国家“二孩政策”对甘肃省人口发展的影响分析

李含琳

（中共甘肃省委党校　甘肃　兰州　730070）

·经济管理与改革发展·

国家“二孩政策”对甘肃省人口发展的影响分析

李含琳

（中共甘肃省委党校甘肃兰州730070）

全面放开二孩生育的政策，是党的十八届五中全会《建议》做出的最为重要、最为醒目的宏观决策。二孩政策的出台引起了全社会各方面的热议，对人口增长压力、赡养负担、劳动力供给和人口红利等主要人口发展问题，都提出了新的挑战。本文结合甘肃省的实际情况，就二孩政策对甘肃省的人口发展的影响进行了系统分析，提出了独特的看法。

二孩政策人口发展人口增长人口红利

党的十八届五中全会《建议》对我国人口生育政策做出了重大的决策，即全面放开“二孩政策”，由2013年的“单独二孩”直接调整为全国不分城乡、不分民族、不分身份、不分年龄的统一允许生育二孩的政策。对于这项政策的实施，社会各界反映不一。有的认为甘肃省的人口将进入高速增长期，有的认为二孩政策的实施有助于缓解老龄化社会的养老困境，有些则认为甘肃省应该以实施二孩化政策为契机，挖掘人口红利的潜力，等等。本文认为，二孩政策的实施对甘肃省人口发展必然产生巨大影响，但是，其影响的方向和程度是有明显差异的，明确这些问题对于科学决策人口战略非常必要。

一、近年来甘肃省的人口增长概述和预测

2000年以来，甘肃省的计划生育工作按照国家的政策规定和省委、省政府的有关决策，长期坚持“稳定增长、提高质量、优化结构、优质服务”的工作思路和方法，取得了人口自然增长率等主要指标与全国平均水平的持衡状态。

（一）人口总量的增长变化

1.人口总量变化。依据2010年的第六次人口普查数据，截至2010年，甘肃人口数量为2557.53万人，即常住人口2557.53万人。人口总量在全国排名第22名。与2000年的“五普”总量2512.43万相比，人口总量增加了45.1万人，人口综合生育率一直稳定在1.6左右。由于第六次人口普查的统计口径与前几次不同，所以只能做简单比较和参考。

2.人口增长率变化。2010年，甘肃省有1306.42万位男士和1251.11万位女士，人口性别比为1.04：1。2011年，甘肃城镇人口953万（37.15%）乡村人口1611万（62.85%），城市化率在全国处在低位水平。人口出生率12.08‰，人口死亡率6.03‰，自然增长率6.05‰。

3.其他人口发展指标变化。预期寿命：2010年甘肃人口的平均预期寿命为72.23岁，其中男士的平均预期寿命为70.60岁，而女士的平均预期寿命为74.06岁。失业情况：甘肃各地区城镇登记失业人员数据显示2010年有10.72万人失业、失业率为3.21%，2011年有10.78万人失业，失业率为3.11%。从2011年—2014年，甘肃省的失业率基本控制在3.5%左右，与全国平均水平一致。

（二）甘肃省2014年的人口统计数据

1.人口总量。到2014年末，全省常住人口为2590.78万人，比上年末增加8.60万人。其中，城镇人口1079.84万人，占41.68%（城市化率），比重比上年提高1.55个百分点；乡村人口1510.94万人，占58.32%。

2.人口结构。按年龄分，0-14岁人口440.59万人，占常住人口的17.01%，比重比上年末下降0.07个百分点；15-64岁人口1928.68万人，占常住人口的74.44%，比重提高0.02个百分点；65周岁及以上人口221.51万人，占常住人口的8.55%，比重提高0.05个百分点。按性别分，男性人口1322.85万人，占51.06%；女性人口1267.93万人，占48.94%。

3.人口增长率。全年出生人口31.62万人，人口出生率为12.21‰，比上年上升0.05个千分点；死亡人口15.83万人，人口死亡率为6.11‰，上升0.03个千分点；人口自然增长率为6.10‰，上升0.02个千分点。

