国内城市违法建设现状及对策研究

安 怡 然

(中国城市科学研究会，北京 100000)

国内城市违法建设现状及对策研究

安 怡 然

(中国城市科学研究会，北京 100000)

分析了国内城市违法建设的内容与成因，从城市合理规划、资源浪费、基础设施配套、安全隐患等角度，阐述了城市违法建设的危害，并提出了解决违法建设问题的对策，促进城市开发建设的有序进行。

城市，违法建设，土地，基础设施，安全隐患

0 引言

随着城镇化进程的不断加快，越来越多的城乡问题暴露出来，并且日益严重，影响到城乡的健康有序的发展。违法建设在众多问题中较为突出，近几年的新闻报道中，经常会看到政府强拆、居民暴力抗法、赔偿款纠纷问题等恶劣社会事件的发生。在这些事件中或多或少牵涉到了违法建设的问题，说到违法建设可能默认为违法人员过失造成，其实政府和民众在这个问题上都要承担一定的责任，违法建设的问题成因有人为因素和历史遗留因素。

1 违法建设现状研究

违法建设主要指的是违法建设的建筑、设施和构筑物。违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物[1]。从严格意义上讲，是指违反《土地管理法》《城市规划法》《村庄和集镇建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。

1.1 违法建设的内容

目前来看，城市建设用地范围内的违法建设多为建筑的违法改建，建筑上增加构筑物等违法行为，例如在现状住宅顶层加盖玻璃覆盖以增加居住空间，住宅门前小院内加盖临时板房等行为。2013年北京白石桥路某小区居民在26层居民楼的楼顶搭建临时房屋、假山以及种植树木等一度引起社会的高度关注，最终以行政部门判定违规建设，通知其限期拆除。此类建设抛开工程规划和建设许可等规定来说，在现有建筑上加建构筑物严重影响建筑自身受力结构的稳定，存在建筑安全隐患。这一类型的违规建设存在于城市市区范围内，一旦发生事故将造成重大损失。

另一种违规建设是在城市建设用地范围以外，多发生在与城市建设用地相接的农村集体用地上的违规建设，最初农民从村委会申请到自己的宅基地然后建造房屋，用于家庭居住生活使用，随着经济的不断发展，房地产泡沫经济不断恶化，农民看到了房地产产业的巨大利润，受利益驱使他们将自家宅基地的房子出售或出租给城市居民，为了更多的建造私宅获利，在未经城市规划主管部门批准的情况下大量侵占农用地建设住宅，造成了大量的违法建设的现状。这类规章建筑既存在大量安全隐患，同时又破坏了城市规划的总体布局，扰乱城市发展进程，干扰住房市场经济正常发展。

1.2 违法建设成因

我国目前处于城镇化高速发展的阶段，反观欧洲国家早期城镇化进程中也经历过城市发展混乱、用地界线性质不明确的状况，也有因为违规建设造成城市大火而毁后重建的情况。违法建设的发生并愈演愈烈的情况，不是违法人员或组织单方面的因素，而是多种因素共同作用下，长期演变的结果，在中国最大最直接的原因可以归结为经济利益驱使和政府管理失效，这两方面的原因一个产生违规建设一个促成进一步恶化，具体成因分为以下三个方面。

这样的课堂，给人的感觉就是轻松，没有压力，但学生都学得很认真。我想：没有过多的压力，营造宽松的课堂教学环境其实就是对学生的一种尊重，在这样的氛围中学习，你会很累吗？

1.2.1 土地流转制度

城市化，也有的学者称之为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化[2]。通过城市化的概念可以看出城市化带来的直接结果是人口户籍归属的转变以及土地所属的转化，就是农村发展成为城市。

单看城市化发展的模式并没有什么问题，但是如果结合中国现行的土地流转制度来看就会存在不少问题。在我国，不论是公共建设还是商业盈利建设都需要在城市建设用地范围进行，而城市建设用地在城市化初期并没有太多的储备以应付快速的城市建设需要，唯一的途径就是通过整合并转化农村集体用地来增加城市建设用地的面积，农用地转化为城市建设用地成为可用土地的直接来源这就是土地的一级市场。政府垄断了土地一级市场，公共建设部门和开发商要进行开发建设只能通过政府土地部门取得城市建设用地，取得土地的代价就是支付土地出让金以及土地税等。近年来地方政府财政收入绝大部分来自土地收入，即对土地财政有较强的依赖性，从而导致土地价格的不断上涨。高昂的地价以及土地产生的巨额利润促使开发商以及农民开始通过各种变通的手段直接在农村集体用地上进行开发建设，这样一来省去了以土地出让金为主的大部分成本费用，违规用地上建设的违章建筑因为成本的优势在价格上更具有市场竞争力，而农民也从中得到了比政府征地更多的经济收入。

