勘测设计企业移民代建业务面临的问题及对策研究

王　超, 沈文莉

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司, 四川 成都　610072)

勘测设计企业移民代建业务面临的问题及对策研究

王超, 沈文莉

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司, 四川 成都610072)

摘要：随着国家水电开发和建设的迅速发展，水电开发与地方社会经济、移民安置、生态环境协调发展的问题越来越受到有关各方的关注。移民安置具有涉及利益群体广、项目类型繁多、工作程序复杂等特点。为进行有效的生产组织和管理，达到保证工程质量、减少安全生产风险、控制经营成本的目的，致力于为业主提供优质服务，需要对移民代建项目存在的问题进行梳理，并提出相应的改进措施与对策。本文通过广泛调研和深入研究，提出了移民代建业务存在的主要问题和解决方案及对策，并希望随着问题的逐步解决，能够促进勘测设计企业移民代建业务的健康、可持续发展。

关键词：移民代建； 制度建设； 规范合同； 精细化设计； 管理增值； 最佳实践

0前言

目前，勘测设计企业面临传统业务增速显著放缓、高盈利市场逐步放开、新业务市场竞争激烈的态势，正处在“调结构、保增长、促转型”的关键时期，努力开拓国内、国际两大市场，逐步做大做强勘测设计、总承包、投资板块业务不仅是集团公司对下属勘测设计企业的要求，也是企业自身健康长远发展的必然选择。

随着国家水电开发和建设的迅速发展，水电开发与地方社会经济、移民安置、生态环境协调发展的问题越来越受到有关各方的关注。移民安置实施阶段，地方政府作为移民工程实施主体，负责组织开展项目设计、建设和管理等工作。由于地方政府缺乏相应的专业技术和建设管理经验，无法有效控制移民建设项目的工程进度、质量和费用。为保证移民项目顺利实施，地方政府根据国家有关政策，采用代建制管理方式，以有效解决移民建设项目实施中存在的问题。

目前，金沙江的向家坝、溪洛渡，大渡河的泸定、大岗山、瀑布沟，乌江的沙沱，沅水的三板溪，雅砻江的锦屏等水电站的移民项目已实施了代建制且均取得了一定的成效。

1项目特征

1.1项目业务范围广

移民代建项目涉及范围广，主要包括专业项目、城市集镇农村项目、补偿补助项目等。专业项目主要是建设征地涉及的交通、电力、通讯、水利水电、防护等；城市集镇农村项目主要是城市、集镇基础设施、外部供水与供电、对外交通、土地开发整理和农村集中居民点等；补偿补助项目主要是指房屋建设。

1.2项目实施方式正逐步完善

移民代建是在移民安置规划批准后开始实施。按管理权限由市级、县级地方政府或其相关部门通过招标或委托等方式选择代建单位并分级委托代建。地方政府是移民代建项目的工作主体，起总牵头作用，履行行政监管职责，负责代建项目的建设征地、移民搬迁、质量监督和协调服务，验收并接收工程，为项目建设提供良好的施工环境。代建单位代行项目建设管理责任，按照相应的建设项目管理程序组织项目实施。

国发【2004】20号《关于投资体制改革的决定》首次明确了代建制是项目管理的一种新模式；发改能源【2012】239号《国家发改委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》进一步明确了代建制对于移民项目也是适用的；而后四川省陆续出台的川扶贫移民发〔2014〕314号《四川省大型水利水电工程移民单项工程代建管理办法(试行)》，川扶贫移民发〔2014〕215号《四川省大型水利水电工程移民资金内部审计管理办法》，以及川扶贫移民发〔2013〕445号《四川省大中型水利水电工程移民安置验收管理办法》等文件则对移民代建制的实施、管理、费用审计和验收等进行了详细的规定。

1.3项目多具复杂性与特殊性

(1)移民安置受限，移民项目实施难度日益加大。随着水力资源开发向江河上游延伸，向高海拔山区发展，向少数民族集中区域推进，水电工程所在地区的社会经济条件更加落后，安置环境容量极其有限。且涉及少数民族文化习俗、宗教信仰和特殊的生产方式等方面的需求日益增多，传统以农安置方式越来越难以实施。

