办案质量终身负责制论纲——以办理刑事案件质量终身负责制为视角

李佑标



办案质量终身负责制论纲——以办理刑事案件质量终身负责制为视角

李佑标

作者单位：中国人民武装警察部队学院

一、办案质量终身负责制的缘起

2014年10月，中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第一次以执政党最高政治文件的形式提出了“实行办案质量终身负责制”。但是，“办案质量终身负责制”是如何提出来的？学界和实务界是如何看待和解读的呢？

（一）办案质量终身负责制的文献梳理

《决定》提出的“办案质量终身负责制”不是首创。在刑事司法规范性文件中早就有了类似的概念或者提法。

2013年8月，中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》第12条规定：“建立健全合议庭、独任法官、检察官、人民警察权责一致的办案责任制，法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责。对法官、检察官、人民警察的违法办案行为，依照有关法律和规定追究责任。”

为了贯彻落实中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》，最高人民检察院于2013年9月发布了《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》，其中就有“办案质量终身负责制”的文字表述。该《意见》第2 4条规定：“深化检察官办案责任制改革，建立健全办案质量终身负责制……”

不过，在最高人民法院出台的有关文献中，并没有找到“办案质量终身负责制”的表述。2013年10月9日，最高人民法院印发了《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，该《意见》第2 7条规定：“建立健全审判人员权责一致的办案责任制。审判人员依法履行职责，不受追究。审判人员办理案件违反审判工作纪律或者徇私枉法的，依照有关审判工作纪律和法律的规定追究责任。”

与最高人民检察院和最高人民法院发布贯彻落实中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》的两个《意见》不同，公安部没有专门作出相应规定。但是，早在2013年6月5日，公安部发布了《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止发生冤假错案的通知》，该《通知》第4条规定：“……要建立冤假错案责任终身追究机制，对有故意或重大过失的执法办案人员，要依法追究责任。”

（二）办案质量终身负责制的学术初论

在法理上，如何看待“办案质量终身负责制”？学界的研究成果并不是十分丰富的。经检索中国知网，我们以中央政法委201 3年8月提出“办案质量终身负责制”为时间节点，以“办案质量终身责任”“办案质量终身追究”为篇名或者关键词，检索结果显示文献为“零”；但是，以“错案责任终身追究”为篇名或者关键词，结果我们发现了若干篇学术论文。上述检索结果表明，学界对于“办案质量终身负责制”缺乏深入的学术研究成果积淀，更没有达到达成权威性的共识程度。即使在中央政法委2013年8月提出“办案质量终身负责”以后，学界对待这一制度也是持谨慎态度，而且实务界发出的声音与上述刑事司法规范性文件的立场基本一致。

检察系统的论者在阐述检察官办案责任终身制时提出了应当在“严而不厉”的观念指导下建立健全检察官办案责任终身制的观点，并从排除角度提出了适用检察官办案责任终身制的“四无”条件，即无个体意志无终身责任、无重大过失无终身责任、无不法行为无终身责任、无控告申诉无终身责任。①王勋爵、徐练华：《检察官办案责任终身制的证成》，《人民检察》2014年第8期，第18-19页。

最高人民法院审判委员会专职委员胡云腾在阐述错案防范与司法问责时提出了“要正确把握司法错案问责追责的尺度”的观点。在他看来，这些可能涉及的问题主要包括以下6个方面：终身追责问责的价值取向、终身追责的法律性、终身追责与其他渎职责任不终身追究的统一性，以及终身追究刑事责任与终身追究纪律责任的协调性、终身追究的现实可行性、终身追究的有效性。②胡云腾：《错案防范与司法问责刍议》，《人民司法》2014年第13期，第24页。

二、办案质量终身负责制的初步解读

（一）办案

顾名思义，办案就是办理案件的意思。具体而言就是指办理刑事、行政和民事案件。那么，谁来办案呢？当然是警察、检察官和法官。因此，这一问题似乎是一个再简单不过的问题，无需在学术上加以讨论。但是，只要结合我国的司法体制实际，就会发现其实不然。以办理刑事案件为例，侦查权、检察权、审判权由专门机关依法行使，人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权，以及公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约是我国刑事诉讼法确立的三项基本原则，它表明在我国办理刑事案件的主体是公检法三机关，而非公检法三机关中的警察、检察官和法官。所以，《决定》指出：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”，“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准”。这是实行“办案质量终身负责制”的首要前提，司法的亲历性要求办理刑事案件的主体应当是个体而非组织，法官、检察官和侦查员才应当是办理刑事案件的主体。但是，《决定》的上述文字体现的是刑事司法改革的目标，并非是我国的刑事司法现实。在我国，人民法院和人民检察院还分别设立了审判委员会和检察委员会，而审判委员会和检察委员会都是以组织体的形式出现的。对此，《决定》并没有提及。不过，这为司法改革预留了空间。因此，完善司法责任制便成为构建“办案质量终身负责制”的关键。

