财政性水利信息化项目建管工作探析

赵和松，刘圆圆

（1. 水利部水利信息中心，北京 100053；2. 水利部国家水资源监控能力建设项目办公室，北京 100053）

财政性水利信息化项目建管工作探析

赵和松1，刘圆圆2

（1. 水利部水利信息中心，北京 100053；2. 水利部国家水资源监控能力建设项目办公室，北京 100053）

结合国家水资源监控能力建设项目建设管理工作经验，对比财政性和基建性水利信息化项目在法规依据、立项程序、法人构成、验收组织和后评价等方面的不同特点，分析财政性水利信息化项目建设管理工作难点及原因，主要受项目总体控制力度弱，各地特殊情况影响大，项目变更难以掌握，项目质量控制难度大等因素影响。有针对性地提出加强项目建设管理的工作要点，提出完善项目建设管理法规制度的意见建议，主要包括强化项目组织领导体系建设，完善项目建管工作法规制度，加大项目技术统筹力度，重视项目进度管理和严格把好项目质量关口等。可为今后做好财政性水利信息化项目建设管理工作提供借鉴。

财政性项目；水利信息化项目；立项程序；预算管理；建设管理

0 引言

《水利信息化建设与管理办法》第 9 条规定：水利信息化建设按照水利部基本建设及预算管理有关规定，履行相应的立项程序[1]。因此，根据前期立项程序不同，水利信息化项目可分为按照基本建设程序立项的水利信息化项目（以下简称基建性水利信息化项目）和按照预算管理程序立项的水利信息化项目（以下简称财政性水利信息化项目）。由于2 类项目法规依据、立项程序、建管要求等不尽相同，导致 2 类项目的建设管理工作程序、方法存在较大差异。按基本建设程序立项是水利信息化项目建设的主途径，在长期的项目建设管理过程中，已经形成了比较系列完整的项目建管制度和方法。近年来，也陆续出现一些按照预算管理程序立项的水利信息化项目，其中国家水资源监控能力建设项目为典型代表，是水利信息化项目建设管理模式的创新和拓展。为今后更好地做好财政性水利信息化项目建设管理工作，结合水资源监控项目建管工作实践，对财政性水利信息化项目建管工作规律进行初步探析。

1 财政性水利信息化项目主要特点

财政性水利信息化项目与基建性水利信息化项目相比，有以下几项不同：

1）2 类项目法规依据不同。基建性水利信息化项目建管工作主要依据《中央预算内直接投资项目管理办法》、《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》、《基本建设财务管理规定》、《水利基本建设投资计划管理暂行办法》、《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》、《水利工程建设项目验收管理规定》、《水利工程建设项目档案管理规定》等法规制度。财政性水利信息化项目建设管工作主要依据《中央本级项目支出预算管理办法》、《水资源费征收使用管理办法》、《中央分成水资源费使用管理暂行办法》、《水利部中央级项目支出预算管理细则（试行）》、《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》等法规制度。

2）2 类项目立项程序不同。水利信息化项目前期立项均在国家有关和全国水利等信息化规划的指导下进行。基建性水利信息化项目按基本建设项目申报程序，由国家发展和改革委员会审批，一般经过项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告或施工许可等前期工作文件的审批程序[2]。财政性水利信息化项目按中央部门项目支出预算管理程序，由财政部审批，一般经过编制项目申报书、项目可行性报告，水利部组织项目审核，纳入水利部、财政部项目库，财政部批复年度项目预算等程序[3]。

3）2 类项目法人构成不同。基建性水利信息化项目一般只设 1 个项目法人；财政性水利信息化项目每个独立的预算单位即为 1 个法人，如国家水资源监控能力建设项目在全国范围涉及的项目法人共120 多个。

4）2 类项目验收组织不同。基建性水利信息化项目一般由建管部门牵头组织对总体项目进行竣工验收[4]；财政性水利信息化项目则由财务部门牵头组织，只对本部门预算范围内项目内容进行终验[5]，如：国家水资源监控能力建设项目终验分为水利部和地方 2 个项目终验。

