中国船舶油污损害赔偿基金的法制发展与规范重建*

辽宁大学法学院 闫 海 徐 丹



中国船舶油污损害赔偿基金的法制发展与规范重建*

辽宁大学法学院 闫 海 徐 丹

摘要：船舶油污损害赔偿基金是船舶油污损害赔偿体系的重要组成部分之一。相关国际公约的制定和修改既是我国基金立法的背景，亦被我国予以广泛借鉴。以1999年《中华人民共和国海洋环境保护法》为起点，我国已经建立包括法律、行政法规、部门规章的基金法律规范体系，并且随着2015年基金管委会的成立开始全面运行。借鉴国外立法经验，结合我国国情和基金立法，应当进一步扩大基金的资金来源，健全征收对象，改进缴纳方式；明确直接经济损失赔付中直接因果关系的证明要求，改革应急处置费用的赔付方式，减轻受害人的责任；进一步细化基金管委会的审核权和代位求偿权行使要件，以确保基金有效运转。

关键词：船舶油污损害赔偿基金；船舶油污事故；《海洋环境保护法》；船舶油污损害赔偿体系

当今世界性能源危机加速石油航运业的发展，海关数据显示，2015年我国全年原油进口量达到3.355亿吨，同比上涨8.8%，创历史新高，［1］繁忙的海上石油运输使海洋通航环境越来越复杂，船舶油污事故的风险随之增大。一般而言，油污受害人无法从船舶所有人及其保险人处获得足额赔偿，因此世界各国先后建立船舶油污损害赔偿基金让持久性油类物质货主分摊油污事故的赔偿责任。我国已经初步建立由《海洋环境保护法》、《海商法》、最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶油污损害民事责任保险实施办法》、《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《管理办法》）等法律、司法解释、行政法规、部门规章构成的关于船舶油污损害赔偿体系。本文梳理我国船舶油污损害赔偿基金的法制发展，借鉴国外立法经验，结合我国国情，对我国船舶油污损害赔偿基金的资金来源、赔偿补偿及基金管委会权利义务等法制问题进行分析，提出重建法律规范的建议。

一、我国船舶油污损害赔偿基金的法制发展

我国船舶油污损害赔偿基金法制较多地借鉴国际公约做法，体系较为完整的国际公约亦成为我国有关法制形成的国际背景。1969年，国际海事组织成员国缔结《1969年国际油污损害民事责任公约》，建立船舶所有人对海运油轮因溢油造成海洋污染损害承担严格赔偿责任。但是责任限额较高，给船舶所有人造成严重的经济负担，并且油污污染事故发生后，受害人无法获得充分赔偿。1971年，国际海事组织制定《设立国际油污损害赔偿基金公约》建立国际油污损害赔偿基金制度，为1969年《国际油污损害民事责任公约》保护范围之外提供油污损害赔偿的补充责任。《1969年国际油污损害民事责任公约》经过1976年、1984年、1992年三个议定书和2000年修正案修订，我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》，2000年1月5日对我国生效。1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》经过2003年议定书修订，建立对受害者提供赔偿补偿的补充基金。［2］鉴于国际油污损害赔偿基金摊款费用过多，以及我国经济水平低且索偿能力差的国情，我国未加入相关的国际船舶油污损害赔偿基金公约，而是尝试设立国内独立基金，以解决我国海洋船舶油污损害赔偿问题。

1999年《海洋环境保护法》第66条第1款规定，“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”，第2款规定授权国务院制定实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法。2009年《防治船舶污染海洋环境管理条例》第56条规定，“在中华人民共和国管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。船舶油污损害赔偿基金征收、使用和管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院交通运输主管部门制定。国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，负责处理船舶油污损害赔偿基金的赔偿等事务。船舶油污损害赔偿基金管理委员会由有关行政机关和缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要货主组成”。

