共享发展、供给侧改革与社会法问题——“共享发展与社会法法制建设高端论坛”综述

班小辉



共享发展、供给侧改革与社会法问题
——“共享发展与社会法法制建设高端论坛”综述

班小辉

十八届五中全会公报提出“共享发展”理念，要求“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。作为解决社会问题、规范福利制度的社会法，共享发展是其基本理念和本来要求。但2015年以来，我国经济进入了一个新阶段，迫切需要改善供给侧环境、优化供给侧机制，通过改革制度供给，大力激发微观经济主体活力，增强我国经济长期稳定发展的新动力。社会法、特别是劳动法，如何在坚持共享发展理念前提下适应当前的供给侧改革进行相应的调整，已经成为社会争议的主要焦点。2016年4月23日至24日，全国社会法的顶级专家集聚武汉大学法学院，商讨对策，对这些问题作了回应。

一、供给侧改革对劳动法的影响

改革开放三十多年来，中国经济持续高速增长，成功步入中等收入国家行列，已成为名副其实的经济大国。但供给结构失衡严重影响了经济的发展。调整供给结构，去产能、去库存，劳动力结构必须进行相应地调整。转岗、失业等问题的大量出现，会给劳动法带来哪些冲击？现行的法律是否能够为企业的人员调整提供法律框架和支撑？这些都是本次会议讨论的议题。

西北政法大学郭捷教授认为，供给侧结构性改革一方面要加快资源从供给老化行业的退出速度，清理僵尸企业、淘汰落后产能；另一方面要加快培育新供给，将发展方向锁定在新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点。供给侧改革对劳动关系的影响主要在两个方面：一是在淘汰落后产能、处理僵尸企业的过程中，会产生企业职工的转岗、分流、待岗、失业等系列问题；二是在产业结构升级中，特别是人力资源的更新换代过程中，也会间接地产生劳动力转岗、失业、再培训、新生劳动力就业安置等一系列涉及劳动关系的问题。郭教授主张在供给侧改革过程中，劳动关系的调整均应在法律框架范围内解决，并且应当完善以下三方面制度:一是制定职业培训立法，为再就业培训提高立法支持；二是建立国有企业“关”“停”的劳动风险保障金制度；三是积极推进集体劳动关系法的立法进程。

华东政法大学董保华教授认为，当前供给侧改革的核心是去产能。这必然带来劳动力的转岗、分流或者内部退养等问题，这些都无法依据《劳动合同法》调整。保护劳动者是劳动法的立法精神，但保护劳动者的同时也不能忽视用人单位一方的利益，如何平衡劳资双方的利益是劳动立法的关键问题。在理想主义和集权主义的作用下，现行的劳动法忽视这一平衡点。现在我们需要把政策导入法律，对现在的法律做必要的修改，以适应新形势的要求。

上海财经大学王全兴教授认为，面对供给侧改革，劳动法和社会保障法主要有三大任务。第一，加大人力资本投入，提高人力资源素质；第二，优化人力资源配置机制，提高人力资源配置效率；第三，在供给侧结构性改革中为民生托底，包括去过剩产能行业职工安置、劳动力市场安全性、劳动基准、社会保障等问题。这些问题是由政策解决还是法律解决，需要依据该问题属性来判断。常态性、长期问题靠法律解决，阶段性的、非常态的问题靠政策解决。此次去产能问题，应当以政策调整为主，以法律调整为辅。王教授强调，在经济下行的情况下，我们如果不保护企业就会出现经济危机，如果不保护劳动者就会出现社会危机。

中国人民大学常凯教授认为，目前中国市场化发展到这个程度，劳资双方的主体意识越来越清晰，都在主张自己的利益诉求。那么在供给侧结构性改革中，政府劳工政策的价值取向如何定位应该值得关注。经济下行，供给侧的改革要保护劳动者权利，要防止社会动荡。面对众多劳动者的失业，有众多问题需要平衡，《劳动合同法》正好平衡了劳动关系。

