“生态旅游”法典化之必要性研究

何 芳 孙 花

“生态旅游”法典化之必要性研究

何 芳 孙 花*

国内学术界普遍认为，“我国缺乏一部专门的生态旅游法，这不利于我国生态旅游的发展”。事实上，我国已有《旅游法》《环境保护法》等生态旅游领域的法律规范，是否仍须对生态旅游专门立法值得思考。与国外生态旅游及与我国传统旅游业相比，我国生态旅游的基本价值理念应在于保护生态环境资源、促进旅游业的发展、保护旅游地生态环境。从法律体系上看，我国现有法律法规已经以分散式的立法方式体现了保护生态旅游的理念；从国际立法来看，生态旅游专门立法并不是国际上的通例；从生态旅游的内涵上看，其复合、多元的内涵也决定了不适宜制定一部专门的生态旅游法。因而，我国制定专门的生态旅游法没有必要。通过对现有法律法规进行解释和完善，能够克服现有生态旅游立法的不足，对生态旅游实践作出调整。

生态旅游生态旅游法律体系生态旅游法

引言

2015年国务院授权的三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，自此“一带一路”成为新时期我国对外开放的基本战略。文中对旅游业的发展提出了要求，“加强旅游合作，扩大旅游规模，互办旅游推广周、宣传月等活动，联合打造具有丝绸之路特色的国际精品旅游线路和旅游产品，提高沿线各国游客签证便利化水平。”①参见发改委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，2015年3月。可见，旅游业的发展成为国家“一带一路”战略的重要一环。在其他国家，很早就有了“生态旅游”的概念，②1973年，加拿大森林管理处在高速公路旁推广“ecotour（生态旅行）”这一概念（加拿大森林管理处，1973；范内尔Fennell，1988）。国际自然与自然资源保护联盟生态旅游顾问豪·谢贝洛斯·拉斯喀瑞(H.Cebllos Lascurain，1983)首次在文章中使用了“ecoturismo”一词。生态旅游的实践也很早展开，有学者断言，生态旅游作为可持续旅游发展的一种实践形式，将成为21世纪国际旅游的主流。③孙红梅：《生态旅游法律制度研究》，重庆大学2006年硕士学位论文集，第67-69页。因此，我国旅游业的对外开放要实现“一带一路”规划的要求同国际接轨，就需要大力发展生态旅游事业。

事实上，在20世纪八十年代我国部分地区已经有了生态旅游实践，九十年代学界也开始生态旅游的相关理论研究，1995年1月在西双版纳召开了全国第一届生态旅游学术研讨会。但我国生态旅游的理论研究存在一些问题，难以匹配生态旅游实践的发展。从研究范式来看，我国对生态旅游的理论研究主要集中在自然科学、管理学、经济学范式内，从法学范式对其进行研究的比较鲜见。”④刘怡珩：《生态旅游资源保护的法律与政策实践——以汉中市为例》，西安建筑科技大学2013年硕士学位论文集，第28页。当下倡导的法治社会建设中，生态旅游的实践离不开法治保障，因此从法学理论与实践的角度研究生态旅游具有重要意义，这也是我国生态旅游领域研究所欠缺的。

一、问题的提出：我国是否需要一部专门的“生态旅游法”

法律对某一种对象的调整方式具有多样性，从方式上来看，有集中调整和分散调整两种方式，集中调整是制定专门的法律法规对该对象进行调整，分散调整则是散见在各个相关法律法规之中。因此，从法学的范式对生态旅游进行研究，生态旅游法学研究首先要面对的问题是，生态旅游需要怎样的法律体系进行调整，也即，中国是否需要一部专门的“生态旅游法”？