(2)移民项目涉及众多利益相关方，谋求平衡实属不易。移民项目常常是水电主体工程业主和移民对象的利益交汇点，同时涉及地方政府中的移民、环保、林业、国土资源、城建等诸多管理部门，还有从事征地移民工作的建设管理方、单项设计与监理、综合设代与监理、施工方等。在征地移民过程中，各方均有相应的利益诉求，要做到满足各方面的需求十分不易。

(3)移民项目政策法规还不够完善。目前我国的水库移民工作没有全国统一的管理机构，政出多门，移民涉及到的政策法规没有很好的衔接。征地移民安置补偿费用结构不尽合理，有关税费比例占总投资的比重过大。部分移民项目实施工作滞后于水电枢纽工程建设，导致地方政府经常采取行政手段进行搬迁，干群关系紧张，移民安置质量较差。部分项目主体设计单位、移民监理单位缺位，现场监督管理缺乏，移民项目的实施差强人意。

2问题提出

基于勘测设计企业的业务范围及能力，在移民项目中承担的主要工作有：

(1)在可行性研究阶段，受项目法人委托，负责建设征地范围内实物指标和社会经济调查，与地方政府共同编制移民安置规划大纲和移民安置规划报告；

(2)在移民安置实施阶段，受地方政府委托，负责编制移民安置实施规划设计，配合地方政府编制移民安置实施计划、开展移民工程施工图设计、移民安置综合设计和设代工作；

(3)如签订了移民代建合同，则需全面介入移民代建项目的管理和工程建设的全部工作。

经过近几年的具体实践与不断探索，勘测设计企业已意识到：移民安置作为水电开发进程中重要组成部分和基础性、关键性工作，具有项目类型繁杂、涉及利益群体广、移民政策不尽完善、工作程序复杂等特点。在具体实施移民项目代建中，不仅要面对技术质量问题，更多的要涉及到合同、费用、风险等多方面的管理问题。

为进行有效的生产组织和管理，达到保证工程质量、减少安全生产风险、控制经营成本的目的，致力于为业主提供优质服务，需要对移民代建项目存在的问题进行梳理，并提出相应的改进措施与对策。

3工作中存在的主要问题

3.1合同管理

(1)合同关系主体职责需界定清楚。移民代建合同中的相关重要干系人有5个：① 委托方——县级移民实施机构(甲方)；② 被委托方——代建单位(乙方)；③ 投资方——通常为水电主体工程业主；④ 行政主管方——省级移民管理结构；⑤ 使用方——移民和地方政府。

项目实施过程中，由于管理、投资及使用主体不一致，地方政府作为受益方，更多的是考虑自身利益能否实现，从而造成工程推进困难。

(2)合同范围需界定清楚。移民代建项目多具有复杂性和特殊性，每个移民代建项目都各具特点。项目实施过程中，地方政府经常要求代建单位完成一些在合同中没有包括的工作项，这些工作项在代建合同范围中定义不明确，但却认为属工程必需而要求开展工作，从而导致相应费用增加。

3.2勘察设计精度管理

(1)勘测设计精度受设计阶段影响较大。在设计工作时间和勘察设计费用有限的情况下，相关设计工作深度只能立足于满足规程规范和阶段工作需要即可。但设计精度不高会带来两个方面问题：一是实施阶段变更增加较多，地方政府和水电主体工程业主会认为设计技术水平不高或设计不够尽心，使得相关设计质量和费用未进行有效控制。二是后期如果承担了项目的移民代建工作，较多的变更也会增加工程建设难度，变更费用处置非常困难。

(2)施工附加量等设计概算与实际费用差别大。在可研阶段，移民项目设计中的主体工程量及相应概算较易获得，但施工附加量、临建及附属设施等投资估算并未按照分部、分项来分析计算，一般采用较粗略的定额及相应系数估算，由于受设计阶段工作深度限制或粗估计算经验缺乏，往往导致设计概算与施工实际最终费用差别较大。