华东政法大学田思路教授认为供给侧改革下，职工安置必须从政策调整转为法律调整。劳动法的产生就是为了保护劳动者，这一目的要通过一定的手段才能实现。平衡双方利益，适度的保护企业，企业能够存续，才能够使劳动者得到兜底保护。这些只有纳入法律的轨道，才能避免未来的社会阵痛。劳动力市场可以分为三个市场：标准劳动关系的劳动力市场、非标准劳动关系的劳动力市场和失业的再就业劳动力市场。从标准劳动关系转为非标准劳动关系，如果劳动者不同意，在现有的法律框架下变更难以进行。从非标准劳动力市场到再就业市场，经济裁员能否进行？裁下去，裁员后的社会保障、失业安置、再就业支援系统能否有效运转？这些都存在法律障碍。

二、《劳动合同法》与市场灵活性之间的关系

《劳动合同法》自2008年实施，一路伴着争议走来。《劳动合同法》是否过度保护劳动者？是否降低了用人单位的用工灵活性，导致劳动力市场僵化？实务界、理论界一直争议不断。2016年初财政部部长楼继伟公开表示，现行《劳动合同法》降低了中国劳动力市场的灵活性，不利于提高全要素生产率，导致劳动率低下。此观点一经发表，立即引起社会各界广泛关注并兴起了一股《劳动合同法》的讨论热潮，修改《劳动合同法》已成为当期热点话题。在本次会议上，社会法学界的专家就此问题展开了激烈的讨论。

金杜律师事务所合伙人姜俊禄律师认为，相比于《劳动法》，《劳动合同法》对企业的限制更多，亦给予企业的灵活性更小。这主要表现在，强制签订无固定期限劳动合同，加大雇主解雇责任。

中国劳动关系学院姜颖教授认为，《劳动合同法》是否修改不应过多受政策的影响，而应当回归法律本身去探讨。首先，应当站在社会整体角度和法律本质立场上，去评断《劳动合同法》的基本原则是否正确；其次，应当通过实证调研，去分析《劳动合同法》的实施现状到底如何；再次，应当分析在实践中何种机制真正对劳动者的保护发挥作用，如果工会组织、集体谈判等均未发挥应有的作用，则更应当谨慎对待《劳动合同法》的修改问题；最后，还应当考虑劳动者的实际权益状况，包括工资增长机制、劳动权利的实际享受状况等。姜教授承认现行劳动立法的许多内容是滞后的，但她强调相关立法的修正必须建立在充分的实证研究基础之上。《劳动合同法》基本上满足了劳动力市场灵活性的要求，有些部分甚至过于灵活了。

苏州大学沈同仙教授认为，《劳动合同法》与用工灵活性关系，主要涉及劳动合同的解除、终止制度，以及第十四条第三款规定的强制缔约条款。这两个部分都存在着“灵活性过度”和“灵活性不足”的地方，不能简单概括《劳动合同法》导致了“过度的”劳动力市场灵活性，或者“不足的”劳动力市场灵活性。《劳动合同法》本质是调整合同关系，应当遵循契约自由、意思自治原则。劳资关系的不平等特征，使劳动合同的意思自治原则需要受到劳动基准法的限制。我国《劳动合同法》除了调整劳动合同关系外，还具有劳动基准、集体劳动合同法的功能和作用，存在越权的嫌疑。因而，应当思考的是，如何在现有条件下增加法律的弹性，使其适应经济的不同发展阶段。

上海师范大学刘诚教授认为，首先，供给侧改革中地方政府必须守住“守法”这一底线。劳动法与社会保障法对于经济发展和社会稳定至关重要，应该加强而非削弱。其次，劳动力市场的灵活性应当是民法领域讨论的问题，劳动法领域应探讨如何限制劳动力市场的灵活性，将自然、放任状态下具有主仆性质的雇佣关系打破。从我国劳动法个别法律条款(如工作时间)的分析对比，得出中国劳工标准过高的观点是错误的。因为其他国家还有强大的反歧视立法以及工会的保护，《劳动合同法》目前对于劳动力市场灵活性的限制不仅不过分，还远远不够。再次，在经济下行时，美国罗斯福新政通过劳动法和社会保障法限制劳动力市场的灵活性，通过增加工资来解决生产过剩中的消费不足问题，我国也可以采取类似方式应对经济下行问题。最后，劳动法是对民法内容的部分矫正，在此基础之上，劳动关系仍由民法调整。考虑到当前的司法制度环境，刘诚教授认为在解雇制度问题上，应当谨慎引入正当事由制度。