5）2 类项目验收后评价不同。为加强和改进项目管理，提高决策水平和投资效益，基建性水利信息化项目建成运行后，由项目审批部门组织具备相应资质的工程咨询机构，对照项目可行性研究报告批复文件、批准的可行性研究报告和初步设计文件的主要内容开展项目后评价。财政性水利信息化项目一般由财政和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学和合理的绩效评价指标、标准、方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行绩效评价[6]。

2 财政性水利信息化项目建管难点分析

财政性水利信息化项目具有法人众多、实施分散的特点，使得项目在目标实现、质量管控、进度控制、组织协调等方面呈现出一定的执行难度，成因主要有以下 4 个方面：

1）项目总体控制力度弱。在财政性项目中，项目实施单位是项目法人，而水利部层面成立的项目办公室不具备法人资格，只是协调性质组织，对各地项目预算安排、实施方案制定、招投标组织、工作进度管理、承包商选择等都缺乏有效的管理手段，难以控制各地项目质量进度。

2）受各地特殊情况影响大。财政性水利信息化项目中的省级项目建设资金来源于转移支付的中央和地方配套的财政资金，需按省级财政项目管理程序立项，受各省财政政策、投资规模、项目统筹、人员变动及其他因素影响，易造成项目资金到位晚，配套资金保障难，立项审批过程长，招投标程序繁等问题，进而影响项目进度和建设目标的实现。

3）项目变更难以掌握。由于财政项目的特殊性，由水利部下达的财政性水利信息化项目总体实施方案只相当于项目建设规划，各地实施的项目内容主要依据年度预算实施方案，该方案的审查重点是预算额，对建设目标、内容和技术要求相对宽松，容易出现与实施方案不一致的现象。

4）项目质量控制难度大。由于各地单独组织招标，对投标企业资质要求、评标办法不同，有的地方完全按最低价中标，工程施工企业庞杂、能力参差不齐，加上各地分散组织项目监理和验收，对验收质量标准把控尺度不同，导致各地项目成果质量差别较大。

3 财政性水利信息化项目建管工作要点

针对财政性水利信息化项目特点和难点，参考国家水资源监控能力建设项目的经验做法，在项目建管实践中，要重点抓好以下 5 个要点：

1）要强化项目组织领导体系建设。建立自上而下、组成完整、责任明确的项目组织领导体系，是保证财政性水利信息化项目建管工作有序展开和项目建设稳步实施的关键。国家水资源监控能力建设项目实施前，分别在水利部、流域管理机构和省水利部门成立了项目管理办公室，在项目具体实施单位建立了项目工作组，成员来自与建设内容相关的各业务部门，负责项目建设领导协调和组织实施工作，为项目的有效实施提供有力的组织保证[7]。

2）要完善项目建管工作法规制度。尽管在对财政性项目的管理上，财政部和水利部已出台很多建管法规，但有些法规条款只规定了原则性程序和要求，难以用来具体指导财政性水利信息化项目建管工作，需要有针对性地出台专项法规。针对国家水资源监控能力建设项目，财政部、水利部出台了项目管理办法，水利部办公厅出台了项目档案管理办法和验收实施细则，为项目实施提供了明确具体的规范[7]。

3）要加大项目技术统筹力度。由于分散实施的特点，财政性水利信息化项目要完成总体目标任务，形成业务贯通、数据共享的全国性业务管理系统，需要加大技术统筹力度。加大对各地技术设计、年度预算实施等方案的指导和审查力度，有针对性地出台关键技术指南和重要环节技术规范；统一开发通用性软件模块和数据库，集中整理和分发全局性基础数据；加强技术培训工作等[7]。

4）要重视项目进度管理。保持各地项目相对同步的工程进度，是财政性水利信息化项目建管工作的难点。组织关键技术统一研究和关键设备集中选型，以减少各地项目工作环节和实施时间；开发项目管理系统，对各地项目建设内容、完成情况、工作和资金支付进度等实施环节进行统一管理，用信息化手段提升建管效率；建立各地项目对口责任人制度，加强项目进度检查督导，按照“一地一策”思路重点帮扶进度落后单位；建立进度考核制度，按照目标任务完成量、资金支付进度等，构建多层次指标体系，按月考核打分，并通报单位主管领导，多措并举，有效推动各地项目建设进度。

