海事部门如何开展在船人员工伤事故调查的探讨

珠海海事局 许岩松



海事部门如何开展在船人员工伤事故调查的探讨

珠海海事局 许岩松

摘要：2015年以来，海事部门开始调查船上人员工伤事故，由于缺乏对船上人员工伤的界定以及相关的指引，事故调查人员对在船人员工伤事故范围、工伤认定及工伤赔付的关系、如何开展工伤调查等问题感到困惑，对调查的方向比较迷茫，调查思路也因人而异。从在船人员工伤事故的相关法律关系入手，解析海事部门的调查范围及边界，并参考IMO推荐的做法，提出海事部门在船人员工伤事故的调查方法。

关键词：海事部门；在船人员工伤；事故调查

一、前言

2015年1月1日，交通运输部《水上交通事故统计办法》正式开始实施，在船人员工伤首次被纳入水上交通事故统计。由于在船人员工伤在该办法中被认为是“其他引起人员伤亡、直接经济损失、水域环境污染的水上交通事故”，根据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》以及《内河交通事故调查处理规定》，海事部门应对此类事故开展调查处理。新办法实施一年来，在船人员工伤事故数量猛增，以广东海事局为例，2015年广东海事局辖区一般以上事故52宗，死亡48人，其中工伤事故17宗，死亡18人，分别占事故总数的32.6%、37.5%。海事调查人员突然遇到大量在船人员的工伤事故，由于缺乏专门的指引，只能按以往的知识或经验开展事故调查。在调查过程中，经常遇到一些令人困惑的问题，如在船人员工伤包括哪些事故、工伤事故该如何调查、工伤事故调查与工伤认定的关系、事故责任的认定等。本文拟从在船人员工伤事故的相关法律关系入手，按照依法行政、依法调查的思路，探讨在船人员工伤的调查范围及边界，并根据工伤事故的调查特点，参考IMO推荐的做法，提出海事部门对在船人员工伤事故的调查方法。

二、在船人员工伤事故调查的相关法律关系

1. 在船人员工伤事故调查的法律依据

2009年交通运输部海事局曾发文《关于开展对船上安全操作过程中发生的人员伤亡事故调查的通知》，但该文主要是为了满足《国际海事调查规则》的强制要求，调查的对象仅为中国籍国际航行船舶的在船人员，该文法律依据主要是国际公约，与国内法律法规关系不大。那么，2015年开展的在船人员工伤事故调查法律依据是什么呢？

大部分的海事调查人员认为，由于《水上交通事故统计办法》将在船人员工伤解释为水上交通事故，从而扩大了水上交通事故调查范围，因此，其法律依据应是《水上交通事故统计办法》以及水上交通事故调查的法律依据，如《海上交通安全法》《海上交通事故调查处理条例》《内河交通安全管理条例》以及《内河交通事故调查处理规定》。

但本文对此有不同的看法，理由是《海上交通安全法》《内河交通安全管理条例》自上世纪80年代就开始实施，相关的调查处理条例或规则也在90年代制定，这些法律、法规实施过程中一直未要求海事部门调查工伤事故，而《水上交通事故统计办法》作为部门规章仅作出扩大解释，是否能赋予部门职责，并改变法律法规原有内容值得怀疑。倘若如此，假如该统计办法再作进一步扩大解释，将船上他杀事件也列入统计，海事部门岂不是要调查刑事案件？显然，这是荒谬的，究其道理，是作为法律层次较低的规章不可能去改变上位法的要求，否则，便是违法。基于这一理由，本文认为扩大解释的说法不成立。本文认为，要考察在船人员工伤事故调查法律依据，应从工伤事故调查的法律渊源去探究。1991年国务院颁布《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，规定职工重伤以下事故由企业进行调查，死亡事故由企业主管部门会同劳动部门、公安部门、工会组成调查组开展调查。因此，我国自1991年起，工伤事故分别由企业及其主管部门开展调查，这也是海事部门所依据的调查条例或规则中虽然列明应调查“其他引起财产损失和人身伤亡的水上交通事故”，但一直未调查在船人员工伤事故的原因。2007年国务院颁布了《生产安全事故报告和调查处理条例》，同时废止了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，工伤事故在调查的范畴从此并不独立存在，和原水上交通事故一起被并入生产安全事故。由于水上交通事故调查的相关法规作为生产安全事故调查的特殊法继续存在，且此时这些法规中的“其他引起财产损失和人身伤亡的水上交通事故”与在船人员工伤事故并不冲突，且无论字面解释还是法理解释均相符合。因此，可以说自2007年起，海事部门就有了调查在船人员工伤事故的法律基础，2015年出台的《水上交通事故统计办法》只不过是起到发令枪的作用，从而启动海事部门开展在船人员工伤调查工作。