（三）甘肃省的人口增长和城市化预期

1.2015年预计人口增长。根据统计，从2011年—2014年，甘肃省的常住人口增加了33万，平均每年净增加8.25万人。以此类推，2015年再增加8.25万人左右，所以到2015年，全省的常住人口总量将为2599万人，考虑到“黑人黑户”的因素，全省常住人口总量约为2600万人。人口出生率仍然为6.50‰左右，当年新出生人口总量约为32万人。

2.人口增长与人口发展预测。经过甘肃省上下坚持不懈的努力，自2002到2014年，甘肃省人口自然增长率连续多年控制在7‰以内，圆满完成了国家下达的人口计划和省委、省政府确定的人口控制目标。

3.新型城镇化目标预测。根据有关预测分析，到2020年，甘肃省常住人口将达到2660万人，常住人口城镇化率将达到50%左右，户籍人口城镇化率达到38%左右，常住人口指标下的城市化率将达到45%左右；到2030年，常住人口将达到2830万人，常住人口城镇化率将达到62%左右，户籍人口城镇化率达到55%左右。

二、“二孩政策”对甘肃省人口发展的影响

（一）对人口增长的影响及预期判断

1.二孩生育政策的放开并不一定迅速提高人口出生率。主要由于是市场和成本因素在起作用。这些成本主要有：一是新生儿在怀孕、生育阶段的费用支出非常高；二是从新生儿到学龄前的养育成本非常高，比如月嫂费用、保姆费用、选择幼儿园的费用等；三是机会成本非常高，有些就业人口由于怀孕或者生育、养育等的需要，有可能“失业”。根据调查，就是在现在的西部比较经济落后的地区，城市生育和养育孩子的年成本都在3—4万元，几乎等于一般低收入就业人口的年收入总和。从现实情况来看，2013年国家放开了“单独二孩”政策，可是实际有条件的生育家庭很少，只占很小的比例。根据国家统计局的数据显示，2013年实施“单独二孩”政策后，2014年全国出生婴儿数仅比2012年增加49万人，约增加3%。

2.结合我们甘肃省的情况，实施二孩政策对人口的增长不会产生很大的影响，只可能小幅拉动人口增长。原因有二：一是符合二孩政策的生育年龄人口中大多数已经丧失了生育功能。我国是在1980年出台第一个计划生育政策条例的。从1980年的20-25岁人口到2015年，已经过去了35年，这些人口中最大的已经是60-65岁，“70后”的已经是45岁左右，实际上有生育功能的只是“80后”计划生育人群。二是人口成长的系列成本（怀孕、生育、上学、医疗、住房、结婚等）将持续提高，大部分低收入人群必须考虑这个因素。

3.基本判断。根据以上的分析，我们做出如下基本判断：一是从2016年起甘肃省的人口出生率将变化为14‰左右，从2016年—2020年，每年平均新出生人口数将表现为35万人左右；人口死亡率稳定在7‰以内；人口自然增长率将稳定在7.50‰～8.00‰的水平。二是二孩人口的生育群体主要集中在农村人口当中，城市、特别是大中城市的二孩生育人口群体将比较小。三是从人口结构来看，真正愿意生育二孩的主要集中在“80后”和“90后”人口中，“70后”中可能只有很小的比例愿意生育二孩。

（二）对人口城市化发展的影响及预期判断

1.甘肃省当前的城市化水平。人口流动是城市化的主要因素。2000年以来，甘肃省的计划生育工作按照国家的政策规定和省委、省政府的有关决策，长期坚持“稳定增长、提高质量、优化结构、优质服务”的工作思路和方法，全省人口自然增长率连续10多年控制在7‰以内，甘肃每年出生人口34万左右，妇女总和生育率稳定在1.8左右，低于国际公认的2.1的人口更替水平。2010年第六次人口普查数据中的人口性别比为1.04：1。2011年，甘肃城镇人口953万（37.15%）乡村人口1611万（62.85%），城市化率在全国处在低位水平，到2015年，城市化率大概在41%左右，低于全国平均水平20个百分点。

