水利信息系统运维体制与机制建设的几点思考

付 静，周维续，曾 焱

（水利部水利信息中心，北京 100053）

水利信息系统运维体制与机制建设的几点思考

付 静，周维续，曾 焱

（水利部水利信息中心，北京 100053）

规范健全的水利信息系统运行维护体制机制，是确保信息系统安全可靠运行，提高水利信息化水平，推进传统水利向现代水利转变的有效措施和重要保障。为进一步理清水利信息系统运行维护体制与机制，提高信息化运行维护水平，专门开展问卷调查、实地调研，在此基础上分析水利信息系统运行维护现状及存在的问题，剖析运维工作面临的新形势、新要求，提出要转变观念，强化运维意识，完善运维绩效评估体系，强化运行维护的技术手段等有关建议措施。

水利信息系统；运行维护；体制；机制

0　引言

近年来，水利信息化快速发展，效益日益显著，已成为创新和提升水利工作的重要手段，促进了传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变。目前，水利信息系统覆盖了水利工作的方方面面，投入也逐年增加，已成为水利日常工作不可或缺的重要组成部分，覆盖全国的国家防汛抗旱指挥、中小河流水文测报、山洪灾害预警等系统已成为防汛抗旱减灾的重要支撑，国家水资源监控能力建设项目（一期）也已完成，将成为最严格水资源管理的重要抓手。随着信息化建设的深入，采集设备、计算机机房设备、网络设施，各类服务器、客户端等硬件平台，业务系统、数据库、应用服务器、中间件等软件系统日益复杂，如何维护好日益增多的硬件设备和软件系统，是保障各系统正常运行的关键。为此，水利部水利信息中心成立了课题调研组，围绕水利信息系统运行维护体制与机制专题，采取资料查阅、问卷调查、交流座谈等方式，对水利部机关、7 个流域机构，31 个省、市、自治区及新疆生产建设兵团水利（务）厅（局）共计 40 家单位展开调研，并实地走访了海河水利委员会（以下简称海委）、太湖流域管理局（以下简称太湖局）、上海市水务局、浙江省水利厅、山东省水利厅等单位。通过调研，基本掌握了水利信息系统运行维护情况，分析了存在的问题和面临的形势，并在此基础上提出水利信息系统运行维护体制与机制建设的有关建议措施。

1　基本情况

1.1信息化综合体系渐趋完善

1）在综合信息采集方面。随着国家防汛抗旱指挥系统、中小河流水文监测系统、水资源监控能力建设、山洪灾害监测预警系统等项目的实施，水利信息采集站点数量快速增加，采集内容大范围扩展，先进技术广泛应用，智能立体的水利综合信息采集体系初步构建。各类信息采集点达 14 万多处，自动采集率达 80%。

2）在网络通信保障能力方面。水利部与流域机构、省级和重点工程单位政务外网实现 100% 联通，省级与地市、地市与县级联通率分别提高到 87% 和58%，骨干网带宽扩充至 6 Mbit/s，为水利业务应用系统提供了网络支撑，江苏、浙江、福建、河南、江西、宁夏等省份实现了省，市，县，乡的水利网络通信全覆盖；建成了新一代水利卫星通信网，卫星小站扩充到 603 个，可实现语音、数据、图像传输，承担着水文数据采集、应急抢险、数据广播等业务。

3）在异地会商视频会议系统方面。异地会商视频会议系统已成为召开水利会议，进行异地会商的主要平台，覆盖范围、召开次数和使用人数增长迅速，水利部与流域机构、省级实现 100% 联通，省级与地市、地市与县级联通率大幅增加，广东、浙江、河南等省份实现了乡镇以上的视频会议系统互联，福建还扩展到村。

4）在信息资源开发利用方面。从服务器、数据库、数据量，以及水利数据中心、地理信息系统建设等方面，都充分体现出水利信息资源开发利用取得重要进展；省级以上水利部门配置了各类服务器4 500 余套，建成数据库 990 个，积累数据量 1 PB，覆盖了防汛抗旱、水资源、水利工程、水土保持、农村水利、电子政务等水利工作各个方面；水利数据中心建设和地理空间信息的应用也全面开展；广东等 19 个省份建设了数据中心，湖北等 15 个省份开展了地理空间信息系统建设，天津、浙江、福建、江西等省份还建成三维地理信息系统。