提出这个问题另一方面的原因是在查阅生态旅游法律保护的相关文献时发现，几乎所有的文章都指出我国生态旅游法律体系混乱，建议我国尽快制定一部专门的生态旅游法。例如有学者提出，“我国缺乏一部专门的生态旅游法律法规，生态旅游实践主要借助于其他零散的法律法规进行调整，以致生态旅游发展的许多领域无法可依，存在法律真空，建议对此进行完善，构建我国生态法律体系，这一体系中首要的是制定生态旅游领域的主体法——生态旅游法。”⑤王珊珊、梁蓓蓓：《浅论我国生态旅游中的环保法律问题》，载《企业技术开发》2008年第12期。再如，有学者认为我国要构建生态旅游法律体系首要的是制定生态旅游的基本法。⑥梁虞、吴小平：《浅谈我国生态旅游法律制度》，载《法制与经济》2012年第2期。还有学者提出，“从长远眼光看，制定专门的生态旅游法已成为必然。”⑦刘睿文：《中国生态旅游的法律保障》，载《社会科学家》2003年第3期。

然而有疑问的是，我国已有《环境保护法》《旅游法》《森林法》和《风景名胜区管理条例》等等一系列生态旅游相关法律规范，这些法律法规在生态旅游发展的过程中发挥着什么作用？另一方面，相对法律适用来说，立法成本较高，我国也早在2011年就宣布社会主义法律体系初步形成，中国进入法律适用的时代，此时呼吁立法是否与我国的实际不符？凡有问题动辄求诸于立法的思路是否应该反思？从法律解释学的方法和视角能否对生态旅游进行妥善调整？值得一提的是，提出上述疑问并非贸然否定制定一部统一的《生态旅游法》的观点，而是认为应该先进行深入分析再得出结论，以上问题的原点在于生态旅游的相关基本理论。

二、生态旅游基本理论提炼

就法律而言，调整对象的特性决定了法律调整的方式方法，因此要回答我国是否需要一部专门的生态旅游法的问题，首先要回到生态旅游本身。关于此点，国内外的理论界已有许多研究成果，也大致形成通说，从比较法的视野有助于总结提炼出生态旅游理论的基本点。

（一）生态旅游内涵的国内外比较

生态旅游的概念源自国外，1983年，时任国际自然保护联盟（IUCN）特别顾问的谢贝洛斯·拉斯喀瑞（Ceballos·Lascurain）首次提出生态旅游的概念，1988年该概念走向成熟，他将生态旅游定义为，“生态旅游作为常规旅游的一种特殊形式，旅游者在欣赏和游览古今文化遗产的同时，置身于相对古朴原始的自然区域，尽情研究野生动植物和享受旖旎的风光。”①代轶：《对我国生态旅游法律规制之研究》，西北民族大学2008年硕士学位论文集，第5页。这里的“古朴、原始的自然区域”强调了生态旅游应注重保护自然景观的特点。世界生态旅游学会也给出了生态旅游的定义，“有目的地前往自然地区去了解环境的文化和自然历史，它不会破坏自然，而且它会使当地社区从保护自然资源中得到经济收益。”②参见前引⑧，代轶文，第5页。这个定义强调了对旅游地环境的保护，而且强调旅游地从中获得经济收益。1993年的国际生态旅游协会把生态旅游定义为“具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动。”③Ceballos·Lascurain H,The Future of Ecotourism.Mexico Journal，1987（2），p13-16.这一定义印证了世界生态旅游学会的观点。从国外研究的共性来看，国外理论界认为“保护环境、维护旅游地利益”是生态旅游的基本理念。④程真：《生态旅游环境保护法律问题研究》，中南林业科技大学2011年硕士学位论文集，第8页。

国内学者引入了生态旅游的概念并赋予了其中国特色。有观点认为，生态旅游下，旅游者一方面能很好的享受大自然，另一方面也能将旅游本身给旅游地环境带来的不良影响降低，并通过宣扬生态旅游的理念提高当地人们的环保意识，促进环境保护。⑤张景群、马聃：《陕西生态旅游分区格局研究》，载《生态经济》2005年第6期。另一种观点认为，生态旅游是一种绿色旅游，应坚持生态至上的原则，发展旅游业的同时注重自然环境的保护，获得环境利益和社会利益。⑥唐建军：《大众生态旅游：生态旅游可持续发展的有效途径》，载《学术交流》2006年第8期。此外，另有学者提出，生态旅游的基础在自然环境，生态旅游应坚持生态、文化、经济三者的可持续发展，生态旅游可以实现使游客受到生态教育、使旅游地受益的目的。⑦郑本法：《生态旅游与环境保护》，载《甘肃社会科学》2004年第8期。