5）要严格把好项目质量关口。加强财政性水利信息化项目质量管理，需从严把质量关口入手。成立项目专家委员会，为各地方案设计、技术路线选择、设备选型等工作提供指导咨询；组织专家现场检查帮扶，解决技术难题；参与各级项目验收、评估，严格审查建设质量；严格落实项目监理制度，水利部项目尽量安排统一监理，发布统一的项目监理工作指南，明确项目监理程序要求，提高各地项目监理质量监督水平；高度重视信息网络安全工作，以信息网络安全为抓手，积极推进信息资源整合共享，防止出现新的信息“孤岛”，坚决杜绝脱离总体安全防范体系的业务管理系统。

4 结语

财政性水利信息化项目在建设和运维经费保障方面的优势，使其越来越受重视，必将成为水利信息化项目建设模式的重要补充。通过对财政性水利信息化项目主要特点、难点的分析，提出了加强建管工作要点，对今后同类项目建设具有借鉴意义。今后应当进一步加强财政性水信息化项目建管制度化建设，具体包括：1）加强省级项目年度建设内容和预算实施方案的审查审批工作，完善项目建设内容变更审批规定，确保项目总目标任务在省级项目建设中得到坚决落实；2）完善项目验收、评估办法，重点是流域项目年度任务完成情况验收和省级项目年度建设成果评估，以加强项目建设期间的管理，确保项目进度和质量符合总体实施方案的要求；3）充分发挥项目总集成商、监理代表的作用，形成地方项目有效管控和评价机制，用数据指标和量化评价结果，全过程客观评价项目建设质量进度。

[1] 中华人民共和国水利部.水利信息化建设与管理办法（水信息 [2016] 196 号）[A]. 北京：中华人民共和国水利部，2016: 4-5.

[2] 国家发展和改革委员会. 中央预算内直接投资项目管理办法（发改委 2014 年第 7 号令）[A]. 北京：国家发展和改革委员会，2014: 2-5.

[3] 中华人民共和国财政部，水利部. 中央分成水资源费使用管理暂行办法（财农 [2011] 24 号）[A]. 北京：中华人民共和国水利部，2011: 5.

[4] 中华人民共和国水利部. 水利工程建设项目验收管理规定（水利部 2006 年第 30 号令）[A]. 北京：中华人民共和国水利部，2006: 4.

[5] 水利部财务司. 水利部中央级预算项目验收管理暂行办法（水财务 [2012] 166 号）[A]. 北京：中华人民共和国水利部，2012: 4.

[6] 中华人民共和国财政部. 财政支出绩效评价管理暂行办法（财预 [2011] 285 号）[A]. 北京：中华人民共和国财政部，2011: 3-4.

[7] 蔡阳. 国家水资源监控能力建设项目（2012—2014 年）总结报告[R]. 北京：水利部水利信息中心，2016: 10-24.

Study on Construction and Management Work of Financial Water Resource Informatization Project

ZHAO Hesong1, LIU Yuanyuan2
(1. Water Information Center, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China; 2. National Water Resources Monitoring and Controlling Ability Construction Project Office, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China)

With management experiences of national water source monitoring capacity building project, the papercompares the difference between financial and infrastructure projects related to water resource informatization on the basis of legal basis, project procedures, constitution structure, the organization of project acceptance and post inspection evaluation of project, analyzes the key difficulties and main reasons of financial water resources informatization projects. The reasons are described in the following: the overall project control is weak, there are many special cases in different areas, project change is difficult to grasp, and it is also difficult to control the quality of projects. Finally, the paper puts forward the main points of the project to strengthen the management of views and suggestions to improve the project management rules and regulations: strengthening project organization and leadership system, improving the work of the project construction and management laws and regulations, technical co-ordinate efforts to increase the project, paying more attention to project schedule management and project quality should be strictly controlled. The paper provides a good reference for the future water resources informatization projects.

financial project; water resources informatization project; project program; budget management; construction management

TV39

A

1674-9405(2016)05-0058-03

10.19364/j.1674-9405.2016.05.010

2016-08-03

赵和松（1975-），男，安徽怀宁人，博士，主要从事水利信息化管理工作。