依据《防治船舶污染海洋环境管理条例》第56条第2款的授权，2003年财政部和交通部开始设立船舶油污损害赔偿基金的调研，并且在2004年下发《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法（征收意见稿）》。［3］2012年财政部、交通运输部正式印发《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，《管理办法》共5章33条：第一章总则明确规定基金纳入政府性基金管理，收入全额上缴中央国库，实行专款专用；第二章规定基金的征收，具体包括征收的对象、范围、标准和征收机构、程序等；第三章规定了基金的使用，具体包括使用的原则、赔偿补偿适用情形、方式、限额、时效及管理机构、程序等内容；第四章规定法律责任；第五章附则，规定施行时间、授权财政部和交通运输部负责办法的解释及制定实施细则。2014年交通运输部、财政部联合制定《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），主要内容是：（1）第2条至第5条对《管理办法》中的“海上运输”“索赔人”“应急处置费用”“控制或清除污染措施费用”“直接经济损失”“所产生的费用”以及“船舶油污事故”等概念予以明确；（2）第6条进一步细化不征收基金的类型；（3）规定多征、多缴基金的退付处理办法；（4）第14条至第16条进一步明确海事管理机构的职权及行使；（5）第17条进一步授权交通运输部海事局负责制定《船舶油污损害赔偿基金征收管理工作规程》《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》和《船舶油污损害赔偿基金索赔指南》，并报交通运输部、财政部备案。

2015年，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会正式成立，标志着我国船舶油污基金开始全面运作。

二、我国船舶油污损害赔偿基金资金来源的规范重建

依据《防治船舶污染海洋环境管理条例》及《管理办法》可知，我国船舶油污损害赔偿基金的资金来源仅限于征收，即由我国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质的货物所有人或其代理人依法缴纳。但是，各国船舶油污损害赔偿基金的资金来源则是多元的，例如，美国1986年《国内收入法典》规定，基金的资金来源包括：（1）石油税，是指对美国炼油厂收到的原油以及进入美国用于消耗的石油制品征收的税收；（2）从其他基金转入的基金；（3）基金本金的利息；（4）罚款，包括刑事、行政等方面的罚款；（5）向油污责任人取得的追偿款。又如，加拿大相关基金分为船源油污基金和国际油污赔偿基金两个部分，从前者中支付款项给后者，以履行国际基金公约义务，而船源油污基金的资金来源包括：（1）根据2001年加拿大《海事责任法》规定向石油货主征收的摊款；（2）基金本金的利息；（3）追回的基金金额。因此，我们建议我国油污损害赔偿基金的资金来源除征收外，还应补充以下资金来源：（1）基金运作的利息收益；（2）对船舶非法或排放溢出油类污染环境的罚款，包括行政罚款和刑事罚款；（3）来自法人自然人的捐款；（4）基金管理机构依据代位求偿权而获得的追偿款；（5）中央财政资金的补充。

货主的缴纳是船舶油污损害赔偿资金的主要来源，但是《管理办法》第6条将征收对象限于持久性油类物质的货主，第9条进一步明确对非持久性油类物质的货主不征收基金。我们认为，非持久性油类物质因具有挥发性，相对而言污染不是特别严重，但毕竟对海洋环境存在较大污染，特别是在浅水区漂浮的非持久性石油危害极大。此外，我国船舶油污事故中非持久性油类物质案件亦不少，加之载装运输非持久性油类的船舶因为没有强制保险或财务保证，油污受害人难以得到充分赔偿。因此，建议增设持久性油类物质的货主为缴纳主体，征收标准可以与持久性油类物质相区别，以确保公平摊款。

我们认为，我国可以借鉴国际公约做法将基金摊款分为初次摊款和年度摊款。［4］初次摊款应在统计以往若干我国船舶油污事故造成损害情况的基础上，确定一个合理的总额，再根据摊款油类物质的总量，确定合理费率；年度摊款可以采取费率浮动制，根据基金当年的使用情况、基金运作成本及年度结余金额来确定下一年度的摊款费率。