安徽大学李坤刚教授认为，西方发达国家是在形成一个相当稳定的劳动力市场之后，再逐步放松管制。而我国在《劳动法》颁布之后，立法对于劳动力市场管制是相对宽松的，直到2008年的《劳动合同法》才加强对劳动力市场的管控。我国当前所谈的劳动力市场不灵活，主要指现行法律对全日制劳动合同的解除限制较多。我国劳动法总体而言对劳动力市场调整还是比较灵活，表现在：一是非全日制劳动合同可以任意解雇，也无书面合同保障；二是超过法定退休年龄的再就业人员被定义为劳务关系，也缺乏充分的保障；三是现行立法在实施过程中，实际已被地方司法或立法所弱化，并未真正发挥其应然的保护力度。

西南政法大学陈步雷教授认为，劳动力市场灵活性与人权问题高度相关，涉及集体劳动合同法、劳动者的基本权利问题。现行《劳动合同法》是在劳方、资方当事人主体性不完整的情况下，在经济自由和社会权利严重贫困的情况下，在没有真正健全的劳动力价格机制、劳资平等博弈机制的情况下制定出来的，其所采取的是对劳方显示一点父爱，对资方行使一点干预的措施，需要加以修订。对于市场灵活性，劳动法不同于民商法，它本来应当对之加以适当的限制。《劳动合同法》的修改应当对劳资双方对等赋权，承认他们充分的经济自由和社会权利，让他们平等博弈，实现合作，最后实现劳资共赢和社会总福利的增长。

王全兴教授认为，《劳动合同法》并没有限制劳动力市场的灵活性。因为，事实上，我国劳动力市场伴随着该法的实施灵活性越来越大。农民工的短工化现象越来越严重，灵活就业的规模越来越大，灵活就业的形式也越来越多。我国中小企业的平均寿命不满三年，无固定期限劳动合同对他们来说威慑力并不大。劳动力市场灵活性，应该与稳定性、安全性、公平性放在一个系统里思考。

董保华教授认为《劳动法》相比《劳动合同法》的灵活性更高，《劳动合同法》限制了劳动力市场的灵活性。

常凯教授认为劳动力的灵活性，本来就不是《劳动合同法》追求的目标，职业安定才是其规范目标。《劳动合同法》的有些条款存在问题，需要完善。

三、《劳动合同法》与企业用工成本问题

自《劳动合同法》实施以来，关于其是否增加了企业的用工成本、过度加重中小企业的运营负担，争议一直不断。甚至有观点认为，当前的经济下行趋势与《劳动合同法》有莫大的关系。针对此问题，学者们发表了各自的观点。

董保华教授认为，用工的不灵活会转化为高额的用工成本。单纯判断用工成本的高低意义不大，关键问题是用工成本由什么机制决定。成本问题应当是市场机制决定的因素，国家过于压低或者抬高都是不合理的。《劳动合同法》和与之配套的相关法律，确实推高了摩擦成本、争议成本，表现在“双倍赔偿制度”和“一裁终局制度”方面。这些才是立法中不合理的部分，应当加以修改。供给侧改革的目的是发挥市场调节的作用，最终的目标是提高劳动者的收入。用市场的方法提高劳动者的收入，才能跨越中等收入陷阱。

