四川省农民用水户协会发展现状与对策

郭翔宇，王务华

(1.四川省水利科学研究院；2.四川省农田水利局，成都，610015)

四川省农民用水户协会发展现状与对策

郭翔宇，王务华1

(1.四川省水利科学研究院；2.四川省农田水利局，成都，610015)

为进一步推动农民用水户协会发展，规范建立和运行程序，对四川省农民用水户协会发展现状进行了典型调研，分析了当前存在的农民主动参与性不强、协会工作积极性不高、运行外部条件不佳等主要问题。结合国家关于农民用水合作组织建设部署和要求，提出了农民用水户协会发展构思和下一步的工作建议。

用水户协会发展对策

农民用水户协会是基层水利服务体系重要组成部分，是四川省农民用水合作组织的主要形式。

2011年中央一号文件要求“大力发展农民用水合作组织”。2012年、2013年中央一号文件进一步要求“扶持农民用水合作组织等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务”、“支持农民用水合作组织等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，发挥经营性服务组织的生力军作用。”加强农民用水户协会建设管理研究有着十分重要的现实意义，将指导农民进行“三农”相关工作的自主决策、管理和服务。

1 发展现状

2005年，水利部、国家发展改革委、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，明确了农民用水户协会建设的指导思想、基本原则、责任任务、组建程序以及运行管理、保障措施等，要求“积极培育农民用水合作组织”。四川省水利厅、发展改革委、民政局、物价局印发了实施意见，在省内全面启动农民用水户协会建设，积极落实各项技术帮扶，并将协会发展目标完成情况纳入省政府“李冰杯”考核内容。

四川省引导农民组建用水户协会管理水利工程，承担用水管理、水费收缴、工程维护等职责，调动农民参与水利事务管理积极性。近年来，四川省贯彻落实中央有关要求，农民用水户协会蓬勃发展，民主管水意识大大提高。截至2012年5月，四川省已建立农民用水户协会5944个，发展会员405万人，管理灌溉面积88万hm2，占全省有效灌溉面积的1/3强。其中注册协会4017个，占全部协会个数的67.6%。在各地的强力推动下，年均增加协会1000个左右，管理灌面增加6.67万hm2亩以上。

通过农民用水户协会建设，加强了小型水利工程管理，“有人建、无人管”的状况得以改善；提高了农民节约用水意识，用水调度和谐；推动了计量用水，水费收缴顺利，缓解了干群关系。整体来看，缺水地区比丰水地区发展要好，但部分存在“不规范、不作为、效果不明显”等问题，协会稳定发展瓶颈较多，亟需深入解析破题。

2 问题分析

经过实地调研四川省部分地区农民用水户协会情况，分析了农民用水户协会、村集体、乡镇政府、水利部门等多方面关于协会建立运行中存在的问题以及对发展目标的意见。问题主要有：

2.1 农民主动参与性不强。协会的组建主要基于政府推动，由于思想认识不到位、发动工作不扎实等原因，农民对协会的性质、定位、作用不明白，或随大流入会，或直接拒绝入会。具体表现有：有的地方必须通过发放现金补助等方式，农民方才参加协会的会员大会；有的村镇整体入会，农民甚至不清楚自己是否参加了协会。农民对自己土地有很深的感情，但农业比较效益偏低，只是作为维持生计的最后一道保障，农业用水积极性不高。特别是，四川省大部分地区雨量充沛，灌区用水条件相对较好，农民不愿参与徒具其名的用水户协会。

2.2 协会工作积极性不高。有的农民用水户协会为完成上级行政指令或项目要求，在前期工作不充分的情况下，盲目成立，工作积极性大打折扣。客观原因主要有：首先，协会主要承担用水公益性职能，各项支持政策不能在地方完全落实，并且政策支持面不够宽泛，力度较小，项目支撑、资金支持、注册年审、能力培训等方面的扶持政策没有完全落到实处；其次，协会建立了各项工作制度，但缺乏有效管理措施，主要依靠群众舆论，执行力差，协会工作效果不显著。久而久之，协会工作积极性愈加式微；再次，协会行政色彩浓郁，民主管理差，协会管理人员主要由村社干部、乡镇水管干部和个体用水主要受益大户承担，入会成员与非会员农户往往没有本质区别，协会服务意识淡薄。

2.3 相关各方关系不明确。有的用水户协会工作角色定位不明确，仅能起到上传下达的作用，与各用水、管水业务联系单位地位不对等，各衔接单位一定程度上都不予承认配合，协会不能独立完成用水管理等职责。涉及到堰、塘等小型农田水利设施承包、拍卖、租赁等利益关联问题，协会更是被排斥在决策主体之外，无法发挥受益农民代言人的作用。在没有强有力的行政保障、完善的政策法规规范情况下，作为水利改革新生事物的农民用水户协会掣肘因素多，难以与相关利益群体共谋发展。

2.4 后续管理落实不到位。首先，有的地方建立农民用水户协会后，行业后续跟踪管理责任未落实，监督监管力度弱。特别是协会运行评价指标不明确，年度考核成为空谈。调研中反映，当年建立协会由水利或其他有关部门出面协调注册资金后，年审无人管、管理效果无人问，甚至协会没有注册的情况也很多，合法性地位受到影响，造成开展工作上的多重障碍。其次，能力建设缺口大。县、乡政府或相关部门基本没有对协会进行过能力建设投入。办公地点主要依托村民委员会，办公设备、人员培训严重滞后，不能满足工作需要。目前的协会工作主要通过协会管理人员的个人能力开展，也间接造成工作过程中角色不明的问题。