三、我国船舶油污损害赔偿基金赔偿补偿的规范重建

《管理办法》第16条第3项规定，“因油污受害人过错造成的全部或部分油污损害的”，基金不提供赔偿或补偿。所谓过错，依据我国民法原理，包括故意、一般过失或重大过失三种情形，因此我国对油污受害人要求过于苛刻，减轻了基金的责任，加重了油污受害人的责任。相比而言，1990年美国《油污法》规定因索赔者严重过失或者故意不当行为造成的，基金不承担赔偿责任，换言之，因油污受害人一般过失造成的损害，基金可以予以赔偿补偿。我们认为，此立法例值得我国立法借鉴，即油污受害人仅存在一般过失情形下，基金应当给予赔偿；只有因受害人故意或重大过失情形下，基金才被予以免责，不承担赔偿责任。

《管理办法》第17条第1款第3项将“对渔业、旅游业等造成的直接经济损失”列为赔偿补偿范围，《实施细则》第4条第3款将“直接经济损失”解释为渔业、旅游业等单位或者个人遭受的，与船舶油污事故有直接因果关系的财产价值的实际损失，但“直接因果关系”模糊不清，实践中尚须进一步具体规定，以加强法律规定的明确性和可操作性。我们建议，证明财产价值的实际损失与船舶油污事故之间存在直接因果关系，应具有下列全部条件：（1）索赔人生产经营活动接近或者位于油污事故区域；（2）索赔人的生产经营活动主要依赖该受污染资源或机会；（3）索赔人难以再获得其他替代资源或机会；（4）索赔人在油污事故区域或附近的生产经营活动所占的比例较大；（5）索赔人的生产经营活动属于较为稳定的产业。此外，因为《管理办法》第9条规定，“在中华人民共和国管辖水域内过境运输持久性油类物质，不征收船舶油污损害赔偿基金”，因此，一旦过境运输油类物质发生油污事故，一般认为基金亦不应当予以赔偿补偿。我们认为，鉴于基金的设立目的在于保障油污受害人得到及时、充分赔偿补偿，我们认为按照目的解释原则应当将在过境运输油类物质造成的油污事故纳入基金的赔偿范围，基金赔偿后，可以运用代位求偿权向造成油污事故的过境船舶追偿。

我国基金为事后的赔偿补偿，虽然《管理办法》第17条第1款第1项将“为减少油污损害而采取的应急处置费用”放在第一受偿顺位，但事后赔偿补偿方式下，对基金的索赔须经基金管委会的调查核实，确定具体数额。缓不济急，无法为油污事故应急反应体系提供及时的资金保障。负责应急处置的有关部门因先行垫付较多资金而面临较大的经济压力，以致出现“谁清污，谁吃亏”的现象，工作积极性遭到严重打击，清污效率难免受影响。美国1990年《油污法》成立的溢油责任信托基金主要包括“应急基金”和“剩余基金本金”两个部分，为确保对船舶溢油事件迅速做出反应，总统有权在未经国会同意的情况下，每年应急基金获得最多5 000万美元，用于资助清污活动和自然资源损害评估。倘若5 000万美元不够，《海上运输保证法》授权从剩余基金本金中先行借用1亿美元用于资助清污活动。因此，我们建议，我国基金借鉴美国应急基金做法，对应急处置费用可以实行“先支付，后审核”，以保障应急反应体系能够真正有效地运行。

四、我国船舶油污损害赔偿基金管理机构权利的规范重建

《防治船舶污染海洋环境管理条例》第56条第3款规定，国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，基金管委会由有关行政机关和缴纳基金的主要货主组成，主要职责是负责处理基金赔偿等事务。《管理办法》第19条进一步明确，“有关行政机关”为交通运输部、财政部、农业部、环境保护部、国家海洋局、国家旅游局，同时规定基金管委会下设秘书处，负责具体赔偿、补偿等日常事务，秘书处设在交通运输部海事局。

