国内工业废水污染治理收费制度存在的问题与税费改革

孙 宁

（辽宁省水利水电科学研究院辽宁沈阳110003）

国内工业废水污染治理收费制度存在的问题与税费改革

孙 宁

（辽宁省水利水电科学研究院辽宁沈阳110003）

面对国内水环境持续恶化的现状，开征水污染治理税就成为必然选择。基于上述背景，文章通过对国内工业废水收费制度存在的问题进行深入分析，同时借鉴国外工业水污染税收方面的经验，对国内开征工业水污染税的问题进行了研究，并提出了相关的政策性建议。

水环境；工业废水；税收制度

水环境是生态环境的重要组成部分，是人类赖以生存和发展的重要物质基础。改革开放三十多年来，国内在经济领域取得了举世瞩目的成绩，同时也为此付出惨重的环境代价。在水环境方面，全国的废水排放量由2007年的557亿t，逐步上升至2013年的775亿t，各类水体的水质受到了不同程度的影响。其中工业废水的排放量在占比上虽然较为平稳，但其中却含有大量对环境具有极强破坏作用的污染物，如不能得到有效治理，后果不堪设想。虽然国内采取向废水排放企业收取排污费的方式促进工业废水治理，但是收费水平较低、收费手段相对落后，因此适时进行费改税改革，就成为解决上述问题的有效途径。

1 收费制度本身存在的问题

国内工业废水污染治理收费制度构建的初衷在于利用经济杠杆作用控制排放行为，以达到改善国内的水环境的目的［1］。但是就目前各项制度的实施效果来看，并不是特别理想，究其原因，主要在于制度设计与制度运行两个方面。

1.1国内工业废水污染治理收费制度的设计缺陷

1.1.1 收费标准偏低

国内目前工业废水污染治理收费的主要依据是《中华人民共和国水污染防治法》以及《排污费征收使用管理条例》中的相关条款［2］。具体流程是污染排放企业首先向上级环保部门申报污染物排放的种类和具体数量，然后环保部门依此核定排污费的征收标准，对超标排放的，予以加倍征收。但是从污染治理的实际情况来看，这一收费标准明显偏低。例如，2011年至2013年全国排污费累计收入690.5亿元，而同期的工业治污投入为1988.3亿元。由此可见污染排放企业所负担的污染治理成本仅为总额的三分之一，这基本违背了“谁污染、谁付费、谁治理”的污染收费设计初衷。由于收费标准偏低，现行的工业废水污染收费制度，不仅没有起到遏制污染物排放的作用，反而有变相鼓励污染排放之嫌。

1.1.2 征收范围过窄

依据庇古税的原理，排污费征收应该涵盖所有的排污企业，但是由于种种原因，国内在排污费征收领域仍存在较多政策难以有效干预的区域，征收范围过于狭窄，难以发挥制度本身应有的作用。首先，国内的排污费征收模式虽然历经多次改革，但是征收范围仍没有覆盖全部污染物。其次，长期以来，污染费征收始终秉承“超标征收”的理念，这显然有失公允，并与新形势下的环境管理要求相违背。

1.1.3 征收标准不够灵活

根据国务院发布的《排污费征收使用管理条例》的相关规定，排污收费标准主要由国务院相关部门确定，地方政府和相关部门仅有有限的权力。因此，国内的排污收费制度仍处于全国统一标准的“超标处罚”层面。但是国内地域面积广大，不同地区对污染物的环境承载量有较大差异，因此这种统一标准，容易对环境脆弱地区造成不可逆的破坏。

1.2制度运行过程中存在的问题

1.2.1 征收管理缺乏刚性

首先，现行的排污收费制度法律层级较低，强制性差，同时执法人员裁量权限较大，因此容易受到外部因素干扰，造成征收上的随意性和不确定性。其次，现行的排污费征收过程中，地方保护主义色彩浓厚。部分地方政府基于经济增长考虑，人为降低征收执行力度，甚至出面干涉环保部门征收排污费，特别是跨区污染事故发生时，这种情况更为明显。

1.2.2 征收成本居高不下

目前国内排污费征收成本过高主要体现在三个方面。首先是征收环节过多，程序复杂，操作性差。其次对排污企业自行申报的信息，如果环保部门直接采纳并作为征收依据，显然容易诱发虚报情况发生，造成排污费大量流失，而环保部门进行核实，不仅核定成本难以承受，又致使申报环节失去作用。最后，现行的排污费缴纳期限长达三个半月，甚至更多，这无疑会降低收费效率，增加无形成本。