3.3变更管理

移民代建项目涉及面广、现场情况复杂，在移民安置实施阶段，农村移民安置方案、城市集镇规划设计方案、专业项目处理、实施进度计划等方面均可能存在变更。具体表现为施工过程中，由于地形地质条件、方案设计深度、移民或地方政府诉求、现场情况变化及民族宗教问题影响等原因，局部需要增加或减少工程措施，导致工程量发生变化或工程单价需要调整。

(1)变更处置程序需采取“移民”口径。目前勘测设计企业部分移民代建项目的变更通常按照一般建设工程项目变更的方式处理，忽略了移民代建项目的特殊性，其变更程序不同于常规建设项目变更管理程序，移民系统对变更的管理另有一套程序和办法。移民代建项目变更如果不充分利用移民口径变更程序，会导致变更费用得不到移民主管部门的认可，造成变更费用后期处理难度增大，为工程验收移交留下隐患。

(2)变更手续需及时确认。在合同管理中谈到，项目实施过程中，地方政府会要求代建单位完成一些额外工作，这些工作在合同中并未涉及，一般属变更项目。政府要求的变更项目如未及时确认，相关单位人事变动后，确认该事项存在困难。

3.4干系人沟通管理

(1)移民诉求导致阻工频发。移民安置是直接涉及移民群众权益的民生工程，实物统计、补偿标准、安置方式、安置点和基础设施建设等均是移民最关心的利益问题。随着社会经济发展，移民社会公众权力意识不断增强，移民希望更多的参与实物调查、补偿方案制定和项目实施等有关移民安置工作。当移民觉得存在问题且其诉求通道不畅通时，往往采取一些极端行为，阻碍工程建设。应对移民阻工问题虽积累了一定经验，但相应问题梳理还不全面，与项目利益相关者沟通还不够深入，手段和措施在实际工作中略显不足。

(2)需与政府、水电工程业主就有关事项及时沟通。勘测设计企业作为移民安置规划设计的主体单位，又作为移民代建单位代行工程建设管理职责和进行工程总承包，在方案设计、现场问题处置、重大变更处理等有关问题时若和有关各方沟通不及时，会引起地方移民管理主管部门和水电主体工程业主的误解和不满，从而影响其声誉和后期市场开拓。

3.5政策法规应对管理

移民安置相关的法规众多，既有行政性的法规，也有技术性标准；既有国家层面的法规，也有各省份和地方的法规。特别是2004年以来，国家相继出台了一些与移民工作相关的政策和法规，规范并指导当前水电工程建设征地和移民安置工作，同时也对移民工作提出了新的更高要求。

勘测设计企业参与移民代建项目的各专业单位对有关移民政策和法规掌握程度参差不齐：征地移民专业本身就是在移民政策法规和规程规范指导下开展相关移民规划设计工作，对移民法规了解最清楚，而相比较而言，参与移民代建项目工作较多的水工、地质、施工、房建、交通等专业更多是关注具体的工程设计，对移民法规的了解和关注不足。代建项目方案设计和施工中，有关的移民政策法规了解不够深入，对移民代建项目特性缺乏认识，往往造成未按“三原”原则(移民工程建设规模和标准，应当按照原规模、原标准或恢复原功能的原则，开展水库受淹专业项目的迁建)进行设计的问题。

4主要解决方案与对策研究

4.1进一步推动有关制度建设，理顺工作流程

完善的管理制度及合理的工作流程是提高问题解决效率的主要措施与途径。现有的管理制度和技术标准对总承包和移民代建业务十余年的发展和逐步成熟起到了很好的推动作用，但还存在相应职责权限不清，工作流程不畅，管理制度不全面等问题。针对目前移民代建项目存在的流程和制度建设方面的问题，初步认为应从以下几方面重点开展工作：

(1)建立健全代建项目商机阶段风险评估决策机制，明确项目前期有关策划流程；

(2)开展代建项目合同注意事项书、勘测设计导则、代建项目实施和验收工作指南、干系人沟通指导手册等有关范本和作业文件的制定，指导移民代建项目合同签订及合同执行阶段的勘测设计与项目管理；