2015年3月24日，习近平总书记主持中共中央政治局“深化司法体制改革、保证司法公正”第21次集体学习时发表了重要讲话。他指出：“要紧紧牵住司法责任这个牛鼻子，凡进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。”①习近平：《以提高司法公信力为根本尺度 坚定不移深化司法体制改革》，《人民日报》2015年3月26日。上述论断表明，“办案质量终身负责制”语境下的办案主体应当与司法责任制的主体具有内在的一致性。2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组第15次会议时审议通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《最高法若干意见》)、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《最高检若干意见》)。《最高法若干意见》《最高检若干意见》已经分别于2015年9月21日和28日对社会公布。

从学理角度来看，要使办案主体与司法责任制的主体具有内在一致性，其途径就是应当按照权责一致原则，明晰办理案件的法官、检察官和侦查员的职责权限。以法官司法责任制为例，根据《最高法若干意见》，法官独任审理案件时，应当履行4项审判职责；合议庭审理案件时，承办法官应当履行8项审判职责，其中审判长除承担上述8项审判职责外，还应当履行5项审判职责。②参见《最高法若干意见》第15条、第16条和第17条。从法理角度而言，上述对于审判职责的设定实际上就是一种审判权力清单。审判权力清单既可以从正面规定，即规定哪些审判权力可以行使，称之为正面清单；也可以从反面规定，即规定哪些审判权力不能行使，称之为负面清单。因此，进一步论，上述对于审判职责的设定模式为正面清单模式。此外，《最高法若干意见》还对院、庭长的管理监督职责作了规定，但是，对于“办案”来说，它只具有程序性意义。由此产生的责任也是监督责任，而不是办案责任，因而只能“依照干部管理有关规定和程序办理”。③根据《最高检若干意见》第32条第2款规定，“司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。”这就意味着监督管理责任被纳入了办案质量终身负责的范围。

为了厘清办案人员与审判委员会、检察委员会在办案上的职责权限，《最高法若干意见》第9条规定：“审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。”在这里，审判委员会在“办案”的职责权限只限于两类：一是涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件。对于这类案件，既可以讨论事实的认定问题，也可以讨论法律适用问题；二是涉及法律适用的重大、疑难、复杂案件。《最高检若干意见》第1 1条规定了检察委员会讨论决定案件的范围，除了与《最高法若干意见》规定的审判委员会讨论案件的范围表述基本相同外，还增加了一项“下一级人民检察院提请复议的案件”，这一规定主要是基于上下级检察机关是领导关系而规定的。但是，审判委员会、检察委员会讨论、决定案件时的责任主体仍然应当是个体。正因为如此，《最高法若干意见》第3 1条规定，“审判委员会委员对其本人发表的意见及最终表决负责”。同理，检察委员会讨论决定案件时的责任主体也应当是个体。

（二）质量

“质量”往往在两种含义上使用：一是指“表示物体惯性大小的物理量”；二是指“产品或者工作的优劣程度”。①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典（第5版）》，商务印书馆2005年版，第1757页。对于“办案质量终身责任制”中的“质量”应当是在上述第二种含义上使用，因此，可以将“产品或者工作”替换为“案件”，即“案件的优劣程度”，申言之，即刑事案件、行政案件和民事案件的优劣程度。对此，在有的司法规范性文件中往往称之为“案件质量”或者“办案质量”。那么，如何界定“办案质量”呢？《决定》将“办案质量终身责任制”与“错案责任倒查问责制”相并列。这就意味着对于没有达到办案质量的，应当承担错案责任。因此，承担办案质量终身责任的案件应当是指错案。