综上，本文认为在船人员工伤调查的法律依据应为《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》以及水上交通事故调查的相关法律法规。当然，在调查外轮及中国籍国际航行船舶工伤事故的法律依据还有《国际海事调查规则》。

2. 与工伤事故调查相关的法律法规

发生在船人员工伤事故，与受伤职工最密切相关的法律法规并非上述提及的法律依据，而是《工伤保险条例》以及《工伤认定办法》。依据这两个法规，职工受伤或死亡后，首先应对是否是工伤进行认定，工伤认定主要考虑职工是否与用人单位存在劳动合同或事实上的劳动关系，伤亡发生是否与工作有关等；其次是对受伤后的劳动能力进行鉴定，最后是依据工伤认定及劳动能力鉴定享受相应的医疗或伤残待遇或丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。上述环节中，工伤认定由社会保险行政部门负责，劳动能力鉴定由市级劳动能力鉴定委员会负责，而相关待遇由社会保险经办机构或企业自身负责。因此，在船人员工伤后的医疗、伤残补助或工亡补助等均不直接涉及海事部门的调查。

当然依据《工伤保险条例》第十九条的规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助”。海事部门作为有关部门应当予以协助。问题是应提供何种协助？海事部门是否应出具调查报告给社会保险行政部门呢？由于海事部门从事工伤调查工作时间较短，并无经验可言，但可借鉴安全生产事故调查的经验。在社会保险行政部门难于认定职工劳动关系时，他们认为“安监部门的事故调查及对事故责任的认定是最有效、最快捷的证明依据，因此，有些地方直接规定，劳动者在申请工伤认定时，如果不能出具有效劳动关系证明材料的，可出具安监部门的事故调查报告”［1］。由于在船人员工伤事故由海事部门调查，其性质和安监部门的调查相似，因此社会保险行政部门在工伤认定时可能会需要海事部门的事故调查报告。

三、在船人员工伤事故调查的范围及内容

（一）在船人员工伤事故的概念

《水上交通事故统计办法》提出了在船人员工伤的概念，但并未对其进行解释。本文认为，该概念的提出主要是为了便于理解，但却未对概念的应有之意进行考察，进而导致现实冲突及矛盾。

1.“工伤”概念相关的问题

一是按《工伤保险条例》，并非人员在工作中受伤就认为是工伤，是否存在劳动关系是一个重要的考察因素，海事部门若只调查工伤，对无劳动关系的人员在船上工作受伤或死亡不调查则与水上交通事故调查法规中要求“其他引起财产损失和人身伤亡的水上交通事故”相冲突。二是按《工伤保险条例》，犯职业病的，应认定为工伤。但让海事部门对犯职业病事件进行调查，与水上交通事故调查的宗旨不符，海事调查人员也并无相应的资质及能力。三是按《工伤保险条例》，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤。让海事部门调查突发疾病也超出了其能力范围，理由同上。四是按《工伤保险条例》，是否是工伤只能由社会保险行政部门认定，而社会保险行政部门有时需要以海事部门的调查报告作为证据，若海事部门的调查报告在社会保险行政部门认定前就认为是工伤事故会有越权之嫌。

2.“在船人员”概念相关问题

现有的法规并未对“在船人员”直接定义法律法规中仅有《海商法》提及“在船人员”，其第三十五条规定，“船长在其职权范围内发布的命令，船员、旅客和其他在船人员都必须执行”。在该条款中，在船人员的含义很明显，即所有在船上的人员，包括船员、旅客。但这一含义直接用于“在船人员工伤事故”并不合适，因为旅客在船上受伤并不属于工伤的范畴，不能认为是在船人员工伤事故，但由于其属于“其他引起财产损失和人身伤亡的水上交通事故”，海事部门应对其开展调查。那是否所有的“在船人员”受伤都应调查呢？如船靠码头，一无关人员未经允许上船参观，不慎摔伤，海事部门是否应该调查呢？2009年交通运输部海事局《关于开展对船上安全操作过程中发生的人员伤亡事故调查的通知》曾试图对“在船人员”进行界定，认为“在船人员”包括本船船员和其他有关人员，其他有关人员包括码头工人、引航员、上船为船舶提供服务或监督检查人员等。但该定义也存在问题：一是旅客被排除在外，这与海事调查法规宗旨不符；二是将码头工人包含在内，码头工人上船工作后，有其自身的安全操作规程，并不依赖船员对其提供的安全保障，发生事故后，应由其主管部门或安监部门对其调查，且码头工人在码头上伤亡由其他部门调查，在船上伤亡则由海事部门调查，会造成调查的混乱，也会让相对人无所适从。有鉴于此，大多数国家海事调查机构并不对码头工人上船伤亡事故进行调查。