5）在网络安全方面。水利行业拥有国家级重要信息系统 10 个；省级以上水利部门中，38 家开展了安全检查，23 家开展了安全风险评估，28 家制定了应急预案，35 家流域机构和省份进行了本地数据备份，11 家建设了远程异地容灾数据备份系统；95 个三级以上信息系统中的 48 个通过了安全等级保护测评。

6）在业务应用方面。国家防汛抗旱指挥、水资源管理、水土保持信息管理、水库移民管理信息和电子政务等一批重要业务系统已成为各级水利业务部门的重要支撑［1］。

1.2组织机构基本建立

随着 2015 年 11 月西藏水利信息中心的正式成立，全国省级以上水利部门基本都成立了信息中心或相应的机构。实地走访的 5 家单位均成立了由一把手任组长的水利信息化工作领导小组及其办公室，明确信息中心作为信息化建设的职能部门和领导小组的办事机构，具体负责水利信息系统的建设、运行和维护工作。如太湖局水利信息化建设与运行管理工作由太湖局水利信息化工作领导小组组织领导，局长任领导小组组长，各部门、单位主要负责人为成员，领导小组下设办公室，负责太湖局水利信息化建设与运行管理的统筹协调工作，水利信息系统具体的运行维护工作主要由太湖局水文局（信息中心）负责。

1.3信息系统运维管理制度逐步规范

2015 年水利部制定并印发了水利行业标准SL 715—2015《水利信息系统运行维护规范》，提出了水利信息系统运行维护总体要求，并规定了水利信息系统运行维护服务的体系架构、工作内容、过程管理、组织体系及保障措施，对规范水利行业各单位、信息系统运行维护管理机构及水利信息系统运行维护服务机构开展运行服务维护工作起到了有力推动作用。在实地走访中，各单位在按照国家、行业有关标准规范下，也在积极完善本单位的管理规章制度。海委先后印发了《海委政务外网运行管理办法》，《海委机关政务外网信息系统运行管理办法》，《海委机关终端管理办法》等一系列管理办法，并结合等级保护项目建设，补充完善了 27 个管理制度。在“智慧太湖”总体构想和太湖局信息化顶层设计的引领下，太湖局按照国家 IT 运维框架体系，近年来也逐步制订并出台了一系列运行维护管理办法，主要包括《太湖流域管理局信息化项目建设与运行管理办法》等 11 个办法。下一步，太湖局还将在《太湖流域管理局数据管理办法》的基础上，针对实时水雨情、基础水文、水量、水质等监测数据的生产，存储，共享和发布等流程制订实施细则。

1.4信息系统运行维护技术手段有所提升

水利部水利信息中心在多年的运行维护经验基础上，结合国际 ITIL 标准，自主开发了一套水利信息系统运行维护保障平台，在节约人员成本，提高工作效率，保障信息系统平稳运行等方面发挥了重要作用［2］。山东省水利厅为进一步提高信息系统精细化管理水平，在充分借鉴水利部先进工作经验的基础上，于 2014 年开发了山东省水利信息平台综合管理系统，初步实现了对省水利信息网络、网元设备、服务器、数据库及中间件等软硬件的自动发现故障和告警，并基于水利一张图实现了省水利信息网络及部分业务应用的全景图展示。上海市水务局依托一个电子政务门户、一个公共信息平台、一张电子地图，实现了防汛、水资源、水环境管理等核心业务应用集成，自主研发了运维管理平台，实现了系统管理的可视化、精细化和集约化。

1.5信息系统运行维护定额标准发挥作用

2009 年《水利信息系统运行维护定额标准》的出台，标志着水利信息系统运行维护工作取得突破性进展，水利部每年按照《水利信息系统运行维护定额标准》进行测算并纳入财政预算，运维经费基本得到保障。部分发达地区的地方水利部门也参照水利部定额标准，逐步将运行维护费纳入财政预算。如山东省水利厅根据信息化建设实际情况，按照水利部有关文件要求，每年编制信息化系统网络设备运行维护费并列入部门预算。

1.6运维管理模式多元化

目前水利信息系统运维管理模式包括以下 3 类：

1）拥有自己维护队伍的自行维护管理。该模式具有对单位自身情况了解，掌握核心技术应用，响应及时，服务灵活等优势，但对人员技术水平和投入数量有较高要求。目前在水利行业中较多单位采用自行维护管理模式。

