新《环境保护法》下湿地保护的立法思考——基于江苏省湿地保护立法现状的分析

孙梦雅（河海大学，江苏 南京 211100）



新《环境保护法》下湿地保护的立法思考
——基于江苏省湿地保护立法现状的分析

孙梦雅（河海大学，江苏 南京 211100）

摘 要江苏省湿地资源丰富，湿地种类多样，分布广泛，但面临着严重的污染和破坏，且湿地立法相对分散，没有形成完整的湿地保护法律体系。《环境保护法》的修订，特别是生态红线、按日计罚、生态补偿、公益诉讼等制度设计，为江苏省湿地保护立法提供了强有力的制度支撑。在此情形下，制定“江苏省湿地保护条例”显得十分必要。

关键词湿地保护； 湿地立法； 环境保护法；江苏省湿地保护条例

新《环境保护法》草案经过3次审议，最终于2014年4月24日被全国人民代表大会常务委员会审议通过，于2015年1月1日实施。新《环境保护法》在基本理念、原则和制度方面都有重大突破，被誉为“史上最严厉的环保法”、“环境法史上的又一里程碑”（汪劲，2014）。新《环境保护法》在界定“环境”的外延时增加了“湿地”这一自然要素，虽然全文仅此一处提到了湿地，却让我们看到了立法者将湿地作为独立保护对象的决心。

1 江苏省湿地资源概况

湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统。在我国加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称湿地公约）之前，我国规范性法律文件中鲜有提到“湿地”概念。我国《湿地管理规定》（2013年国家林业局第32号令发布）也给出了湿地的定义。《湿地公约》和我国湿地管理规定都将湿地分为“自然湿地”和“人工湿地”，且将二者置于同样重要的保护地位。然而，二者都是从生态学意义上给“湿地”下的定义，迄今尚未从法律角度给出湿地的法学概念。

江苏地跨暖温带和北亚热带，全省地势平坦，河流纵横，湖泊众多，滩涂辽阔，海岸线长达1 040 km，湿地资源极为丰富。全省共有湿地399.8万hm2，其中自然湿地174.8万hm2，占湿地总面积的43.7%，占全省国土面积的17.0%；人工湿地225.0万hm2，占湿地总面积的56.3%，占全省国土面积的21.9%。

2 江苏省湿地保护的立法现状及评析

江苏省作为湿地大省，却没有一部调整湿地保护的立法，有关湿地保护的规定散见于各地市的地方性法规中，没有形成完整的法律体系。江苏省地方立法机关制定了有关湿地保护的若干规范性法律文件，诸如《江苏省环境保护条例》《江苏省湖泊保护条例》《江苏省渔业管理条例》等，下面就相关法律法规的内容予以分析。

2.1 《江苏省环境保护条例》评析

《江苏省环境保护条例》于1993年12月29日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，环境保护条例为江苏省防治环境污染和抵御生态破坏提供了法律保障，也为今后的湿地保护提供了法律依据。

该条例明确了江苏省环境保护的基本原则，即预防为主、防治结合、综合治理，开发者保护、污染者治理等原则。在湿地环境的保护中，应当将预防放在首位，开发利用湿地造成的污染应当由开发者承担。《江苏省环境保护条例》第4条至第6条明确了地方政府对环境保护的责任，地方政府要处理好经济建设、社会发展与环境保护之间的关系，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。这些原则性规定与我国环境保护法的理念基本一致，也是湿地保护的价值所在。

2.2 《江苏省湖泊保护条例》评析

该条例首先明确了立法目的，即加强湖泊保护、有效发挥湖泊功能、合理利用湖泊资源、维护湖泊生态环境以及防止水害。湖泊作为湿地的一种类型，该条例在调整湖泊生态环境保护的同时，对湿地的保护也具有重要意义。

该条例第3条指出了江苏省湖泊保护的基本原则，即统筹兼顾、科学利用、保护优先、协调发展，其中，明确了将“保护”放在第一位，打破了传统的开发利用在先的做法，体现了“预防为主”的环境保护理念。因此，在湿地保护中，也应当强调事前保护的重要性，而非事后付出更大的代价恢复湿地生态。第5条明确了地方行政区域内湖泊的主管机关是地方人民政府水行政主管部门及其与其他行政机关的职责分工。条例第11条、第12条、第15条、第17条明确规定了湖泊保护范围内的禁止事项，使得该条例不再模糊抽象，具有可执行性。第21至24条规定了违反禁止性规定的法律责任。

除该条例外，江苏省还有诸如《江苏省太湖水污染防治条例》等专门性法规，用于调整湖泊水域的管理。这些规范性法律文件虽然仅是针对湖泊水域，却为“湿地保护条例”的制定提供了可供借鉴的经验。