3. 对“在船人员工伤事故”的定义

由于新的《水上交通事故统计办法》刚实施一年，短期内难于修订，为避免概念的歧义，有必要对其进行定义，限定其外延及内涵。综合上述分析，本文认为“在船人员工伤事故”应定义为在船人员在船上安全操作过程中发生的人身伤亡事故，但不包括不依赖船员对其提供的安全保障的人员，如码头工人等。

当然定义只是对该概念进行限定，但无法消除其本身含义带来的误会，为了减少工作中的概念混淆，调查人员应注意避免使用这一概念，特别是在事故报告中尽量少使用“工伤”概念，可用“人员伤亡”等词代替。

（二）在船人员工伤事故调查的范围及内容

1. 在船人员工伤事故调查范围

对“在船人员工伤事故”概念界定后，海事部门对在船人员工伤事故调查范围也随之确定，也即在船人员在船上安全操作过程中发生的人身伤亡事故均属海事部门的调查范围，但不依赖船员对其提供的安全保障的人员除外。船上安全操作过程应理解为船舶在航行、停泊、作业过程中，且船舶处于船员的控制中，人员的伤亡原因和船员的安全管理有直接或间接关系。前述无关人员在船靠码头时未经允许上船参观不慎摔伤的事件，仍处于船员的安全管理范围，因此应属于海事部门的调查范围，海事部门调查后可以提出相关安全管理建议，督促船舶加强对船舶的管理，防止类似事故的再次发生。但人员若在无人管理的废弃船舶上摔伤，则海事部门介入调查则与调查的目的不符，调查意义不大。

2. 在船人员工伤事故调查内容

由于受“工伤”概念的影响，海事调查人员对是否要介入工伤认定，是否要鉴定人员伤残等级，是否要处置人员赔付等存在诸多疑问。通过前述的工伤事故相关法律关系分析，这些均是其他部门的职责，与海事部门事故调查无关。那么海事部门对在船人员工伤事故调查的内容应包括什么呢？依据《海上交通事故调查处理条例》，海事部门应该查明事故发生的原因，判明当事人的责任。具体内容包括：船舶、设施的概况和主要数据；船舶、设施所有人或经营人的名称和地址；事故发生的时间、地点、过程、气象海况、损害情况等；事故发生的原因及依据；当事人各方的责任及依据；其他有关情况。

值得一提的是，工伤事故往往是伤亡人员自己违章造成的，其构成事故的主要或全部责任，但这并不影响伤亡人员的工伤赔付。因为按照《工伤保险条例》，仅有故意犯罪的、醉酒或者吸毒的、自残或者自杀的三种情况不得认定为工伤，而只要认定为工伤，就可以得到相应的工伤赔付。

四、在船人员工伤事故调查方法综述

1. 国内工伤事故调查方法综述

国内对工伤认定、工伤救济的文献较多，但对工伤调查方法的研究极少，仅有以下2篇文献涉及专门用于工伤事故调查的方法。

刘广利在其文章中引用3M-1C分析法，［2］即从人（Man）、机械（Machine）、管理（Management）和环境（Circumstance）四要素中，认真调查分析事故原因，查找安全隐患。这是一种系统分析的方法，即把人、机械、管理、环境看成一个系统加以考察，其中某一因素或任意两个及以上因素相互作用出现问题，即可导致事故的发生。

吴文正提出了基于Reason模型的海事调查模型，［3］并以英国海事调查局调查的一起工伤事故为案例进行验证说明。其基本思路仍是Reason模型的思路，认为事故的发生并不是单纯由于现场违章而引起，在事故的直接原因表象下有多层潜在原因，若不安全行为是事故的直接原因，则不安全行为的先决条件、安全监管或工作环境、组织因素、社会环境中均隐藏着事故的潜在原因，需要事故调查人员逐层发现。