2）由专业运维公司操作的服务外包管理。该模式能够将自身从繁琐的运维工作中解脱出来，集中精力于业务管理，通过外包商专业化的服务和先进技术获得高效能，但在关键业务服务上缺乏有效控制，增加了对外包单位安全管理和绩效评估的附加管理。上海市水务局是较早尝试外包服务的单位之一。

3）自建与外包相结合的混合管理。在调研统计中表明采用该模式的单位数量呈现出上升趋势。

2　存在的主要问题

2.1运维绩效评估标准针对性不强

近几年，水利部财政项目开始进行绩效考核，但还处于探索阶段。由于财政项目涵盖领域广泛，而水利工程项目多，对非工程措施的绩效考核针对性和适合性不强。从调研情况看，仅上海市水务局依据上海市经济和信息化委员会及财政相关规定，从2000 年开始，逐步建立财政项目支出绩效目标，建立了一套绩效考核体系和较为完整的项目绩效指标。但从水利行业来看，缺乏一套针对信息系统的绩效评估指标体系，让水利信息化的管理、运维、经费项目审批等部门感觉到难核准，难判别，难验证。

2.2地方运维经费明显不足

《水利信息系统运行维护定额标准》的出台，对规范运行维护起到了积极推动作用，中央预算单位的信息化运维经费基本得到保障。但大多地方单位很难得到地方财政支持，普遍缺少运维经费；现行的《水利信息系统运行维护定额标准》由于是水利部下发的，对地方的指导性和可参考性不够。在调研中发现，大多地方单位对信息系统运维经费投入和使用上参考定额标准的不多，为弥补财政资金的不足，有的单位在其自收自支性质的下属单位业务收入中解决。通过财政资金保障运维费的部门单位，有的未纳入年初部门预算，在年度执行中向财政专项专报、一事一批；有的即使纳入年初部门预算，但与其它专项打捆列报，未将信息系统运维费细化并单列。地方财政部门在保障刚性、法定支出，以及建设发展任务的压力之下，对运维费的保障水平非常有限，运行维护经费无法满足日常管理需求。

2.3运行维护监管平台功能薄弱

水利行业中各单位基本都有一套监控系统，但大多数单位的监控水平基本停留在对机房环境、网络联通等基础性监控上，对真正掌握业务应用的实际情况和数据质量的目标还存在较大差距，监控平台的精细化、综合化不够。随着云技术的不断成熟，已有 50% 以上单位开始搭建云平台，但是对云平台的运维，提供标准化服务，符合安全要求等方面，整个社会市场还处于摸索阶段，缺少统一的规范标准。

2.4信息化运维专业人员严重匮乏

据统计，2014 年底从事水利信息化工作的人员为 3 216 名，其中从事运行维护的人员不足 1/3。如太湖局水文局（信息中心）信息管理处目前正式编制为 5 人，从事信息化规划，项目前期、建设管理，以及已建的大部分信息系统的运行维护管理等工作，信息化运行维护人员严重不足，且地处上海，用人成本高，收入偏低，难以招到合适的人员；山东省水利厅信息中心编制为 16 人，从事信息化工作的是技术、信息资料科，总人数为 5 人；陕西省水利厅从事信息化运维工作的人员不足 5 人。故信息化运维专业人员严重不足的现象普遍存在。

2.5数据更新维护工作重视不够

数据是信息系统核心价值，保证数据的一致性、鲜活性、现势性具有重要意义，从数据的采集、传输、存储、加工、应用等全生命周期来看，跟数据有关的部门不仅是信息化的运维部门，更是产生、使用数据的业务管理部门。以实时水雨情数据为例，数据由测站，经地市水情分中心到省级水情中心，最终报至中央，一份数据的更新维护不仅涉及本级部门，更涉及到多层级管理和信息化运行维护等部门。在调研过程中，信息化发展较快的单位已开始转向对数据质量的关注，提出了工作中遇到的困难和问题，如山东省提出运维中最复杂和困难的部分是数据运维。从水利行业整体情况分析，数据更新维护工作过去长期处于真空状态，业务管理部门认为数据经信息手段处理后属于信息化运行维护部门，而维护部门又不把数据纳入运行维护的工作范畴，疏于有效管理。随着水利信息化资源整合共享的深入开展，数据更新维护工作近 2 年才引起有关部门的重视，所以相对于传统的软、硬件运行维护工作而言，较为滞后。