吉林大学冯彦君教授认为，企业成本应当由市场决定，但由于劳动力市场不是充分的市场，必须有外力干预才能平衡。干预的主体可以是国家或者社会，由于我国缺乏相应的社会力量，只有依赖国家在制度上进行干预。《劳动法》和《劳动合同法》都体现了国家对劳动力市场的干预。对于企业而言，只要在法律的框架下运作，成本的增加才是有限的。因而，不应通过降低劳动法保护来应对经济不景气的问题。《劳动合同法》应当回归契约制度的本质，去除过多的国家干预和管制。但同时，需要扶持劳资双方的集体力量，以实现劳动力市场的平衡。

华东理工大学刘金祥教授认为，首先，在经济下行的形势下要更好地保障劳动者的利益，尤其是底层劳动者的利益。在现阶段，政府无法控制房价、物价上涨，最低工资水平就应当适当提高。其次，应当降低社会保险缴费，主要通过降低计费基数，将最低工资作为缴纳社会保险的标准。这样，有利于降低小微企业、劳动密集型企业的负担。除此之外，应当适当调整小微企业、劳动密集型企业的公积金缴纳负担。最后，政府要做好角色定位。

中南财经政法大学徐智华教授首先说明了她对成本的理解。其次，徐教授指出《劳动合同法》与用工成本的增加没有关系，其所增加的是违法成本。如，不签订书面劳动合同的双倍工资，用人单位未依法解雇的责任等。最后，徐教授认为《劳动合同法》的修订要与《劳动法》、《社会保险法》的修订同时启动。在立法结构上，《劳动合同法》第五章关于集体合同的规定不合理，应当移到专门的集体劳动合同法律法规中。在具体条款方面，劳动者单方解除权、经济补偿金等规定应当加以修改。

浙江大学许建宇副教授认为，从《劳动合同法》为用人单位设置的用工风险、义务和责任的角度，其成本显然不能说太高。首先，从法律文本来看，《劳动合同法》修正了《劳动法》强调对劳动者“单保护”的理念，明确规定其理念是平衡双方利益、构建和谐稳定的劳动关系。为了实现这一理念，《劳动合同法》对雇主做了很多退让。其次，从实证分析的角度看，《劳动合同法》是否真正过度增加了用人单位的用工成本需要通过实证数据来说明，而我们没有看见相关的数据。对《劳动合同法》的评判，应当分析经济常态下的实施效果，而不是关注它在经济下行时的极端状况，政府不应将经济下行状态下的风险转嫁到劳动者身上。

武汉大学喻术红教授认为，第一，《劳动合同法》是否增加企业用工成本必须以数据为准。她指出从劳动关系运行过程来看，成本包括招聘中的成本、管理中的成本以及解雇的成本。若是从历史比较的角度，则应该看《劳动合同法》相比《劳动法》而言增加了哪些成本。遗憾的是，现行数据并不充分。喻教授认为，伴随《劳动合同法》的颁布，争议一直不断。之所以现在对《劳动合同法》反响如此之大，主要原因有二：一是因为经济形势下滑；二是财政部部长观点的影响力。第二，《劳动合同法》有其自身的历史定位，不应对之寄予太多的厚望。解决劳动力市场问题有赖于一系列的制度保障，如经济补偿金制度该不该取消，要看对经济补偿金的定位，要看它与失业保险制度、社会救助制度的关系。第三，劳动者有分层保护，对企业主也应该分层，特别是应当对中小企业、微小企业在诸如社保缴费、规章制度上做一些例外规定，或者适当放宽限制。

王全兴教授认为，《劳动合同法》较之《劳动法》对提高全要素生产率有更突出的亮点。一是保障劳动者自由流动，新设灵活用工制度，以市场机制配置资源；二是保障劳动关系稳定性，新设出资培训服务机制，有利于调动企业人才资本。虽然劳动生产率低于劳动报酬增长率是造成中等收入陷阱的原因之一，但是更重要的是贫富差距的问题。在提高全要素生产率上，有两种措施：一种是降低劳动报酬增产率，即降低劳动立法保护。但这会加剧贫富分化和社会问题，掉入中等收入陷阱；第二种是通过提高劳动者积极性和素质、企业经营管理、技术水平等提高劳动生产率。劳动生产率与劳动报酬增长率在经济法和劳动法的共同作用下实现良性互动，跨越中等收入陷阱。