2.3 《江苏省渔业管理条例》评析

条例的立法目的在于保护、增殖、开发、合理利用渔业资源，保护渔业生态环境，保护渔业生产者的利益，促进渔业可持续发展。这一立法目的正是经济效益、社会效益和生态效益三者统一在渔业资源保护中的体现。

条例第3条从总体上规定了渔业资源的管理制度，即捕捞限额制度，强调了保护渔业资源和环境，这对保护湿地环境的生物多样性具有重要意义。渔业资源是湿地生态资源的一部分，限额捕捞，有利于维护湿地生态环境的生物多样性，无限制的捕捞会导致渔业资源日益匮乏，部分生物已成为易危或濒危物种。禁捕、限捕制度有利于控制捕捞数量，促进渔业资源的可持续发展，而捕捞许可证制度则为捕捞限额制度的实施提供了切实可行的制度支撑。

该条例还设专章规范滩涂养殖，明确规定由政府统一规划可以用于养殖的水域和滩涂，并且按照规划和控制指标，确定养殖规模和措施，对水域和滩涂养殖使用权实行严格的审批制，以维护水域和滩涂的生态平衡。江苏省没有现行的“滩涂管理办法”，因此该条例中有关滩涂的规定可以视为对滩涂管理的直接规定。

3 新《环境保护法》对江苏省湿地保护的适用

修订后的《环境保护法》将“湿地”纳入其调整范围，对湿地生态环境的保护除了在第2条中的明确规定外，其原则性规定以经济各项制度的设计也可运用于湿地生态环境的保护，主要包括以下几个方面：

第一，划定生态保护红线。划定生态保护红线是基于保护国家生态安全的需要，“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”（李干杰，2014）。随着社会经济的发展，人类的活动对生态环境的影响日益加重，生态破坏日趋严重。新《环境保护法》仅调整一般性生态环境的保护，湿地生态环境则需制定专门性法规。在湿地保护专门立法中，应当制定严格的“湿地红线”管理办法，确定“湿地红线区划”技术规范和管制原则与措施，将湿地保护和治理纳入政府责任制考核，有力规制破坏湿地保护红线的违法行为（梅宏，2014）。当然，湿地资源并非完全禁止开发，但须通过具体的技术规范明确开发的时间、面积等。

第二，按日计罚。在以往的环境法律法规中，鲜有如此“重拳”，由于违法成本较低，导致诸多环保法律法规成为一纸空文。修订后的《环境保护法》一大特点在于创设了按日计罚制度，从而增加了违法成本、约束违法行为。这些严厉的处罚措施亦适用于破坏湿地生态环境的违法者，当生产经营者违反有关法律法规（尤其是现行的有关湖泊、渔业管理法规以及未来可能出台的“湿地保护条例”）向湿地排放污染物，被行政机关罚款、责令改正，拒不改正的，该行政机关可以自责令改正次日起，按日连续计罚。将该条款直接运用于湿地生态环境的保护。这是一个创新性的处罚规则，在这一规则的约束下，违法成本提高，湿地生态环境将得到明显改善。

第三，生态补偿制度。新修订的《环境保护法》增加了生态补偿制度，第31条明确规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”，第2款和第3款则规定了国家对生态保护补偿制度的财政支持。如果说第1款是将这项制度法律化，使其从理论走向实践，后两款则是为该制度得以实施提供物质保障。笔者认为，在新《环境保护法》明确生态补偿制度的前提下，有必要对“湿地生态补偿制度”做出专门性规定。“湿地生态补偿制度”应当包括广义和狭义两种。广义的湿地生态补偿制度包括对污染湿地环境的补偿和对湿地生态功能的补偿。狭义的湿地生态补偿制度，则专指对湿地生态功能或湿地生态价值的补偿，包括对为保护和恢复湿地生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用湿地生态资源而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。在具体的制度设计中，应当明确补偿主体，落实受益主体。补偿主体可能是国家、地方政府、企事业单位或者个人，也可能同时存在着多个主体；受益主体是那些为湿地生态环境保护做出贡献、遭受损失的当地群众。

第四，环境公益诉讼制度。新《环境保护法》的一大亮点是环境公益诉讼制度。诉讼是维护社会公平正义的最后一道防线，环境公益诉讼亦然。新《环境保护法》扩大了环境公益诉讼的主体范围。环境公益诉讼一直备受关注，相关司法实践也在浙江、贵州等一些省市展开，最高人民法院也出台了相关司法解释。在制定湿地生态环境保护专门法律法规时，可将环境公益诉讼制度直接写入条文，无需再做更多说明，因为具体的规则（如原告资格、管辖、举证责任、诉讼费用的负担等）可直接适用有关司法解释。

综上，新《环境保护法》的基本制度可以视情况直接或间接运用于江苏省制定湿地保护地方性法规，其基本原则和立法理念可以成为江苏省湿地立法的指导思想，从而发挥其作为上位法的指导作用。