2.新型城镇化目标预测。根据有关预测分析，到2020年，甘肃省的常住人口将达到2660万人，常住人口城镇化率将达到50%左右，户籍人口城镇化率达到38%左右，常住人口指标下的城市化率将达到45%左右；到2030年，常住人口将达到2830万人，常住人口城镇化率将达到62%左右，户籍人口城镇化率达到55%左右。

3.基本判断。从根本上看，决定城市化速度和质量的国家因素是工业化和信息化，但是，人口城市化则是基本的推动力。因此，我们做出如下判断：一是从2016年—2020年，甘肃省的城市化率每年大概提高1个百分点，兰州市的人口将达到400万（包括流动人口）；二是随着农村人口城市化速度的加快，进城农民的生育观念会发生巨大变化，会在一定程度上抑制二孩率的提升；三是城乡差距的扩大一方面是现实问题，另一方面会通过各种途径影响农村人口的生育观念和决策，这也会抑制生育行为。

（三）对劳动力市场的影响及预期判断

生育政策对一个国家的劳动力市场影响很大。我国是人口大国，中国人口占当今世界人口的1/5。同时，中国又是世界上的人均经济量一般国家，2015年我国的人均GDP只排到全世界的80位左右，是美国的1/8。如果按照人均来计算，我国几乎所有资源的占有量都远低于世界平均水平。

1.总体形势是“供需双降”。从20世纪的80年代起，随着大量农村劳动力向城市和非农产业的转移，再加上计划生育政策的长期实施，到2010年前后，我国劳动力市场已经出现“供需双降”局势。一方面，从劳动力供给来看，我国劳动力人口自从2012年出现拐点后，总量持续下降。2014年，16周岁以上至60周岁以下（不含60周岁）的劳动年龄人口9.16亿人，比上年末减少371万人，这已是第三年连续下降。2015年，我国城镇新增长劳动力有1500万人左右，其中，高校毕业生749万人，另外还有中专、技校和初中高中毕业生。而在总量需求方面，2015年中国的就业目标是城镇新增就业1000万人左右。这就意味着，劳动力市场中的供需差大约500万人。从劳动力的需求来看，根据中国人力资源市场信息监测中心对全国主要城市的监测显示，2015年一季度，用人单位通过公共就业服务机构招聘各类人员约525万人，进入市场的求职者约469万人。与2014年同期相比，需求人数减少了91.9万人，下降了15.7%；求职人数减少了78.6万人，下降了15.1%。从甘肃省的情况看，到2010年前后，劳动力市场已经出现“供需双降”局势。一方面，从劳动力供给来看，2014年16-59周岁的劳动年龄人口为1900万人左右，占总人口的比重约为72%。2015年，甘肃省城镇新增长劳动力有18万人左右。另一方面，2015年甘肃省的城镇新增就业岗位只有15万人左右。这就意味着，劳动力市场中的供需双方都出现出下降局势。

2.“供需双降”的成因分析。我国目前之所以出现这种劳动力市场形势，有多种原因：一是中国城市劳动力市场的“支撑主力军”在明显减少。我国目前进城打工的农民工有2.5亿人，约占农村青壮年劳动力的80%，再增加可能性很小。二是随着科技创新步伐的加快，城市和新兴工业对一般劳动力的需求也在持续下降，现在，不仅城市和工业对劳动力的需求在减少，就是农村的现代农业对劳动力的需求也在减少。三是劳动力的“结构不对称”，即现行的教育、特别是高等教育在专业设置上与劳动力市场的需求之间存在严重脱节，教育资源与就业需求之间不对称的问题越来越严重。社会对农民工的专业和技能要求也在提高，而大部分农民工的素质和技能无法在短期内得到改变。四是“高智低就”的现象、以及各种高校毕业生就业向大中城市集中的现象，将会更加严重。