分析以上三种定义，第一种定义强调了“享受大自然”“降低对旅游目的地的生态文化和环境影响”“保护生态”和“提高公众的环保意识”；第二个定义强调了“生态环境和自然资源的保护”“社会利益”和“绿色旅游业”；第三个定义强调“自然及相关文化特征”“生态、文化、经济的可持续发展”“使旅游者受教育”和“旅游目的地收益”。对其进行总结，我国学者关于生态旅游的观点强调了如下几个基本点：第一，生态旅游要尊重生态的可持续发展；第二，生态旅游要保护旅游区的环境；第三，生态旅游区要选择原生态的自然景观和文化；第四，生态旅游要注重保护自然资源；第五，生态旅游要符合周边社区的利益，鼓励周边社区的参与；第六，生态旅游要能提高社会公众的环保意识。

（二）生态旅游与传统旅游的比较

毫无疑问，生态旅游是传统旅游业的一种特殊方式，因此从旅游业的角度对生态旅游与传统旅游进行比较能够更好的理解生态旅游的内涵。一种观点认为，与传统旅游业相比，生态旅游不同之处有四：一是强调自然性，即旅游产品的对象应是天然的、原生态或是保持历史原貌的，除非必要，不建造或少建造人工景区；二是强调可持续性，即全面实现旅游产业、旅游生态的可持续发展；三是强调生态保护，即旅游产品开发应与旅游地生态保护共同推进，不可因旅游产品开发而危及生态利益；四是责任性，即旅游者也同时应该是生态环境的保护者，是生态环保事业的参与者，旅游者应树立环保意识，自发保护环境。⑧参见前引④，第9页。另有观点提出，传统旅游与生态旅游存在两方面本质区别，一是追求的目标不同；二是受益主体不同。从追求的目标来看，生态旅游追求的目标是“保护旅游地自然、历史和文化资源、环境，通过提供高质量的旅游经历、增强旅游者生态环境意识，带动旅游地经济发展；传统旅游则追求开发商利润最大化、旅游者享乐、文化与景观资源的展览；从受益者来看，生态旅游中，开发商、旅游者、当地居民及旅游地环境共同受益；而传统旅游业中受益者仅限于开发商及旅游者。”①舒爱华：《我国生态旅游行政执法的法律问题及对策研究》，湘潭大学2009年硕士学位论文集，第7页。

（三）对我国生态旅游理论研究的评析

我国对生态旅游的理论研究比较深入，在引进国外生态旅游概念的同时对其进行了深化和丰富，国外的生态旅游强调生态环境保护、发展旅游产业和维护旅游地利益三个方面，而我国学者认为除此之外还应实现可持续发展、保护自然资源、开发原生态的文化与旅游产品、提高公众的环保生态意识等，这一学说也逐渐成了学界的通说。例如有学者提到，“真正意义上的生态旅游并非单一的进行旅游资源的开发，而是具有综合多元价值的产业，其中不单包含对自然环境的享受观光，与此同时应能激发旅游者想要保护自然风光的欲望，从而形成生态环保意识。”②边涛：《我国生态旅游资源保护法律对策研究》，山西财经大学2014年硕士学位论文集，第9页。我国学者的这一观点同样值得反思，对生态旅游的目标和功能进行过多面向的解读和定位未必有益，一则目标过多则难以实现，使得生态旅游的美好理念只能是一张蓝图，二则强调的目标过多则很难全面兼顾，势必会产生不同目标之间的取舍，比如生态旅游既要考虑生态景观的自然性又要考虑提高旅游地经济发展，同时还要保护自然资源，增强人们的环保意识，这么多功能在实践中必然面临着取舍，如何做出选择显然是一个新的问题。

