统一前后的党政机关公文对文书档案归档整理影响的比较

张丹青

公文是公文处理与文书档案工作衔接的主体，离开了公文，文书档案就成了无源之水，无本之木。既然文书档案源于公文，那么，只有公文的规范化，标准化，才能实现文书档案的规范化、标准化。然而，长期以来，党政机关公文分别依据1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称旧《条例》）和2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）。在这种情况下，党政公文两分天下的格局就不可避免了，给党政机关双重领导的单位的归档带了诸多不便。此次，2012年4月16日由中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）和2012年6月29日由国家质量监督检验检疫总局、国家标准管理委员会发布的推荐国家标准《党政机关公文格式》（以下简称新《标准》）对党政机关公文进行了统一。本文从影响归档文件整理的公文4个方面的调整统一，对调整前后公文对文书档案整理的影响进行分析、比较。

1 党政公文的调整统一

（一）关于“公文处理”概念的表达

党的机关对“公文处理”的解释为“包括公文拟制、办理、管理、立卷归档在内的一系列衔接工作”；行政机关对“公文处理”则解释为“公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。”

调整统一后的党政机关公文对“公文处理”定义为“公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。”

（二）关于公文用纸的规定

1.公文用纸幅面规格

行政机关公文规定，公文用纸一般采用国际标准A4型（210mm×297mm）；党的机关公文用纸幅面规格，采用16开型（260mm×184mm），也可采用国际标准A4型（210mm×297mm）。

调整统一后的党政机关公文用纸采用A4型纸，其成品幅面尺寸为：210mm×297mm。

2.公文用纸纸张的技术指标

行政机关公文用纸明确规定了纸张的技术指标，包括一般采用纸张定量为60g/m2的胶版印刷纸或者复印纸，纸张白度为85%～90%，横向耐折度≥15次，不透明度大等于85%，PH值7.5～9.5；而党的机关公文用纸则没有类似的详细规定。

调整统一后的党政机关公文用纸一般使用定量为60g/m2～80g/m2的胶版印刷纸或者复印纸。纸张白度为80%～90%，横向耐折度≥15次，不透明度大等于85%，PH值7.5～9.5。

（三）关于成文日期的标注

党的机关公文成文日期用阿拉伯数字标注；行政机关公文的成文日期则是用中文小写汉字标注。

调整统一后的党政机关公文成文日期用阿拉伯数字标注。

（四）关于发文机关标注位置

党的机关公文规定标题由发文机关名称、公文主题和文种组成；且落款处要求发文机关署名。行政机关公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关；且落款处不要求发文机关署名，只加盖发文机关印章。

调整统一后的党政机关公文规定，公文标题由发文机关、事由和文种组成。且要求在成文日期上方，以成文日期为准，居中编排发文机关署名。

2 统一前的党政机关公文对文书档案归档整理的影响

（一）“公文处理”定义不一致，导致文书档案整理混乱

行政机关对“公文处理”的解释将“立卷”一词表述为“整理（立卷）”，弱化了对公文归档时立卷的要求，或暗示了可能以别的方式对文件进行整理。由于《办法》、旧《条例》的出台先于《归档文件整理规则》（以下简称《规则》），因此并没有对公文整理除了立卷以外的其他方式进行规定，这也就为后来文书档案整理人员带来的困惑和混乱。似乎不论是以“件”整理或按“卷”归档都有章可循，就给文书档案归档工作带来了随意性。反正不论是按“件”还是按“卷”都有据可考，有的长期从事档案工作的老档案员依然习惯性地按“卷”整理，而有的新从事档案工作的人员更倾向于按“件”整理，因为归档文件整理省去了拟写案卷标题，案卷目录和卷内文件目录等步骤。

（二）在公文用纸幅面规格上的不统一，不便于对公文的归档整理和管理

必然出现在党政机关双重领导的机构，凡以行政机关名义制发的公文以统一为A4型，而以党组织名义制发的公文可能为A4型，也可能是16开。虽然《规则》未对归档纸张的纸幅大小作出规定，但同一机关既有A4型公文，又有16开型公文。

（三）纸张技术指标要求不统一，影响归档文件的保存和利用

行政机关公文用纸明确规定了纸张的技术指标，而党的机关公文用纸则没有类似的详细规定。这就意味着党的机关用纸具有随意性，就必然影响最终归档文件保存年限。

（四）成文日期标准不统一，不便于档案人员归档

《福建省归档文件整理细则》（以下简称《细则》）规定：“归档文件的排列方法，应在分类方案的最低一级类目内，按文件形成时间顺序排列”。特别在以“年度——保管期限”分类方案归档整理时，同一保管期限下党政公文就会交错出现，成文日期时而阿拉伯数字，时而中文小写汉字。这样，档案人员在给归档文件进行排序上要花更多的时间和精力。这就好比当人们从阳光下走进较暗的房屋，就会感到一片漆黑。稍待片刻，视觉才能逐渐恢复。人的眼睛是具有适应性的，当看习惯了阿拉伯数字，再看中文小写汉字，必然需要一定的时间去重新适应，反之亦然。