常凯教授认为，在《劳动合同法》是否增加企业用工成本的问题上，必须结合法条、结合数据，否则无任何意义。需要厘清哪一个条款增加了企业的用工成本，他认为终止合同补偿问题直接增加了企业的用工成本。

中国人民大学林嘉教授认为，中央提出的供给侧改革是经济结构的调整，而不是社会上所说的要牺牲劳动者的利益去改革。因此在这种大环境下向《劳动合同法》开炮是有些过头的。《劳动合同法》的修改不仅仅是一个技术问题，其必然要涉及到价值判断，改革的方向不能变，不能以牺牲劳动者的利益来推动供给侧改革。在处理劳动者权利保护和企业负担之间的冲突问题上，第一，要正确认识工资增长过快的问题。工资迅速增长的背后是物价和房价的增长、土地的升值；工资增长也是经济发展中的必然结果，即所谓的刘易斯拐点，“用工荒”导致供不应求必然出现价格的上涨。第二，关于社保费过高的问题。社保费未来的发展还需要全盘考虑，尤其是“五险一金”中的“金”占比重过高。住房公积金的成本很高，但是它的实际作用却非常有限，我们要重新考虑住房公积金的合理性问题。企业目前存在的困难不能简单寄托在降低工资、劳动力成本上，而应该加快转型升级，加强企业信息化管理，降低其他门类的成本。

四、《社会保险法》的完善问题

作为社会法的组成部分，劳动法与社会保障法的性质和调整范围尽管存在较大的差异，但在劳动者权益的保护方面，其目标和功能具有重合之处。劳动者权益的实现，哪些应当在劳动关系领域通过雇主责任解决，哪些应当由社会分担，通过社会保障法调整，这也是解决供给侧改革过程中的劳资关系问题必须进行的选择。社会保障法的完善，特别是社会保险法的完善问题，也是此次会议讨论的核心问题。

武汉大学熊伟教授分析了社会保险财务制度的现状，即社会保险预算被纳入政府预算体系、大量的政府财政补贴进入社会保险基金、社会保险基金的收支标准主要通过政府行政命令的方式确定等问题，并提出了相关解决措施。社会保险基金的收支标准涉及权利人的基本权利，应当依法确定；社会保险基金应当自给自足，政府的财政补贴应当具有合理性；社会保险基金无法真正纳入政府预算，因为其收支、特别是支出严格依法，不能通过预算变更。所以，社会保险不能通过政府预算实现平衡，而应当通过保险精算实现平衡。

南京大学周长征副教授指出，在国务院降低社会保险费的问题上，养老保险仅降低一个百分点，其他保险的降低幅度很小，对企业的用工成本影响不大。国务院之所以难以降低给企业造成成本压力的社会保险，是因为很多地方在养老和医疗保险方面压力很大，降费的空间并不大。从税费的角度来看，社会保险费其实是对劳动者工资征收的税收。目前社会保险费的设计里面包括了过去企业转制的成本，造成了社保的费率过高。而且，目前社保费率过高的问题也造成了社会保险从理论上强制性的保险变成了现实中彻头彻尾的任意性保险。

中南大学刘冬梅副教授作了《社会保险在中国的发展趋势》的专题报告。她认为，社会风险问题可以通过不同的方式解决，商业保险、社会保险、社会救助等都可以。经典社会保险具有特殊的属性，中国推行社会保险本身面临特殊的问题。加之自2012年以来社会政策的新自由主义倾向的影响，导致我国在2012—2015年期间对社会保障制度进行相应的改革。从这些改革措施中可以看出我国社会保险具有削减趋势，包括社会保险在社会保障中比重降低的趋势以及社会保险与其他方式结合形成新“社会保险”构造的趋势。