1.2.3 排污费使用有待规范

首先，在当前的排污费收缴、使用体系中，环保部门既是征收方，又是使用的主要决策方，因此挤占挪用现象时有发生，很难将收支两条线落到实处。其次，由于排污费征收体系复杂，重复征收的现象亟待解决。最后，目前的排污费收入主要以补助或贴息的方式，在事前或事中拨付到相关项目，这显然不利于使用效率的提高，还容易造成资金流失。

2 国外工业废水污染税费制度的总结与启示

2.1国外工业废水污染税费制度的经验总结

通过对法国、德国、美国以及荷兰等水污染税费制度的对比分析，得到上述国家在开征水污染税方面具有如下的共同之处。

首先，上述国家都构建了与水污染税征收相关的完备法律体系，将水污染税的征收上升到了国家法律层面，因此相关税费的征收做到了有法可依，并使相关的税收制度受到国家法律的严格保护。例如德国的《废水纳税法》就明确规定了排污者需要缴纳水污染税，并对相关的征税制度进行了明确界定，因此无论在法律层级还是在监管刚性方面，都是排污收费制度不可比拟的［3］。

其次，上述国家的水污染税征收中，对中央和地方的相关职责进行了合理划分，特别是赋予地方政府更多的自主权。地方政府作为主要征收部门，能够结合本地的环境、污染以及工业发展状况确定适合本地实际的水污染税征收制度［4］。

再次，上述国家的水污染税征收虽然涉及的人员众多，但是部门分工极为有序，因此能够有效协调政府、企业与环境之间的利益，特别是可以根据本国和本地区的实际情况乃至技术水平来确定税基，有效降低了水污染税征收成本。

最后，上述国家的水污染税率较为灵活，同时能有效保持中性，通过税收返还以及税收优惠等相关优惠政策，降低征收水污染税对社会产生的负面影响。例如德国将工业企业产生的废水中的污染成分作为依据执行差别化税率，而荷兰则根据不同地区水资源保护要求执行差别化税率，这样既能保证足够的税收收入用于环境建设，同时也有利于促进企业的减排意识。

2.2国外工业废水污染税费制度的启示

通过上节对西方水污染治理先进国家工业废水污染税费制度的经验总结，可以给国内开征水污染税提供有益的借鉴。

第一，要发挥政府部门的积极作用。根据国外经验，在国内未来工业废水污染费改税的进程中，政府部门要强化角色定位，发挥积极作用，特别是要明确下属不同部门的主要职责，以防职责交叉，提高税收征管水平。

第二，要进一步明确税收政策目标。根据国外先进经验，不同国家甚至不同地区在水污染税上具有不同的政策倾向，在税制上也存在明显差异。因此，国内在制定相关税收政策时，要积极借鉴上述经验，首先明确水污染税的政策目标，以保证获得良好的实施效果。

第三，确定科学、合理的税率。根据国外经验，水污染税的税率确定必须要兼顾环境效益和工业企业的竞争力。因此国内在开征水污染税时，要将税负保持在一个合理区间，以做到兼顾地区与行业差异，平衡经济与环境之间的关系，保持税收中性。

第四，水污染税的征收应置于环境税的总体架构之下。由于水污染的减排与治理只是生态环境问题的一个方面，因此国外的水污染税通常是环境税的一个组成部分，而并非是一个独立税种。因此，国内应当根据国情，积极建构环境税框架体系，以实现水污染税与其它环境税种的相互配合，以利于全面解决目前的环境问题。

第五，水污染的防治是一个复杂的系统性工程，仅依靠开征水污染税，很难获得理想的效果。因此，国内在进行水污染税费改革以后，还应该综合运用所有的适当手段，以达到减少工业污水排放，保护水生态环境的最终目标。

3 国内工业废水污染税费改革的政策建议

3.1构建完善的税收法律体系

3.1.1 提高立法层次

有法可依是依法治税，加强税收征管的前提，构建完善的法律体系可以为国内工业废水污染税费改革的成功提供坚实保障，因此，国内应该尽快提升相关领域的立法层次。在具体的操作层面来讲，国家应该尽快出台环境税收基本法，并依此为框架制定各种分税种的法律细则。工业水污染税作为其中的一个税种，其法律层次自然就可以得到相应提升，从而从根本上解决长期困扰国内环保工作的法律问题。