2. IMO推荐的调查方法综述

IMO在1999年通过了第A.884（21）号决议《船舶事故和事件调查规则》，对人为因素调查提出了一般性指南。在其附录一中提出了关于调查人为因素的程序，在该程序中，提供了一个分步骤的系统方法。［4］该方法结合了SHEL（HAWKINS，1987）、Reason（1990）等模型，其中SHEL模型是系统方法的一种，它将系统分为人件、硬件、软件、环境四要素，人件要素作为中心要素，重点考察人件与硬件、软件、环境及其他人件的相互关系，识别出不安全的行为或条件后，依据Reason模型探求事故的潜在因素，指南也对Reason模型进行了修改，认为应从防护措施、生产活动、前提条件、现场管理、决策者等自下而上的方向逐层调查潜在原因。

3. 本文推荐的调查方法

比较国内及IMO推荐的方法，IMO推荐的方法将系统方法与Reason模型有机地结合起来，更适合发现工伤事故中的潜在原因，防止工伤事故的再次发生，因此，在船人员工伤事故调查中宜采用IMO推荐的方法。但IMO推荐的方法是为常规的水上交通事故而设计，并未考虑到工伤事故的特殊性，因此，在使用IMO推荐的方法时应结合其他一些方法来调查。

在船人员工伤事故的特点之一是工伤发生时，往往没有其他的目击证人，如水手长一个人检查货舱，不慎掉入货舱死亡，由于没有其他人看见，事故关键经过往往难以还原，事故直接原因也难以查找。是货舱舷梯防护栏的原因？还是水手长自己滑倒踏空的原因？或是其他原因？调查人员在认定事故原因时存在一定困难。由于作为SHEL模型中心人的死亡，只能对与之关联的硬件、软件、环境作出推论，而这些推论是否让人信服则成了调查的关键。本文认为结合事故树分析方法可以更好地找到事故原因，或为推论找到更科学的依据。事故树分析是分析系统安全的一种逻辑方法，它是在无任何限制条件下，由顶上事件开始向下分析并获得导致顶上事件发生的一切原因。然后结合调查所获得的证据，分析最可能的原因，再按顺序逐级找出所有直接原因的事件，直到最基本的原因事件为止。［5］

在船人员工伤事故的特点之二是海事部门的事故调查和伤亡人员的赔付、救济关系不大，其主要任务是找出事故原因，防范类似事故再次发生。事故原因的查找可以用IMO推荐的方法结合事故树分析方法开展，而防范类似事故的发生主要是针对其直接原因及潜在原因提出安全管理建议。为了提高安全管理建议的针对性，本文推荐IMO提出的防护分析方法，该方法认为防护是产生或合并在系统中以保护人或设备的差错。防护主要有三种类型，分别是物理、管理、监督，因此，在找到事故直接原因或潜在原因后，可以从上述三个方面去考虑、设计其防护措施，从而提出相关的安全管理建议。

五、结束语

统计数据表明，在船人员工伤事故总数占水上交通事故总数的近1/3，而工伤死亡的人数在水上交通事故死亡总人数中占比超过1/3。可以预见，在船人员工伤事故必将成为水上交通事故调查中的重点，如何防范、减少在船人员的人身伤亡将是海事调查工作中的重要课题。本文对在船人员工伤事故调查工作进行了摸索，尝试回答事故调查人员面临的新问题，旨在厘清事故调查人员的工作思路，为更好地开展在船人员工伤调查提供支持。相信通过海事部门以及船公司、船员的共同努力，在船人员工伤事故将显著降低，在船人员的人身安全将更有保障。

参考文献：

［1］卢明.生产安全事故调查不应代替工伤认定中的事故调查［N］.中国安全生产报，2009-07-18（003）.

［2］刘广利.一起船员工伤事故的启示［J］.世界海运，2014（1）:32-33.

［3］吴文正.基于Reason模型的海事调查模型［J］.世界海运，2011 （4）:42-45.

［4］中华人民共和国海事局.水上交通事故调查概论［M］.大连:大连海事大学出版社，2004:158-162.

［5］江婷.事故树分析法在事故调查中的应用［J］.中国水运，2007 （8）:36.

海商法评论

DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.05.006

作者简介：许岩松（1973—），男，硕士，高级海事调查官，高级工程师，E-mail：1515645527@qq.com