(3)尽快编制重大设计变更管理办法。重大设计变更管理办法原则上应体现如何避免和确立重大变更，如何降低变更带来的影响，如何处置重大变更等内容。

4.2加强项目前期策划，有效控制履约风险

对于潜在商机的移民代建项目，如何把控和分析可能的技术、商务和政策风险，是否最终承接该项目，承接后如何规避相应风险，都是项目商机阶段必须解决的问题。因此，迫切需要建立完善的风险评估决策机制，明确各层级人员的主要职责，决策流程等。

为充分发挥整体技术水平，对工程项目进行全局性策划，提高关键技术问题的解决效率，技术经济委员正在制定设计策划管理办法。根据设计策划的内容及其重要程度，设计策划分为专业策划、项目策划和技经委策划，各职能部门、项目部和专业单位各司其职，群策群力，对共性问题和关键技术问题进行研究、共享经验和教训，可促进重大技术问题的解决，提高整体设计水平。

4.3规范合同内容，处理问题做到有据可依

代建合同是地方政府和代建单位开展移民安置工作的基础，是对双方权利和义务约束的重要手段。勘测设计企业作为合同中受委托单位，代行工程建设管理和进行工程总承包，在合同管理方面建议完善如下事项：

(1)勘测设计企业在移民项目中有多重角色：既是代建单位，又是综合设计(设代)单位，也是总承包单位。如何发挥各岗位职责作用，较好地进行各角色间的转换，需要在签订合同前慎重考虑这些问题，并尽量在合同中有所体现。

(2)代建合同中应尽可能明确政府职责，以便顺利推进工程建设。

(3)应将合同条件与环境、范围界定清楚，并尽可能在合同中对重大变更预留费用出口。

4.4开展精细化设计工作，夯实设计质量基础

(1)不同阶段设计成果要有效对接。在工程设计工作开始前，需对上阶段设计成果进行梳理，并对本阶段具体工程设计的方案、规模、标准进行确认，形成设计输入基础资料文件。水电移民工程设计和建设一般应遵循“原标准、原规模或恢复其原功能”的三原原则：

① 对原标准、原规模低于国家规定范围下限的，宜从国家规定范围的下限设计和建设。

② 对原标准、原规模高于国家规定范围上限的，宜从国家规定范围的上限设计和建设。

③ 对原标准、原规模在国家规定范围内的，应按照原标准、原规模设计和建设。

(2)各专业、各部门协同配合。移民安置涉及面广、牵扯专业多，各专业所关注和考虑的重点不同。由于各专业的局限性，过于偏重某一专业会造成设计成果的全面性、合理性和经济性不足，甚至施工时不少问题才暴露出来，却因诸多因素的限制，使得问题难于解决。因此，各专业间密切配合、协同工作就显得尤为重要，也是保证设计产品质量的重要手段。

① 在项目实施过程中，项目部应主动、充分调动各专业的工作积极性，协商解决方案变化、工程变更、工程现场突发事件处理等问题。

② 征地移民专业应派综合能力较强的人员参与代建项目管理，进行移民政策交底，协调各专业接口管理，关注项目方案对“移民”特性的适应性。

(3)在前期设计阶段，主体工程和施工附属工程尽可能细化设计，其工程量和费用按照分部分项来分析计算。如果施工附属工程和设施及临建工程不能做到分部、分项计算，则应总结已建工程的经验，尽可能提炼出相应的定额和估算系数，并在今后的工作中逐步完善，为移民代建项目的风险控制提供依据，避免设计概算与施工最终费用存在较大差异。

4.5加强过程管理，获得项目管理增值

(1)干系人沟通管理应及时有效。如前所述，移民代建项目干系人众多，加之勘测设计企业在移民代建项目中常常又是设计主体，如沟通不够全面细致，就会导致相关重要干系人对其工作能力产生怀疑，既不利勘测设计企业工作的开展，又会影响其市场声誉。因此，在与干系人沟通时，应针对不同的沟通对象，了解其关注内容，确定沟通事项。如水电工程业主关注的是方案设计、现场问题处置、重大变更处理等涉及工程投资和进度的问题，移民和地方政府更多关注的是工程质量和功能是否满足要求等自身利益问题。针对以上主要问题应采取适宜的方式与干系人沟通。