3　面临的新形势和要求

3.1技术进步不断推动信息化发展

近年来，信息技术发展和新技术应用带来新变革。云计算、物联网、移动互联网、大数据等新兴技术正在深刻影响着社会各行业的发展。2015 年 7 月，国务院发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，提出“大力拓展互联网与经济社会各领域融合的广度和深度，着力深化体制机制改革，释放发展潜力和活力”，“着力创新政府服务模式，夯实网络发展基础，营造安全网络环境，提升公共服务水平”［3］。国务院《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》指出：“信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长，数据已成为国家基础性战略资源。坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择”［4］。

泛在感知、虚拟化资源、知识化处理等新技术形态显著提升了行业智能化水平。通过泛在感知，使识别、定位、跟踪、监控和管理更加智能化；通过虚拟化资源，使资源扩展、配置、利用、运行、维护、管理更加便捷化和集约化；通过知识化处理，使管理、决策、评估、监督更有科学依据；通过互联网，使国际社会越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体，世界因互联网而更多彩，生活因互联网而更丰富。这些新技术日益成为创新驱动发展的先导力量，深刻改变着人们的生产生活，深刻影响着经济社会的发展，也必将促使水利信息化发生新的变革。

3.2资源整合共享日益迫切

信息化资源整合与共享程度已成为衡量信息化水平乃至业务工作与管理水平的重要标志。经过多年的建设，大家普遍认识到，各自为政、重复建设，必然造成目标单一、资源割据、共享困难、效能低下等问题，已成为制约水利信息化发展的瓶颈。为此，近年来着力推动水利信息化资源整合与共享，水利部颁布了《关于加快推进水利信息化资源整合与共享的指导意见》，对水利信息化基础设施、信息资源、业务应用、网络安全、信息化保障环境等进行统筹规划，科学整合与合理配置，促进资源公用与共享，提高各种信息化资源在水利信息化建设中的基础作用和配置效率。各级水利信息化部门，积极推动水利信息化资源整合与共享，有效提升了水利信息化资源的利用效能，取得了明显成效［5］。

3.3政府购买服务方式不断深入

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务的数量和质量向社会机构或组织支付费用。党的十八届三中全会强调：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府购买服务是创新公共服务方式，加快服务业发展，引导有效需求的重要途径，对推动政府职能转变，整合利用社会资源，提高公共服务水平和效率有着重要意义。水利信息化部门也在积极尝试政府购买服务。

4　改进措施及建议

4.1转变观念，强化运维意识

要对项目审批，主管、运维等部门加强运维工作的宣传教育，强化运维意识，改变传统的“重建设、轻维护”，“重技术、轻管理”现象，树立“信息化运维优于建设、升级改造优于新建”的理念，充分保障信息化运维工作。调研事实证明，凡是领导重视运维工作的单位，其信息系统建设成果突出，应用效果良好，且容易保持良性循环，实现可持续发展［6］。

4.2探索政府购买服务，完善运维绩效评估体系

随着政府购买服务的不断深入，传统运行维护部门的职能必将发生变化，从日常运行维护更趋向于运维管理，制定运维规范及绩效管理政策，深入业务应用，明确细化业务信息化需求。运维工作需要健全社会购买服务体系，通过项目建设遴选一批优质的社会企业，形成战略合作伙伴，提升运维水平，加强对外包服务的安全管理和质量控制，积极探索政府购买服务方式，在一定程度上改善信息化运维人员严重不足的问题。同时要抓紧研究出台信息化运行维护工作的绩效考核指标体系和机制，以规范、约束和评价运行维护管理工作，用定量的方法取代以往定性的方法，将信息化运行维护工作逐步从粗放式向精细化过渡。

4.3 尽快修订《水利信息系统运行维护定额标准》，适应新形势发展需要

随着信息新技术的不断发展和国家对网络安全要求的不断提高，定额标准中亟需补充新兴硬件、软件和基础环境及维护等定额科目的成本单元核算，补充云计算、大数据等新技术核算标准，完善网络安全核算方法，强化业务应用、政府门户网站等重要信息系统的运维经费保障，加强标准对地方参考的实际意义，尽快修订完善。积极争取财政部门的支撑，强化标准对地方的指导力度，争取地方财政对信息化运行维护经费的投入。