《管理办法》第15条规定基金管委会有权对索赔予以调查核实，并确定赔偿或补偿的具体数额，以及申请赔偿或补偿的相关单位应当积极配合船舶油污损害赔偿基金管理委员会开展索赔调查核实工作。但是，审核权利规定较为粗略，以致实践中难以行使。［5］相较而言，《2001年加拿大海事责任法》关于管理人调查权的详细规范颇值得我国借鉴，基金管理人依法享有以下权利：（1）在任何合理时间内，可以进入有关信息的记录、书、账簿、凭证及其他文件的任何场所；（2）检查和复制场所中的任何文件；（3）要求场所的所有人、占有人或负责人对于检查给予所有合理的支持，并回答与检查有关问题，为此目的，要求所有人、占有人、负责人和管理人现场参加检查。［6］为保障基金管委会审核权的有效行使，我们建议对基金管理委员会权利予以进一步详细规定：（1）对缴纳义务人与应缴摊款信息有关的记录、账册、凭证等文件有权予以核实；（2）在一定情况下，有权去有关场所检查；（3）有权复印或带走有合理根据且认为涉及有关信息的其他文件。

《管理办法》第26条规定基金管委会的代位求偿权，“船舶油污损害赔偿基金管理委员会在赔偿或者补偿范围内，可以代位行使接受赔偿或补偿的单位、个人向相关污染损害责任人请求赔偿的权利。对于暂时无法认定船舶污染损害责任人的，船舶油污损害赔偿基金管理委员会可以先行给予赔偿或者补偿，一旦确定污染损害责任人时，再由相关责任人给予赔偿，赔偿金按有关规定上缴中央国库”。代位求偿权是基金管委会另一项重要职责，例如《1992年国际油污损害民事责任公约》第9条规定，国际污染损害赔偿基金按照本公约付出油污损害赔偿金，本基金应以代位方式取得受偿人按照责任公约对船舶所有人或其保证人所享有的权利；本公约不应损害本基金对前款所述以外的人员求偿代位权。本基金对此人的代位权，无论如何不应低于接受赔偿人的承保人的权利。又如，《1990年美国油污法》规定，基金按照本法支付任何索赔或承担义务，应由美国政府或州通过代位权取得向负责方追偿的一切权利，此外还规定，应基金秘书长的要求，司法部长应代表基金提起诉讼，以追偿基金根据本法向任何索赔人支付的任何赔偿金额以及由于该索赔而使基金付出的一切费用，包括利息、行政和诉讼费及律师费。我们建议立法应明确基金具有独立的民事主体地位，对于船舶油污损害赔偿基金依法支付的一切污染损害赔偿金，基金管委会得以代位取得受偿人依法对污染损害的责任人、其责任保险人或者其他财务保证人所享有的索赔权利，代位求偿权的金额以给付的污染损害赔偿金为限。

参考文献：

［1］新华社.2015年12月我国原油进口量再创历史新高［EB/OL］. （2016-01-03）［2016-02-19］.http://news.xinhuanet.com/ttgg/2016-01/13/c_1117765600.

［2］刘翠，刘卫先.《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》体系下环境损害赔偿的局限性分析——生态保护的视角［J］.海洋开发与管理，2010（1）:41-46. ［3］韩立新.对《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》的完善建议［J］.中国海商法年刊，2008（1）:299-313.

［4］康婧婧.论我国船舶油污损害赔偿基金制度的完善［J］.中国海事，2014（4）:47-50.

［5］韩立新.船舶污染损害赔偿法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2007:359.

［6］王秀芬，韩立新.各国海商法汇编（中英文对照）［M］.大连:大连海事大学出版社，2003:592.

DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.05.008

作者简介：闫海（1976—），男，博士，教授，E-mail：ocesto@qq.com