（五）发文单位标注位置不统一，增加了档案人员著录目录的难度

《规则》要求对归档文件进行编目时，必需著录责任者（即文件的发文机关）。行政机关公文并不要求必需将发文机关在文件标题中标注，也没规定在落款处标明，只是要求在成文日期上加盖发文单位的公章。这与党的机关公文对发文的要求相去甚远。也就说在著录时，档案人员可能在文件的标题处就可以找到责任者，也可能要费劲地去辨认落款处的公章，来确定发文单位。

三、统一后的党政机关公文对文书档案归档整理的积极影响

（一）统一了公文处理的定义，与归档文件整理的相关标准实现了同步

不论是旧《条例》或是《办法》，因为其制定时间都在早于《规则》颁布的时间，在对“公文处理”的定义上与2000年12月6日颁布并于2001年1月1日实施出台的《规则》有冲突。根据《规则》，归档文件以“件”为整理单位，逐渐代替了“卷”为整理的基本单位。而旧《条例》或是《办法》，都在“公文处理”的定义上提到了“立卷”或“整理（立卷）”。因此，此次，由中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》删除了与《规则》相冲突的“立卷”的提法，避免了多个文件相互打架的局面；体现了按“件”整理已逐渐成为人们的共识，文书档案已彻底告别按“卷”整理的时代。

（二）统一党政机关公文用纸的幅面，方便对公文的归档整理和管理

公文统一使用国际标准的A4型，强化了国际标准的推行，使党政机关的公文用纸与国际标准接轨；同时有利于对文件的管理，避免在同一机关出现公文用纸幅面不统一的局面；方便对归档文件材料整理，可以保证档案装具中的档案的整齐美观。

（三）统一党政机关公文用纸对纸张PH值的要求——7.5～9.5范围值，延长档案的保存期限

美国科学家巴罗（第一个系统研究纸张破损原因及修复方法的研究人员）曾通过实验发现，酸是引起纸张破损的主要原因。纸张作为档案的主要载体，其酸碱度必然会影响档案的保存。巴罗测定了1500～1900年间几百张纸的PH值，当纸张的PH值为3.0～5.0时，破损严重；而纸张的PH值为6.0时，破损较轻。而我国的研究者李玉虎、车增亮在其研究基础上对纸张PH值对纸张的影响进行了进一步的实验。当纸张PH值为6.0～6.5时，纸张发黄，当纸张PH值为6.5～8.5时，保存情况较好。对公文用纸的PH值7.5～9.5范围值的规定，将会很大程度地延长文书档案的寿命。

（四）统一党政机关公文成文日期——使用阿拉伯数字，提高档案人员的工作效率

《细则》规定，文件形成时间是文件排序的主要依据，档案员在进行文书档案归档，都必须对这一成文时间进行判断，然后进行排序。曹碧华等人曾让22名视力正常的在校大学本科生进行数字辨认，让他们对由1～8的阿拉伯数字和中文小写数字构成的符号形式的数字进行的辨认。结果发现，对阿拉伯数字的错误率为3.1%，，而对中文小写数字的错误率为3.9%；对阿拉伯数字的反应时间平均值为377ms，对中文小写数字的反应时间平均值为389ms。可见，成文时间改用阿拉伯数字，可缩短档案人员在排序上的时间，提高排序的准确性和效率。

（五）党政机关公文明确规定发文机关必须在文件标题和落款处体现，方便了档案目录的注录

这一规定大大减少了档案人员在著录责任者时的工作量。档案人员可以根据自己的习惯，在著录文号时，在文件首页，同时找到责任者并进行著录；也可在著录成文日期时，著录责任者。再也不必纠结发文机关在文件的首页还是在末页，省去了频繁翻页的麻烦；更重要的是，档案人员再也不用通过辨认公章，来确定责任者。

比较调整统一前后的公文对归档文件整理的影响，不难看出，新标准、新条例的出台，充分考虑到了文件作为档案前身，档案的基础，其在归档时需要；方便了档案人员的日常工作；实现了与《归档文件整理规则》的同步与一致。总之，统一党政公文，是求效之举、求实之举、求真之举，将对归档文件整理产生积极意义。

参考文献

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