(2)变更流程应适应“移民”特性。移民代建项目变更管理程序不同于其它建设项目变更程序，移民系统变更管理程序主要流程为：在移民安置实施阶段，因工程建设需要，由项目法人或者移民综合设计向省级移民主管部门提出重大设计变更申请，经省级移民主管部门批复同意后，由项目法人会同有关各方，按照可研报告阶段的有关规定，组织开展移民安置规划补充设计工作，履行相关公示、确认程序后报省级移民主管部门审批。相关变更费用资金的请示与拨付也是按照上述流程进行。移民代建项目变更管理应利用移民口径变更程序，以利于变更处置和顺利进行工程验收和移交。

(3)工程变更及时确认。在工程实施过程中，对于地方政府或主管部门提出结合复建工程扩大规模、提高标准而增加费用的，应敦促地方政府或有关部门及时提出书面文件加以确认，同时尽早协商费用分摊相关问题。

4.6及时开展技术与管理总结，形成企业最佳实践

勘测设计企业建设项目管理团队和代建项目部经过众多工程的历练，获得了宝贵的经验。通过对具体工程进行认真、深入的技术与管理总结，不仅可以将个人或项目经验转化成为企业知识，提高工作效率和产品质量，也可以总结勘测设计技术、流程和工程管理经验，提炼形成核心技术，并上升为企业技术标准和管理办法，从而达到提高企业整体技术水平，提高市场竞争能力。加强工程技术与管理经验总结工作可重点从以下几方面进行策划和实施：

(1)开展重点项目技术管理总结。梳理已竣工的工程项目，确定重点工程技术管理总结完成的时间，并将技术管理总结作为相关部门和项目部考核的强制指标。对后续重点项目，从前期开始就应进行技术管理总结策划，在技施开始启动工程技术总结工作，减少过程经验教训流失。

(2)组织开展建设项目管理论坛，开展学术和技术交流，总结和进一步发现建设项目技术管理存在的问题和解决措施，对优秀成果集中发表并组织专门学习。

(3)根据总结出的技术管理问题，认真研究和完善相关管理平台和制度建设，编制适宜的管理办法，使工程技术总结工作最终落实到制度化，以利高质量有效的开展工作。

5结语

本文对勘测设计企业移民代建业务面临的问题及对策研究的有关背景进行了分析，对移民代建项目的特征进行了总结，对移民代建项目存在的主要问题进行了深入剖析和探讨，并提出了六方面的改进措施与对策，即为：进一步推动有关制度建设，理顺工作流程；加强项目前期策划，有效控制履约风险；规范合同内容，处理问题做到有据可依；开展精细化设计工作，夯实设计质量基础；加强过程管理，获得项目管理增值；及时开展技术与管理总结，形成企业最佳实践。

诚然，问题的梳理和解决不可能一蹴而就，勘测设计企业移民代建业务在市场开拓经营、创新生产组织和管理方式等方面还需要进一步加强有关工作。通过本文所提出的主要措施与对策，加强移民代建业务管理，对促进总承包业务板块创赢增收，对促进勘测设计企业可持续发展均具有重要战略意义。

参考文献:

[1]国务院令第471号.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S].2006.

[2]DT/5064-2007 水电工程建设征地移民安置规划设计规范[S].北京：中国电力出版社，2007.

[3]彭幼平，龚和平.对水电工程征地移民设计管理中几个新理念的探讨[J]，水力发电，2011，3(4)：9-12.

收稿日期：2016-01-24

作者简介：王超(1979-)，男，吉林榆树人，高级工程师，从事水电工程设计及技术管理工作。

中图分类号：D632.4

文献标志码：B

文章编号：1003-9805(2016)02-0019-05