对于承担办案质量终身责任的错案应当如何认定？司法实务中一般采取“主观过错与客观行为相一致原则”。即在主观上要求有违法办案的故意或者重大过失，在客观上要求有故意违法办案行为或者有重大过失且造成严重后果的行为。限于篇幅，在此仅以刑事错案为例作一讨论。对于“办案质量终身责任制”意义上的刑事错案应当是指司法人员由于故意或者重大过失而导致的在认定刑事案件事实或者适用刑事法律上确有错误的刑事案件。认定刑事案件事实或者适用刑事法律上确有错误仅指罪与非罪（但因证据不足而被判处无罪的除外）、罪重与罪轻的确有错误。同时，从诉讼程序上来说，错案应当是相对于生效裁判而言的。因此，应当以再审程序确认为准。《最高检若干意见》对于检察官司法责任的规定存在着超出“错案”的嫌疑，②《最高检若干意见》第42条第2款规定：“对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，应当核查是否存在应予追究司法责任的情形。”由此可能导致承担办案质量终身责任的泛化。

（三）终身

“终身”在字面上可以被解释为“终生”，即“一生”、“一辈子”。③同注①，第1767页。因此，“办案质量终身责任制”语境下的“终身”就是指办理某一特定案件的司法人员的“一生”。有一种观点认为，“办案质量终身负责制，是指法官、检察官、警察各自对办理的案件承担法定责任，这种责任从办案之日起一直延续终身”。④《办案质量终身负责制是一个“牛鼻子”》，《北京青年报》2015年4月11日第2版。在上述表述中，“终身”的起点时间被界为是“办案之日”。但是，“终身”是由于追究责任才产生的，如果办理的案件没有构成错案，则不存在责任产生问题。因此，“终身”具有时间上的一维性，应当从办案人员办理案件构成错案的时候开始到办理错案的司法人员生命结束的时候终止。同时，这里的“终身”还不受办理错案的司法人员的工作岗位、工作职务和工作单位的变动，以及辞职、退休等的影响。

但是，“办案质量终身责任制”中的“终身”是否不受追诉或者诉讼时效的限制呢？有论者认为，在办案责任终身制的适用范围上应当体现恰当的谦抑性，遵循从严设定的原则，对于造成严重后果、造成严重影响或者存在严重情节的，虽然该行为可能超过追诉期限，但检察官办案责任终身制不因期限而受影响。⑤王勋爵、徐练华：《检察官办案责任终身制的证成》，《人民检察》2014年第8期，第18页。也有论者提出了不同观点，认为“根据刑法的规定，犯罪的追诉需在追诉时效内进行，由此，超过追诉时效的错案刑事责任便不能再追究；根据民法的规定，民事权利的司法主张也需在诉讼时效内提出，否则原告将丧失胜诉权。由此，超过诉讼时效的错案民事责任的承担，以当事人的自愿为原则，权利人丧失了司法裁判的胜诉权”。⑥宗会霞：《办案质量终身负责制的价值证成与规范运行》，《政治与法律》2015年第3期，第17页。

上述观点均有一定道理。实行“办案质量终身负责制”与我国《刑法》规定的追诉时效和《民法通则》规定的诉讼时效似乎存在着冲突。但是，从法理学上关于法律适用冲突的裁决规则来看，上述问题是不难解决的。因为目前关于“办案质量终身负责制”的规定都不是法律规范层面的文本，《决定》是党的规范性文件，《最高法若干意见》和《最高检若干意见》则是司法规范性文件。因此，“办案质量终身负责制”无疑应当受到追诉时效和诉讼时效的制约。不过，上述分析是一种实然性分析。从应然角度来看，就要看“办案质量终身负责制”有无必要不受追诉时效和诉讼时效的限制，这应当是另外一个论题。如果说追诉时效或者诉讼时效是一个原则的话，那么现在讨论的问题则是关于对这一原则的例外论题。就追诉时效而言，《刑法》规定超过2 0年后如果认为仍然必须追诉的，可以报请最高人民检察院核准后予以追诉；就诉讼时效而言，《民法通则》规定的最长诉讼时效为20年，如果有特殊情况的，人民法院还可以延长诉讼时效期间。因此，笔者认为“办案质量终身负责制”不存在不受追诉时效和诉讼时效限制的必要性问题。