华中科技大学汪敏老师指出，在实践中，不仅存在用人单位不愿参保的现象，许多劳动者自身也不愿意参保。一些劳动合同中存在不缴纳社会保险的承诺条款，即劳动者要求用人单位直接将社会保险费用发放给其个人，并承诺不追究用人单位的法律责任。对于一些临近毕业的大学实习生，其工作方式实际与一般的用人单位劳动者并无区别，可考虑突破现有规定，将这类主体直接纳入工伤保险的覆盖范围。此外，对于劳动者的保护，应当加强发挥社会保障制度的作用，不应将过多的压力放在劳动法上。

武汉大学庄汉副教授则将研究的视角放在农民工的医疗保险制度上，认为相关制度设计没有关注到这部分群体就业的短期限、灵活性和流动性的特点。医疗保险碎片化、权利可携带性差、异地就业困难，导致农民工医疗保障水平低。医疗保险法律应当落实宪法中的平等权，提高保险统筹层次要建立农民工强制医疗保险制度，加强医疗保险的可携带性，实现农民工的医疗保障权。

五、其 他

在本次论坛中，与会的实务界嘉宾和学者，就劳动法与社会保险法实务中的热点问题也展开了相关探讨。

湖北省荆门市中级人民法院副院长王源渊从一个工伤案件入手谈到了对于《工伤保险条例》第十五条第一款规定的质疑，其认为“48小时内经抢救无效死亡”的合理性值得商榷。湖北省维力律师事务所合伙人吴胜利律师认为对于劳动法中规定模糊的条款，应当由最高人民法院通过司法解释加以释明，以便实务中能够统一理解和适用法律。中南财经政法大学韩桂君副教授认为，法院应当有两种功能，一是定纷止争，二是对社会的教育功能，但是目前这两个功能都没有很好的发挥作用。他还通过一则案例分析了上下班途中工伤认定的复杂性问题。武汉市劳动人事争议仲裁委员会张红主任认为，劳动与社会保障方面的法律和我们所处的社会现实之间存在冲突和背离:一是，社会保险法中以用人单位和劳动者的责任为主，政府的责任较少；二是当前的劳动立法并不是依照资源的市场配置原则，而是国家公权力对市场的配置。在法律实践中，司法裁判人员要弥合、消解、促进和协调法律与社会现实的冲突。武汉市洪山区人民法院民一庭庭长喻承跃法官分析了当前实务中的双倍工资计算标准问题、入职表或其他协议能否代替劳动合同的问题、建筑单位工程发包或转包引起的纠纷、社会保险补缴与终局裁决之间的关系。黄石市人力资源和社会保障局劳动关系科科长黄道静介绍了黄石市预防和解决劳动关系矛盾的经验，提出将劳动立法规定分为管理类、侵权类、利益类三种，分别采取不同的方法来实施。姜俊禄律师指出司法裁判文书的公开具有重要意义。鉴于全国劳动争议的复杂情况，寄希望于中高层出台详尽的、覆盖所有问题的规定较为困难。对于规定较为模糊的立法，地方应当发挥更大的作用，可以通过达成共识的方式，理解法律本身的含义，不失为解决问题的方法。湖北省人力资源社会保障厅劳动关系处处长徐恒楚认为劳动关系协调是一个系统的问题，专家解决潜在研究的问题，法院和仲裁解决事后处理的问题，但不能忽视事中监督的层面，应当重视发挥技术手段在劳动用工监督中的作用。

经过两天的讨论，大家一致认为供给侧改革对我国劳动法提出了新的挑战，劳动法应当应对这一挑战，将改革过程中劳动关系调整纳入法律的调整轨道。对于目前的社会热点《劳动合同法》与市场灵活性和用工成本问题，学者们的意见不完全统一。但是，大家基本上都认可《劳动合同法》的部分条款存在问题，需要对其修改和完善。对于当前的社会保险制度，学者们认为应当从社会保险预算、缴费标准、与其他保险的协调、覆盖范围、特殊群体的保护等方面加以完善。

(责任编辑:魏 萍)

班小辉，武汉大学法学院讲师(武汉 430072)

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