实际上，诸如生态旅游中的保护自然资源目标，有专门的自然资源保护理念和制度调整，增强人们的环保意识更多的是环境保护法的任务，因此，有必要从生态旅游的本旨上对其应包括的基本内涵进行确定，并对其所要实现的价值功能进行顺位排序，这样才有助于指导我国生态旅游实践。生态旅游的基本内涵方面，第一，生态旅游首先是一种旅游产业，因此，生态旅游必然包含促进旅游地旅游事业发展，维护其利益的内容；第二，生态旅游是一种生态方式的旅游业发展，因此，生态旅游也必然包含保护生态环境的内容。这两点应该是生态旅游的最基本的内容和价值目标，也与国外的生态旅游的内涵相一致。至于保护自然资源、开发原生态的自然和文化旅游产品，提高人们的环保意识等，在生态旅游开发的过程中也应尽量兼顾，但并非生态旅游的必然要求。在生态旅游目标价值的顺位方面，应从更高的层面上来理解二者的关系，旅游产业的发展属于经济发展的范畴，生态保护属于环境保护的范畴，因此二者关系的实质就是经济发展与环境保护的关系问题，这一问题经过我国三十余年的实践总结，得出的结论应该是走可持续发展的路线，可持续发展中，发展是核心，环境保护是重要方面，要实现经济社会的发展，也要进行资源环境的保护，两者不可偏废。可见，经济发展与生态环境保护的关系体现为，发展经济不能以牺牲生态环境为代价，两者应该并重，如果发展会危害到生态环境，则应改变或停止经济发展。由此得出，生态旅游中生态环境保护与发展旅游产业、促进经济发展两个价值目标的关系应该是，生态旅游资源和产品的开发应该兼顾生态效益和经济效益，走可持续的生态旅游发展路线；如果发展旅游会危及生态环境则应停止旅游发展。

分析至此，生态旅游的价值目标已经明确，那么接下来的问题是我国现有的法律法规对生态旅游的保护是否足够？是否需要靠一部专门的生态旅游法来实现这一目标？

三、我国生态旅游相关法律评析

我国生态旅游的价值目标主要是发展生态旅游产业，促进旅游地区经济发展的同时又能够保护生态环境，采取可持续的发展战略，这一目标的实现离不开相关法律法规的保障。本部分从法律法规规范分析的角度对我国生态旅游法律法规进行梳理，以求得出我国生态旅游法律保障的基本规律。

（一）我国生态旅游保护相关法律梳理

我国的生态旅游立法散见于环境保护、旅游法律法规及规章之中，没有形成一个完整的法律体系，涉及到生态旅游的法律法规呈现出多层级、零散化、数量多的特点。具体情况如下表所示。

（注：本表仅选取部分有代表性的法律法规关于生态旅游的规定。其它如《文物保护法》《野生动物保护法》《渔业法》《水法》《水土保持法》《矿产资源法》《非物质文化遗产保护法》《陆生野生动物保护条例》《野生植物保护条例》《古生物化石保护条例》《国家级自然保护区监督检查办法》和《国家级森林公园管理办法》等法律、法规、规章从不同角度对旅游资源保护作出了规定。）

（二）主要法律法规规章的分析

1.我国生态旅游法律法规的调整对象

法律调整的对象必须具有确定性，我国生态旅游法律法规的调整对象是生态旅游实践。那么生态旅游实践的边界是什么？从法律规范的内容来看，我国生态旅游法律规范的调整对象应该包括如下方面：（1）产业规划，发展旅游产业首要的是做好规划，包括年度发展规划、地域规划等；（2）旅游产品的开发，如风景名胜区的设立、名胜区内建筑物的建造，旅游景点的开发等；（3）旅游资源的保护，如历史文物的保护，自然资源的保护，生态环境的保护等；（4）旅游活动的开展，如旅游活动的经营、管理，旅游活动的组织开展，旅游者、旅游资源所有者利益的保护等；（5）旅游地生态环境的保护；（6）旅游活动的监管等。