3.基本判断。根据以上分析，在甘肃省的劳动力市场变化上我们可以得出如下判断：一是劳动力的供需总体形势不会太紧张。从2010年到2015年，每年新增加的人口为30-32万人，实际劳动力的供给在30万人，实施二孩政策后到2030年，16岁—60岁的劳动力年龄人口每年将增加到35万人左右，到2050年，每年将增加劳动力40万人左右。但是，考虑到科技进步，劳动力的需求不会增加多少，就业仍然是大问题。二是近年来甘肃省的农民工总量约为530万人，到2020年也不会增加多少，因为新出生的人口到2030年前后才可能成为劳动年龄人口。所以说，实施二孩政策对甘肃省的劳动力市场不会引起太大的影响。

（四）对养老的影响及预期判断

1.中国的老龄化水平。目前，中国的平均生育率只有1.4到1.5的水平，到2014年底中国60周岁以上人口达到2.12亿，占总人口的15.5%；65周岁以上人口达到1.38亿，占总人口的10.1%。从2013年到2014年，老年人口就净增长1000万人。按照专家预测，大约再过20年左右，中国老年人口就将突破3.5亿，此后一直到2100年都不会再低于这个数字。据预测，实施全面二孩政策，到2050年可增加3000多万劳动力，到2050年，老年人口在总人口中所占比重，与不调整政策相比降低2个百分点，将在一定程度上减缓人口老龄化进程，但是，在总体形势上不可能逆转老龄化。

2.实施二孩政策后的老龄化预测。按照国家人口发展战略，中国的人口总量在远期内将控制在15亿左右，全国平均总和生育率在未来30年应保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与社会经济的协调发展。按照人口预测的曲线图，从本世纪30年代中期开始一直到2100年，我们的老年人口都不会再低于3.5亿人。2055年左右是中国老年人口最多的时候，预计将接近4.5亿人，此后一直到2100年的时候老年人口总数不会低于3.6亿人。2050年以后，中国80岁以上的高龄老人会保持在1亿人这个庞大的数字。

3.甘肃省的老龄化形势。“十三五”时期将是甘肃省人口老龄化、高龄化、空巢化进程加快的时期。根据统计，2015年全省60岁及以上老年人达到365万左右，占全省人口的13.69%。甘肃省是一个经济欠发达省份，工业化程度低，自给自足的自然经济依旧占很大比例。甘肃省贫困地区养老能力依然较弱，绝大多数农村老人的经济来源、生活照料、精神慰藉主要依靠家庭成员来实现。甘肃乡村家庭中拥有65岁及以上老年人口占全省同年龄段比重为69.48%，由于甘肃农业地区经济落后，老年人收入水平低下，无力支撑养老服务业的发展。

4.二孩政策与养老的关系判断。有不少人认为，实施二孩政策的一个重要原因是为了解决养老难题。其实，二孩政策与养老有关系，但是这种关系会遇到许多挑战因素。一是现在许多子女赡养老人的素质比较低，不仅出现了“啃爹族”，而且出现了“啃爷族”。大多数父母自己也明白“靠儿养老”不可能。二是年轻一代的实际养老负担已经很重，已经承受不了。比如，如果都是城市人口，而且都是计划生育年代的人口，如果是独生子，那么两个年青人要赡养7口人，如果是二孩，则要赡养8口人，实际负担不是减少了，而是增加了。三是之所以在这种情况下仍然有部分人口愿意生育二孩，主要原因是考虑“传宗接代”、给子女一个更佳的人文环境。

5.出路判断。根据国际经验，养老必须走市场化、社会化、信息化的道路。根据有关资料，我国的上海市目前已经初步实现了“9073”（即居家养老、社区养老、机构养老人数分别占90%、7%、3%）的养老服务格局。结合甘肃省的情况，解决养老的出路在于：一是提高认识。发展养老服务业不仅是应对老龄化危机的重要途径，更是发展第三产业、扩大就业、实现经济增长的重要手段。二是在近期内（2020）要实施分类指导的方针，在农村应以家庭养老为主、社会养老为辅，在城镇建立以社会养老为主的模式。加大政府对养老机构的支持力度，推进“医养结合”、“社区养老”等新的养老模式。三是政府应该完善社会救济和“五保户”供养制度、农村合作医疗制度，探索多种形式的农村医疗保障制度。扩大“低保户”覆盖面，做到“低保”覆盖全部城镇和农村，并随着经济的发展逐渐提高“低保”标准。四是建立养老服务补贴制度，鼓励有条件的地方建立困难老人、高龄老人津贴制度，推动老年福利由救助型向普惠型发展。扩大高龄老人“高龄津贴”覆盖面，由原来80岁起改为70岁起，按年龄段逐步提高津贴标准。五是双管齐下调节养老服务市场。在养老机构的建立、养老设施的安排上提供更多优惠政策，切实加强政府的兜底职能。引导更多社会资本进入养老服务业市场，开发差异化的养老服务业市场。