4.4建立完善运行维护工作机制，强化运行维护技术措施

完善的运行维护工作机制，包括人员队伍、运行经费、运作模式、标准规范、管理制度。建立一支由技术和管理人员组成的业务精、素质高的运行保障队伍，并加强对这些人员的技术培训；提供运行保障工作所需的各种费用，包括人员经费、运行材料动力消耗费用、维护维修经费及其它有关费用；构建合理的运行保障工作的组织体系、角色分工、工作流程等；制定各类运行保障标准规范及工作制度、守则等。其中：人员队伍、运行经费是信息系统运行保障工作的前提；运作模式、标准规范及管理制度是信息系统运行保障高效开展的基础。加强运行维护的技术措施，建立具有自动监控监视、维护操作、预测预警、应急处置和安全管理等各项功能的信息系统运行保障平台，并深化与业务应用的融合，将运维管理范围扩展到对业务的监控，从传统的救火式运维转向主动服务型运维，提高工作效能，有效弥补运维人员不足的问题。随着云技术的不断发展，“云平台”的运维管理模式将打破现有的建设和运维分工，更需要强有力的行政手段和技术规范来推进实施，积极探索水利云平台的运维管理模式，制定水利基础设施云的运维管理办法，以适应新技术发展的需要［7］。

4.5建立数据更新维护机制，提高数据质量

加大对数据更新维护工作的宣传力度和知识普及，提高认识。要管理与技术并重，充分依托 2016 年水利部开展的《水利部水信息基础平台》项目建设，建立优化设计水利对象数据模型，扩展开发数据管理系统，建设基础和业务共享等信息数据库，建立元数据库与资源目录，抓紧制定数据相关的技术标准，规范水利数据更新维护技术工作，积极推动建立数据更新维护的管理机制，提高水利数据质量和利用效率。

5　结语

在运维工作中要不断总结和创新，通过建立一套适应社会发展的信息系统运维体制，做到管理规范，人、财、物各尽其用，确保信息系统安全稳定运行，进一步提升水利信息化的综合效益，使水利发展向更高更深的层次推进。

［1］ 水利部信息化工作领导小组办公室. 2014 年度中国水利信息化发展报告［M］. 北京：中国水利水电出版社，2015: 9.

［2］ 蔡阳，周维续，詹全忠，等. 水利信息系统运行保障平台研究与应用［J］. 中国水利，2010 （3）: 27-29.

［3］ 国务院. 关于积极推进“互联网+”行动的指导意见（国发［2015］ 40 号）［A］.（2015-07-01）［2016-04-11］. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2015-07/04/content_10002. htm.

［4］ 国务院. 关于印发促进大数据发展行动纲要的通知（国发［2015］50 号）［A］.（2015-08-31）［ 2016-04-11］.http:// www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm.

［5］ 蔡阳. 关于水利信息化资源整合共享的思考［J］. 水利信息化，2014 （6）: 1-6.

［6］ 蔡阳. 水利信息化“十三五”发展应着力解决的几个问题［J］. 水利信息化，2016 （1）: 1-6.

［7］ 付静，詹全忠. 水利信息化基础设施整合共享研究与实践［J］. 水利信息化，2014 （6）: 27-31.

Reflections on Operation Mechanism and Maintenance Construction of Water Information System

FU Jing， ZHOU Weixu， ZENG Yan
（Water Information Center， the Ministry of Water Resources， Beijing 100053， China）

Regulating the operation and maintenance mechanism of water conservancy information system is an effective method and important safeguard to ensure the safe and reliable operation of the information system， raise the level of water resources informatization， and speed up transformation of traditional water conservancy to modern water conservancy. To further clarify operation system and maintenance mechanism of the water information system，to improve the operation and maintenance level of information technology， it specifically carries out questionnaire investigation and field investigation. On this basis， it analyzes operation and maintenance status and existing problems of water information system， analyzes the new potential requirements of operation and maintenance work faced，and proposes the relevant suggestions and measures of operation mechanism and maintenance construction in water information system.

water information systems； operation and maintenance； system； mechanism

TV39

A

1674-9405（2016）04-0053-06

10.19364/j.1674-9405.2016.04.012

2016-04-15

付 静（1976- ），女，北京人，高级工程师，从事水利信息化有关工作。