触角”延伸到矛盾最突出、利益最纠葛、问题最严重的社会末梢，正确处理好个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，正确把握社会不同群体的利益诉求，解决好不同利益主体的利益冲突，保证社会成员合法权益得到公平对待、根本利益得到有效维护。

5.维护稳定功能。习近平指出：“改革开放以来，我们党始终高度重视正确处理改革发展稳定关系，始终把维护国家安全和社会安定作为党和国家的一项基础性工作。”[6]202社会治理的主体都有维护国家安全和社会稳定的职责。建设平安中国，党和政府必须加强对社会稳定工作的领导、协调和督查、问责，创新立体化社会治安防控体系，健全公共安全体系和国家安全体系，综合运用政府和社会“双翼齐飞”之力，特别是统筹运用好“互联网+”时代的大数据、云计算等现代信息化手段，编织好维护平安和谐的“安全网”。社会组织、城乡社区和企事业单位作为社会治理的主体，其会员、员工与服务对象遍及社会每个领域、行业和角落，熟知社会成员的利益需求，有利于畅通社会诉求通道，帮助政府更好地了解社情民意、社会热点和社会情绪，便于政府制定出既能正确反映社会发展规律又能顺乎民心民意的政策措施，理顺公众情绪，调节社会心态，化解社会风险。社会成员既是社会治理的主体，又是社会和谐稳定的维护者、受益者和参与者，必须增强社会责任意识和主人翁精神，自觉主动参与到维护社会稳定中来，主动履行维护社会稳定的责任和义务，形成维护社会稳定的合力，确保社会和谐稳定。

[1]本书编写组.党的十八届五中全会《建议》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2015.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.

[4]张国臣等.廉洁文化在社会治理创新中的效能研究[M].郑州：郑州大学出版社，2014.

[5]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].北京：学习出版社；人民出版社，2016.

[6]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[7]本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[8]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编：下[M].北京：中央文献出版社，2013.

[9]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014.

[10]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.

[11]北京大学哲学系.十八世纪法国哲学[M].北京:商务印书馆，1963.

(责任编辑王先霞)

Brief Analysis of the Connotation，Features and Functions of Social Governance

ZHANG Shangzi，WANG Jianzhou

(College of Marxism，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China)

Social governance is an activity dominated by the leadership of the Party Committee and the government，relying on social organizations，enterprises and institutions，urban and rural communities，and the power of the social members，integrating the political，economic，administrative，legal，cultural，education and other means，to effectively regulate and manage social affairs and social life. It has inherited and developed the essence of Chinese traditional management ideas，drew lessons from and absorbed the essence of the Western concept of governance，and has such characteristics as diversity of subject，serving as purpose，the variety of ways，the monocracy of process，the richness of content etc. It plays such functions as social services，promoting the development and coordination，guaranteeing of the interests，maintaining stability，etc.

social governance；connotation；characteristics；function

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.05.014

2016-08-30

河南省哲学社会科学研究规划项目“社会治理视域下的良好社会心态培育研究”(2014BSH017)的阶段性成果

张尚字(1969— )，男，四川自贡人，河南理工大学马克思主义学院教授。研究方向：思想政治教育。

C916

A

1009-4326(2016)05-0064-04