（五）对人口红利的影响及预期判断

1.什么是“人口红利”概念。衡量人口红利的一个重要指标是社会总抚养比，即非劳动年龄人口和劳动年龄人口的比例。非劳动年龄人口包含了少儿和老人。一般来说，社会总抚养比的数值越大，意味着抚养压力越大，劳动力结构越差，人口红利越低。如果社会总抚养比是50%，意味着平均两个劳动者养一个不能劳动的人。如果是100%，则意味着1个劳动者抚养一个不能劳动的人。据已有的统计数据记载，1982年，中国社会总抚养比是62%，其中，少儿抚养比是54%，老年人口抚养比8%。但从上世纪80年代开始一直到2013年以后，少儿抚养比下降，老人抚养比开始上升。目前，我国少儿抚养比是22.5%，老年抚养比13.7%，社会总抚养比为36.2%。

2.对所谓的“人口红利”要科学认识。关于人口红利问题的研究由来已久，说法各异。在前多年有些学者提出要充分挖掘人口红利的机遇期，大力发展劳动密集型产业，现在又有许多学者认为实施二孩政策可以延长中国人口的红利期。这些认识都是有问题的。“人口红利”是不是一个发展机遇，关键是要看这个国家处在工业化的那个阶段。如果是初期阶段，普通劳动力是发展的主要因素，这时候的人口红利很重要；如果是中期、或者后期，科技进步很快，创新水平越来越高，这时候的人口红利就有可能变质，甚至成为制约创新的关键因素。从总体上来看，人口红利越大的国家或者地区，实际上的发展成本更高。根据发展经验，劳动密集型经济或者产业比重越高的国家，实际上的发展能力越低。

3.实施二孩政策能够延长人口红利吗？中国目前面临老年社会的困扰，但这也是许多发达国家都面临的共同性问题，不能因为老年人口的增加就断定人口红利必然减少。老年人口增加与人口红利减少虽然有一些联系，但毕竟是不同的两个问题。我们认为，中国现在最需要的不是人口红利，而是制度红利、技术红利、人才红利、市场红利、经验红利，而不是所谓的人口红利减少。我国现在的抚养比是36.2%，实际上远低于西方发达国家。有数据显示，一些发达国家的社会总抚养比甚至比中国还高，比如英国是54%，德国52%，法国56%，美国50%，日本61%，韩国37%。所以严格来说，我国还处在人口红利时期。

4.趋势判断。根据2009年人口变动情况抽样调查结果评估推算，截至2009年末，甘肃省常住人口为2635.46万人。其中，全省15-64岁人口为1885.93万人，占总人口的比重为71.56%。这些数据表明，甘肃省现在仍然处在人口红利期当中，拥有丰富的劳动力资源，且人口的负担系数小。但是，需要注意的是，要把人口红利转化成发展能量需要明确几点：一是转化人口红利是需要支出成本的，也就是配套投资；二是人口红利在经济低速增长期完全有可能转化成就业压力和就业困境，红利会变质；三是实施二孩政策在短期内可以延长人口红利期，但是，在长期内（比如从2016年—2030年）则会增加就业压力。

C924.21

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1007-9106（2016）07-0036-05

李含琳（1956—），男，中共甘肃省委党校经济社会发展研究所所长、教授，全国“万人计划”首批入选专家，全国宣传文化系统“四个一批”人才，享受国务院政府特殊津贴。