由此可见，生态旅游活动包含了旅游产业发展和生态环境保护的多重要求，涵盖了从旅游产品开发到旅游活动组织的纵向方面，正由于此，生态旅游法律体系的调整对象具有广泛性、综合性、系统性、复杂性的特点。

2.我国生态旅游法律法规的分类

我国目前还没有生态旅游方面的基本法律，在生态旅游资源保护方面，我国也没有制定专门的法律法规，与生态旅游资源保护有关的法律法规散见于旅游单项保护法律及行政法规、部门规章中。①赵广磊：《环境政策工具在生态旅游管理中的应用研究》，中南林业科技大学2013年硕士学位论文集，第7页。从层级上，我国生态旅游法律呈现多层级的特点，有宪法、法律、行政法规、部门规章和地方政府规章。从内容上看，主要分为四大类：一是从整体原则上进行规范，如《宪法》；二是从旅游业发展的角度进行规范，如《旅游法》《风景名胜区条例》和《旅游发展规划管理办法》等；三是从生态环境保护的角度进行规范，如《环境保护法》《水污染防治法》和《海洋环境保护法》等；四是从自然资源的保护的角度进行规范，如《森林法》《草原法》和《自然保护区条例》等。

四、我国不需要制定一部专门的生态旅游法

基于对我国生态旅游的内涵、价值目标以及通过对我国现有生态旅游相关法律规范进行梳理分析后得出，我国不需要制定一部专门的生态旅游法，下文从四个方面作进一步的论述。

（一）从国外的立法看，专门的生态旅游法并不是通例

国外的生态旅游实践与法律制度能够为我们提供借鉴，经过考察，国外制定专门的生态旅游法律的国家也不多见，专门的生态旅游法并不是国际通例。以美国为例，美国生态旅游采取的是国家公园的模式，与之相关的是《黄石公园保护法》。美国规范生态旅游的其他法律还有《煤烟法》《国家环境政策法》和《动物保护法》。美国生态旅游资源保护的法律为《国家公园事业法》《国家旅游政策法》《科罗拉多河蓄水工程法》《自然保护区法》《国家野生动物庇护区系统管理条例》《全国旅游政策法》和《旅游基本法》等。①杨晨：《陕西生态旅游的法律保障研究》，西安建筑科技大学2014年硕士学位论文集，第6页。可见，美国并无专门的生态旅游基本法，而是将生态旅游的思想体现在自然资源保护、旅游业展、环境保护等相关法律法规之中，而从美国的生态旅游实践来看同样取得了不错的效果，起到了良好的调整作用。再以加拿大为例，加拿大注重协调旅游地居民、自然保护区管理者和旅游资源开发者的利益，在实现旅游开发的同时加强资源保护，维护二者之间的平衡，实现经济效益和环境效益。②李悦：《哈尔滨松江湿地生态旅游开发研究》，哈尔滨师范大学2012年硕士论文集，第9页。为此先后颁布的生态旅游方面的法律法规有《候鸟保护法》《国家公园法案》《加拿大野生动植物法案》《渔业法案》《联邦湿地保护政策》《国家海洋公园政策》和《联邦土地利用政策》等。与美国类似，加拿大同样没有制定统一的生态旅游专门法。再以日本为例，日本虽然生态旅游起步较晚，但经过20年的探索与发展已经成为一个生态旅游比较发达的国家，其有益经验值得我们借鉴。日本提出“观光立国”的理念，先后制定了《旅游基本法》《观光基本法》《观光立国推进基本法》《国家公园法》《城市公园法》《森林法》《河流法》《海岸法》和《农村休暇法》等系列生态旅游方面的法律法规。③参见前引①，杨晨文。日本也没有制定专门的生态旅游基本法，同样是通过旅游业和生态保护的法律来体现生态旅游的理念。美国和日本分别为英美法系和大陆法系的代表，两国在生态旅游的立法模式选择上却不约而同。