4 “江苏省湿地保护条例”之立法构想

基于前文的分析，可以看出，江苏省虽为湿地大省，但其有关湿地保护专门性立法的缺位是导致湿地生态环境不断恶化的原因之一，因此，制定“江苏省湿地保护条例”势在必行。该“条例”应当包含总则、规划和名录、保护和利用、监督检查、法律责任和附则。

总则首先应当明确立法目的，即加强湿地管理，维护湿地生态、社会、经济三者的统一，促进湿地生态资源的可持续发展。总则还应当明确界定“湿地”和“湿地资源”的概念（此处可以采取国内的通行概念）。总则还应当明确管理体制，江苏省湿地保护应当实行综合协调，分部门管理的管理体制。各社会主体的义务也应当在总则中提出，包括政府责任和公民义务。

“规划和名录”一章中，首先要规定编制湿地保护规划的各项事宜，包括主体、内容等，将湿地按照重要性的不同分类管理，包括国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和一般湿地。“湿地保护名录”应当包括全省内应当划归保护的所有湿地的名称以及相关生态信息。

“保护和利用”一章中，应当对有关湿地保护具体制度做出相应的规范。如前所述，新《环境保护法》中新增加和新修改的有关制度设计可以运用到江苏省湿地生态保护中。湿地环境影响评价制度、湿地生态补偿制度以及湿地公园的建设，都应当在“条例”中一一阐明。

“监督检查”一章中，应当针对不同主体（如农林行政主管部门、湿地保护机构、列入名录的湿地管理单位）分别规定其具体职责，细化行政主体和其他受委托主体的监督检查职责。

“法律责任”一章中，应当详细规定违反湿地保护的各种行为以及相应的行政处罚措施，并将新《环境保护法》中“按日连续计罚”制度运用于湿地生态保护。

除制定“江苏省湿地保护条例”外，笔者认为，还应当制定相应的专门性法规和实施细则。湿地是一个庞大的生态系统，仅依靠一部地方性法规难以有效实施，正所谓“徒法不足以自行”。江苏省湿地种类多样，特别是其东部濒临黄海，拥有较多的滨海湿地，所以应当制定相应的专门性法规和实施细则，以调整各种类型的湿地，对于省内影响较大的湿地，应针对其特殊性制定相应的规范，前文提及的《江苏省太湖水污染防治条例》就是一个良好的典范。

5 结语

综上，我们概括分析了江苏省湿地的总量与分布情况，对几部与湿地保护有关的省级地方性法规做了逐一评析，得出的结论是，江苏省湿地保护存在着诸多问题，如缺乏法学意义上的“湿地”的概念、对湿地的开发利用过分偏重其经济价值而忽视了其应有的生态价值以及湿地保护立法的严重缺位。诚然，《环境保护法》的修订，为解决这一系列问题提供了法律保障，有关制度和原则理念可以直接和间接适用于江苏省湿地生态环境的保护，但制定湿地保护地方性法规是大势所趋。借鉴其他省市以及省内相关立法经验，江苏省应尽快制定“湿地保护条例”，值得庆幸的是，“江苏省湿地保护条例”已经提上立法日程，再辅以专门性法规实施细则，可形成完整的湿地法律保护体系。当然，湿地的保护是一个长期的过程，无论是立法上还是司法实践中，仍然有很多问题亟待解决。

参考文献

国家林业局.2014.第二次全国湿地资源调查.湿地中国：www.shidi.org/ 2015/12/08

梅宏.2014.湿地保护诉求中的《环境保护法修订与适用》［J］，华东政法大学学报（3）：42-50

李干杰.2014.“生态保护红线”——确保国家生态安全的“生命线”［J］.求是（2）：44-46

汪劲.2014.环境立法史上的又一里程碑［N］.人民日报，2014-4-25，005版

Analysis of Current Status of Legislation for Wetland Protection in Jiangsu Province

SUN Meng-Ya （Hohai University，Nnanjing 211100， Jiangsu）

AbstractJiangsu Province is rich in wetland resources， with diverse types of wetlands and wide range of distribution. However， the wetlands are facing serious pollution and destruction. As yet， wetland legislation was relatively scattered， lacking a complete law system for wetland protection. The amendment of “Environmental Protection Law”， particularly， the systems of ecological red line， daily penalty， eco-compensation and lawsuit for public interest in the new law provide a strong solid support to the legislation for wetland protection in Jiangsu Province. In such situation， formulation of the “Regulations for Wetland Protection in Jiangsu Province” appears to be very necessary.

Key wordsWetland Conservation； Wetland Legislation； Environmental Protection Law； Regulations for Wetland Protection

doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.01.12

收稿日期：2015-12-09

作者简介：孙梦雅（1990-），女，安徽铜陵人，法学硕士，研究方向：民商法学。E-mail：sunmengya1224@sina. com