3.1.2 扩大地方政府的征管权限

国内的国土面积广大，自然环境、工业发展程度以及水污染状况的地域性差异十分明显，因此，不同地区对环保工作，特别是水污染防治工作的差异亦十分明显［5］。鉴于上述差异，工业水污染税收政策有必要赋予地方政府一定的征管权限。这种做法不仅有利于调动地方政府的积极性，约束地方保护主义的负面影响，同时还有利于在国家宏观政策统一的前提下，更有效的解决当地工业水污染防治的实际问题。

3.2坚持工业水污染税的中性原则

税收中性原则具有丰富的内涵，在工业水污染税领域，税收中性原则主要是指纳税企业通过补贴与其它税种减免等多种形式获得与新开征工业水污染税等值的收入，而不至于使企业税负明显增加。

坚持税收中性原则不仅可以保证工业水污染税充分发挥其应有的作用，降低全社会工业废水排放量，提高环境生态效益，同时也不会对市场经济的资源配置作用产生负面影响，避免工业水污染税的开征，致使经济社会产生巨大波动。

此外，对政府层面来讲，开征工业水污染税时要将企业税负限定在合理范围之内。征税的主要目的在于发挥其生态调节作用，而不应以增加政府税收收入为主要目的，因此，需要采取结构性减税等措施坚持税收中性原则。

3.3坚持专款专用,将税收款项尽数用于水环境保护

国内的快速工业化已经对生态环境造成了巨大的压力和破坏。面对恶劣的生态环境，尤其是水环境现状，工业水污染税的征收与使用必须要在短期内产生对排污企业的调控作用以及对水环境的保护作用。因此，税收收入的使用有必要打破传统，将全部税款尽数用于水污染治理与保护领域。这种做法是保证水污染防治工作资金来源、提高防治工作效率的主要途径和必然要求。为达到上述目的，各级政府要将相关税费列入本级财政预算管理，设置税款收支的硬性约束条件，以提高税收资金使用上的透明度，接受全社会的公开监督。

3.4建立相关的配套措施

3.4.1 加强税务部门与其它部门的配合

作为新税种，工业水污染税的开征，必将在社会、经济的各层面产生广泛而深刻的影响，因此需要各部门的密切配合、通力合作，为税收征管创造有利条件。首先，依照高效、便捷的原则，对各相关部门的职权进行合理划分，使不同部门可以各司其职、各谋其政。例如，税务部门是征收主体，但是缺乏污染物监测方面的技术支撑，因此需要环保部门在技术上的有效支持与配合。其次，在实现多部门相互配合的前提下，还要积极解决不同部门的权利定位。例如，开征工业水污染税，会严重损害环保部门的利益，因此极易产生环保部门配合不积极的问题，所以需要两部门之间协商制定工作细则，明确双方的权利、责任和义务。

3.4.2 加强与现行税收制度的配合

虽然国内现行税种中并不缺乏与环保政策一致的条款，但是这些条款并没有形成固定的体系，而呈零散分布状态，因此难以通过相互配合、形成合力，以促进环保事业的发展与进步。此外，由于水环境保护并不是现行税种的主要立法目标，因此也造成国内税制中有关水环境保护的条款极为有限。因此，要通过对现有税种进行改革和完善，使消费税、资源税、增值税等其它税种与工业水污染税相互配合，以促进水环境保护工作。

4 结语

面对国内水资源环境不断恶化的现状，现有的排污收费制度已经不能适应新时期水体污染治理的工作要求。开征水污染治理税收，就成为解决水污染治理领域诸多难题的必然选择。但是水污染治理是一个复杂的系统工程，并不是一部立法就能解决的，这就需要多部门联动，通过包括污染费改税在内的多种手段相互配合才能取得显著效果。

［1］苏明.中国环境税改革问题研究［J］.当代经济管理，2014（11）∶1-18.

［2］王敏，冯宗宪.排污收费制度与工业污染物排放的因果分析［J］.统计与决策，2013（20）∶111-115.

［3］沈百鑫，沃尔夫冈·科克.德国水管理和水体保护制度概览（上）——德国水法和水管理理念［J］.水利发展研究，2012（08）∶73-78.

［4］肖加元.欧盟水排污税制国际比较与借鉴［J］.中南财经政法大学学报，2013（02）∶76-82.

［5］杨喆，石磊，马中.污染者付费原则的再审视及对我国环境税费政策的启示［J］.中央财经大学学报，2015（11）∶14-20.

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：1672-2469（2016）05-0020-03

D0I∶10.3969/j.i s s n.1672-2469.2016.05.009

2015-12-14

孙 宁（1980年—），男，工程师。