综上所述，在生态旅游比较发达的国外，生态旅游基本法也并非法律保护的常态，而是通过环境保护、旅游业发展、自然资源保护等方式来体现生态旅游的思想。

（二）生态旅游行为的复合性决定了不适合制定一部专门的生态旅游法

从生态旅游法调整的对象来看，生态旅游内涵的特性决定了其不能由单一的法律法规调整。生态旅游本质上旅游产业的生态化发展，生态旅游法调整的对象包括旅游产业的规划、旅游产品的开发、旅游资源的保护、旅游活动的开展、旅游地生态环境的保护、旅游活动的监管等方面，调整的内容具有广泛性、综合性、系统性、多元性的特点。而且从生态旅游的内涵来看，生态旅游必须兼顾生态环境保护和旅游业的发展这两种价值理念，平衡旅游者、旅游经营者及旅游地居民等多个主体的利益关系，而旅游产业的发展就包括旅游规划、旅游产品开发、旅游资源的保护、旅游活动的开展等方面，不仅内容庞杂而且目的不一，规定在一部法律中就显得不合适，现在又加入生态的理念，使得价值取向更为多元，涉及的利益主体众多，如果将其规定在一部法律之中则难以平衡各方利益关系，难以达到良好的法律调整的效果，反而通过分散的立法形式，将生态旅游的理念渗透到旅游业发展的法律法规和生态环境保护的法律法规中，反而更有利于生态旅游理念的实现。

从法律调整的技术来看，法律调整手段的确定性决定了生态旅游不能由单一的法律法规进行调整。每一部法律都有其特定的调整对象和价值目标，如《物权法》调整的是主体对于物的归属和利用的关系；《合同法》调整的是动态的财产流转关系；《环境保护法》则以保护和改善环境，防治污染和其他公害为目标，促进生态文明建设。生态旅游具有多重内涵和多元价值追求，单一的一部法律难以对其进行调整，只有将生态旅游的理念体现在旅游法、环保法、自然资源保护法等一系列法律规范之中才能得到实现。

（三）我国现有的法律法规和规章已经体现了生态旅游的内涵和理念

生态旅游的基本价值目标包含促进旅游事业的发展，维护旅游地利益和保护旅游生态环境两个方面，国内通说观点认为生态旅游的内涵还应包括保旅游资源、开发原生态的自然和文化景观的旅游产品、提升人们的生态环保意识等方面。我国现有的生态旅游法律法规能否实现上述价值，并对生态旅游的内容作出调整？

第一，促进旅游事业的发展，维护旅游地利益方面。《旅游法》第一条明确指出本法的立法目的是“保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展”，《旅游法》是旅游行业的基本法，首要的目的就是规范旅游行业的行为，促进旅游事业的发展，这一思想贯穿在整个《旅游法》的条文之中；发展旅游产业不能牺牲旅游地的利益，且要有利于当地经济发展，这一思想也在《旅游法》中得到了体现，如《旅游法》第十四条规定了旅游者在旅游活动中不能损害当地居民的合法权益；《风景名胜区条例》第九条规定了设立自然保护区之前应当与牵涉的土地、森林、草原等自然资源及房屋产权人使用权人进行协商，否则无法设立。其他如《森林法》《旅游发展规划管理办法》等均有类似规定体现发展旅游事业的同时应注重维护旅游地利益的观念。