（四）负责

“负责”在汉语中是一动宾短语，其字义就是“担负责任”的意思。①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典（第5版）》，商务印书馆2005年版，第427页。对其重点应当把握的是“责任”这一名词的含义。在法学研究中，“责任”可以在多重含义上被使用。例如，有论者认为，“除去刑事、行政、民事责任等法律责任外，若错案责任人是中国共产党党员，则还要承担相应的党纪责任。”②宗会霞：《办案质量终身负责制的价值证成与规范运行》，《政治与法律》2015年第3期，第17页。但是，笔者认为，“办案质量终身负责制”语境下的“责任”有着特殊的内涵，它应当是指法律责任，而不是指伦理责任或者道德责任，以及党纪责任。因为伦理责任或者道德责任与法律责任最大的区别在于责任实现的非强制性，而党纪责任与法律责任的最大区别则在于二者的调整对象不同。

在“办案质量终身负责制”的语境下，对于“法律责任”要讨论的问题可以包括法律责任的种类和法律责任的承担。就法律责任的种类而言应当包括刑事责任、民事责任和纪律责任三种。就法律责任的承担而言，应当关注的是法律责任的共同承担问题。例如，《最高法若干意见》第3 0条规定：“合议庭审理的案件，合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任。”第3 1条还规定：“……审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的，由持多数意见的委员共同承担责任，合议庭不承担责任。审判委员会维持合议庭意见导致裁判错误的，由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任。”除此之外，有无共同承担法律责任的情形，也是存在着讨论空间的。例如，《最高法若干意见》第31条第3款规定：“合议庭汇报案件时，故意隐瞒主要证据或者重要情节，或者故意提供虚假情况，导致审判委员会作出错误决定的，由合议庭成员承担责任，审判委员会委员根据具体情况承担部分责任或者不承担责任。”在上述文本中虽然没有使用“共同”的字眼，但是，其隐含着共同承担法律责任的推论，那就是合议庭成员共同承担法律责任，以及合议庭与审判委员会共同承担法律责任。对于公安、检察机关的办案组织，以及检察委员会在办理案件时也存在上述共同承担法律责任的问题，同样值得关注。

三、办案质量终身责任制的实践运行

（一）办案质量终身负责与制度形成

“办案质量终身负责”之后还有一个非常重要的“制”字作为落脚点。因此，“办案质量终身负责制”不是“办案”、“质量”、“终身”和“负责”的简单组合，而是保障上述内容的实施的各种制度的总和。贯彻落实“办案质量终身负责制”，首先应当正确理解与处理“办案质量终身负责制”与“错案责任倒查问责制”的关系。有论者认为，对于案件质量责任制而言，“办案质量终身负责制”与“错案责任倒查问责制”之间是实体规范与程序规范之间的关系。上述结论不无道理。但是，《决定》将二者并列则表明，前者是后者的必要前提，而后者是前者的必然后果。从逻辑学角度来看，二者之间构成“有—有”或“无—无”关系。前者是从肯定的角度而言，后者是从否定的角度而言。其次应当逐步建立与健全与“办案质量终身负责制”相适应的主体制度与配套制度。“办案质量终身负责制”应当是由主体制度与配套制度共同构成的制度体系。如果我们将司法责任制定位为“办案质量终身负责制”的主体制度的话，那么，“办案质量终身负责制”的配套制度还应当包括外部配套制度与内部配套制度。其中，外部配套制度可以包括《决定》中规定的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，司法人员履行法定职责保护制度，以审判为中心的诉讼制度，以及落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度等；内部配套制度应当由公安、检察和审判机关根据其司法业务类别、办案组织等具体情况作出相应规定。例如，《最高法若干意见》中的随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，人事、经费、政务等行政事务集中管理制度、专业法官会议制度、法官履职保障制度等。

（二）办案质量终身负责与责任豁免

实行“办案质量终身负责制”并不意味着不存在责任豁免问题。①《最高法若干意见》第28条列举了审判责任豁免的8种情形。办理案件的司法人员只对其在履行司法职责的范围内对办案质量终身负责。“从司法规律的要求来看，发现错案后应当纠正与有错案需要追究责任，是两回事。”②王敏远：《破解司法责任制落实中的难点》，《人民法院报》2015年9月26日。因此，“办案质量终身负责制”是有条件的、相对的，而不是无条件的、绝对的。司法人员依法履行司法责任的行为受法律保护。有论者则进一步推论，认为豁免与追责之间应当是原则与例外的关系。③贺小荣：《如何牵住司法责任制这个牛鼻子》，《人民法院报》2015年9月23日。对此，我们不能苟同。对于构成“办案质量终身负责制”语境下的错案，应当坚持“有错必纠”原则，因而不宜将豁免与追责之间界定为原则与例外的关系。

（责任编辑：马斌）

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