2.5 章程执行制度不健全。在工程建管、财务管理、用水管理、奖惩办法方面，协会的章程还不十分完善。特别是以协会为业主的小型农田水利项目，采用“民办公助”方式作为实施主体，全面自主选择施工队伍、质量监督、筹资管理等，需要进一步提高制度体系水平。由于个别协会的监督管理方面有漏洞，还发生有协会财务私吞水费款的刑事案件。此外，为保证协会正常运行，除个别协会通过建章立制收取会费(通过村社集体资产收取、水费返还或用水大户直接交纳)外，绝大部分协会无固定资金来源，有的甚至没有独立财务系统。据协会反映，村级单个协会固定支出包括办公经费、管水雇员补贴、协会人员工作补贴等，每年需求在1万元以上。

2.6 农田水利设施基础薄弱。长期以来，四川省农田水利设施投入不足，欠账严重。首先，末级渠系等小型农田水利工程年久失修，协会的工作起步难度大，阻碍了协会组建成立；其次，计量设施一般没有普及到田间渠道，协会失去了用水控制手段。平原地区水量分配约定俗成，基本没有计量设施；再次，较大水毁工程，协会无法承担修复任务。在向农民用水户协会移交管辖范围内农田水利设施所有权的背景下，农田水利设施基础薄弱造成农民参与积极性不高，协会发展深度和维度受限。

3 发展思路

3.1 明晰性质定位。针对农民用水户协会是什么、干什么的问题，进一步明确协会的性质和任务。农民用水户协会依法自愿组成，自我管理、自我服务、自我发展，承担管理区域内水量分配、水费收取、水事纠纷调解、先进灌溉技术推广、小型农田水利设施建设维护等职责。鼓励农民用水户主动参与水事管理，充分享受应有权益。遵循水利工程管理体制改革的方向和原则，引导参与新农村乡风文明、村容整洁、民主建设和农村水生态保护等公益性活动。

3.2 落实目标责任。针对农民用水户协会的组织领导和相关管理责任，明确阶段发展目标和如何发展的问题。要绘制农民用水户协会发展规划蓝图，落实水利、发展改革、财政、民政等相关部门在协会发展中的具体任务。各地制定出台符合实际情况、切实可行的扶持政策，大力发展农民用水户协会，努力实现小型农田水利工程管理“制度健全、经费落实、用水有序、管护到位”的目标。加强农民用水户协会监督、考评等行业管理制度保障，切实加强农村基层民主。

3.3 规范组建管理。针对农民用水户协会运行不规范的问题，要建立组建程序标准，设立合理的管理区域和登记制度。健全内部管理制度，推选有责任心、有能力的协会领导；理清协会与基层水利服务机构、水管单位、农村村委会、用水户等的相互关系，实现公平合作；通过与农村经济合作组织的联合服务，建立协会与成员的利益联结纽带等，解决农民用水户协会工作积极性不高、关系不明确、管理无序等问题。

3.4 提升运行效能。针对如何扶持农民用水户协会发展的问题，各有关部门要依据《县级农田水利建设规划》，加快农田水利建设；按照“谁受益、谁管护”的原则，引导农民用水户协会加强工程运行管理，加强工程运行督导；加强业务技术培训和交流学习，强化能力建设；充分尊重受益农民意愿的前提下，深化小型水利工程产权制度改革，为大力发展农民用水户协会提供良好的运行条件。因地制宜、积极稳妥地进一步规范提升已有协会的运行水平，确保新建立的协会发挥应有作用。

3.5 积累发展经验。处理好农民用水户协会与新型农业经营主体发展之间的关系，积极谋划农民用水户协会发展布局。在平坝粮食产区，充分发挥灌区管理单位的技术优势，实现水利工程专业管理和群众管理的良好对接，加强计量用水、合同供水，强化水资源管理，协会突出搞好用水管理、工程维护、收缴水费等工作。在丘陵缺水地区，采取“民办公助”等方式，协会引导农民用水户为改善生产、生活用水条件投工投劳，大力兴建小型农田水利工程，在水利部门指导下，搞好山坪塘等水源联合调度和水量分配，深化小型水利工程产权制度改革，落实建后管理制度。

4 建议

4.1 落实扶持措施。有条件的地方争取出台财政直补或村级公共服务等资金支持农民用水户协会建设的政策措施，建立财政承担较大规模水利工程损毁修复的投资机制，探索采取财政支农资金、末级渠系水费、受益户自筹资金等方式落实工程运行维护资金。落实农民用水户协会登记和年审优惠政策。协调乡镇、村社为农民用水户协会提供必需的办公场所和工作条件等，保障正常运转。切实发挥项目的引导作用，讲求实效，避免为了申报项目仓促组建的情况，确保改一处，成一处。在项目建设过程中，充分发挥协会实施主体作用，培育用水户工程管理、用水服务能力。

4.2 建立监督机制。按照《社会团体登记管理条例》，实行农民用水户协会年度检查水行政主管部门初审制度，对运行管理情况较好的进行多种形式奖励，对运行管理情况不好的协调登记机关注销登记。按照创新农业生产经营体制和农业现代化要求，有条件的地方推行协会认证管理。农民用水户协会应具有社会责任感和职业道德，接受过水利基础培训，能够贯彻落实国家“三农”政策要求，在尊重用水户意愿的基础上进一步明确认定条件。对认定的协会要建立信息档案，接受社会监督，实施能进能出的动态管理。

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G718.5∶G

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2095-1809(2016)04-0118-03