第二，保护旅游地生态环境和资源方面。《宪法》第九条规定要保护珍贵动植物的基本原则，第二十二条规定了保护名胜区的古迹等文化遗产，对保护旅游资源提出了根本要求；《环境保护法》明确指出了自然保护区、风景名胜区等旅游景区属于“环境”的范畴，受环境法调整。环保法中包含了发展旅游业中保护生态环境、保护自然资源等一系列内容。《旅游法》第四条也明确提到发展旅游事业必须注重生态效益，保护自然资源，这与环保法形相互呼应。其他如《水污染防治法》《海洋环境保护法》也都规定了风景名胜区等旅游地的环境保护要求。

第三，保护自然资源方面。《宪法》第九条和第二十二条规定了对自然资源和人文古迹等旅游产品和资源要进行保护；《旅游法》第四条规定了开发旅游资源的前提是对旅游资源进行保护，这符合旅游产业可持续发展的生态旅游的理念；《环境保护法》第三十条更是对开发自然资源提出了要求，要保护生物多样性，保障生态安全；《草原法》第五十二条规定提到进行旅游活动必须符合草原保护的规划；《森林法》也有关于旅游开发要保护林木的要求。

第四，开发原始的自然景观方面。《旅游法》第二十一条规定了开发旅游产业应保护资源、生态和文物，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性；《风景名胜区条例》第八条规定，开发的自然景观应基本处于或保持原貌，不能过分进行人工改造加工。这些规定均充分体现了生态旅游享受原始自然景观的要求。

第五，提升人们的环保意识方面。整个《环境保护法》实质就是通过法律激励的手段帮助人们树立环保意识和理念，这里当然包括保护生态旅游景区的环境。这种激励分为两种，一是正激励，即倡导性、鼓励性的规定，如《环境保护法》第九条规定了各级人民政府加强环保宣传和普及的工作内容，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者等各级组织进行环保宣传，传播环保意识和理念，营造保护环境的良好风气；一是负激励，体现在对违反环境保护法的行为追究责任。《旅游法》第四十二条规定景区开发必须有环境保护设施和生态保护措施。

（四）对现有法律法规进行解释与应用可以对生态旅游实践作出调整

当然，论述我国不需要制定一部专门的生态旅游法并不意味着我国的生态旅游法律就完美无缺，实际上，虽然众多的法律法规和规章都体现了生态旅游的理念和要求，但是从法律适用的角度仍有困难，主要体现在：

第一，原则性规定多，法律法规的适用性不强。以生态旅游规划为例，我国相关法律法规仅规定了生态旅游规划应与其他规划相一致，做好衔接，但如何具体落实这一思想，如何进行全面布局和统筹均属空白。①《旅游发展规划管理办法》规定：“生态旅游规划与我国的城市规划要相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划中。”参见龙超：《浅析生态旅游法律制度的缺失与完善》，载《大众商务》2009年第1期。

第二，生态旅游制度缺乏。生态旅游认证制度作为一种科学的生态旅游认定和评价制度，在生态旅游实践中具有重要作用，能够辨别某种旅游产业和规划是否属于真正意义上的生态旅游，然而这一重要制度在我国的法律法规中并未体现。②王珊珊、梁蓓蓓：《浅论我国生态旅游中的环保法律问题》，载《企业技术开发》2008年第12期。此外，生态旅游公众参与制度、行业准入制度、评价评估制度、客流量管理制度等一系列关键制度长期缺失，这制约了我国生态旅游实践的发展。

第三，立法中原则性、理念性的规定较多，而涉及生态旅游各方主体的实质权利义务的规定较少；倡导性规定多，责任和后果的惩罚、约束性规定少。

以上三方面我国在生态旅游法律建设中应加以完善，但绝不意味着需要通过一部专门的生态旅游法来解决，只需要在现有的法律法规中对生态旅游的规定进一步细化和解释，适应生态旅游发展的实际需要。至于如何进行完善，限于本文的篇幅，留待它文另行展开论述。

（责任编辑：夏金莱）

*何芳，西安工程大学副教授；孙花，西安工程大学马克思主义法学研究生。本文为陕西省教育厅人文社科专项课题《秦岭北麓生态旅游法律问题研究》（2013JK0087）的阶段性成果。