现行的土地流转制度在一定条件上成为了违规建设的根源，在巨大经济利益驱使下，开发商和农民都抱着法不责众的观念，打着建设新农村的旗号大肆进行违规建设。

1.2.2 政府管理效率低下

落后低效的行政审批制度变成了城市建设和经济发展的“绊脚石”,这是违法违章建设的“催化剂”。在现行体制下,一个建设项目从筹备相关资料到规划选址申请、计划立项申请到最终交付使用。这一流程快则2年～3年,慢则3年～5年。特别是现行的市、区常务会审批用地制度,由于审批的时间间隔较长每年审批的次数较少,加上作为审批依据的会议纪要出台的速度太慢,因此往往就会促使部分人挺而走险,违法抢建，目的是获得最大额度的拆迁赔偿款。

违规建设的重灾区多为城乡结合部，范围大、情况复杂，而政府监管部门人员较少不能随时监管到所有违规建设，未得到及时阻止的违规建设变得更加为所欲为。

1.2.3 法律、安全意识薄弱

2 违法建设危害

引发各类违法建设的原因具有多样性，但是不管哪一类型的违法建设都会产生恶劣的社会影响，危害城市发展的正常秩序，只有清楚的认识到其存在的危害才能更好的预防或积极处理既成事实的违法建设。

2.1 破坏城市规划合理布局

违法建设的建筑呈无序扩张的模式，在城市规划指导缺失的情况下，违法建设的无序扩张侵占了城市原先既定的用地性质与规模遭受不同程度的侵占，导致各种土地类型定好的适度比例关系被破坏，甚至严重的会导致现行城市规划的方案不得不进行重新修改。

2.2 资源浪费

由于政府监管部门监管不力或者处罚程序进度缓慢，造成违法建设最终落实成违章建筑实体，对于严重影响城市发展的违章建筑不能让其通过罚款、补办手续等方式来规避行政处罚，这样一来强行拆除成为了处置违章建筑的主要途径，而这将会造成社会物质财富的极大损失，也是资源的极大浪费。抛弃建设成本不论，仅违章建筑拆除费用就是一笔不小数目的开支。

2.3 基础设施配套问题

城市健康的发展离不开完善的基础设施配套，比如说给水排水系统、电力供应系统、供热系统等等。古罗马城较古希腊来说，最大的进步就是用石头建造了高架给水渠和地面排水道，改善城市宜居环境。19世纪英国正处于工业革命时期，城市中工厂遍地开花导致城市发展无序、混乱，没有系统的排水通道，最终导致霍乱爆发产生严重的社会问题。

2.4 存在安全隐患

在违法建设的过程中,投资者或建设者往往因为节约资金而一味压低建筑造价,有些工程甚至没有进行必要的地质勘探及施工图纸设计,仅凭工程队多年的施工经验或按原来的旧图纸进行建设,致使工程质量存在严重的安全隐患,施工安全事故时有发生。另外,投资者为了能在有限的土地上建设尽可能多的建筑,往往会追求较高的开发强度而忽略了日照、消防间距等技术规范的要求。这种情况在违法抢建的“城中村”中极为普遍。

2.5 权力“寻租”现象

违法建设在建设的过程中，执法部门在发现后必然要对其违规建设进行处罚，这时违法建设人员通过各种社会关系，以人情和金钱铺路以寻求逃避处罚。由于房地产行业拥有巨大的利润空间，违法开发人员利用巨额金钱为其违法行为铺路，而政府行政管理部门也有人利用这样的关系从中谋取经济利益，造成了权力“寻租”的腐败现象。

3 解决对策

经过上文对我国违法建设内容、成因以及危害的分析，可以得知解决违法建设的必要性和复杂性。笔者认为解决违法建设问题要从三个方面着手，首先是科普宣传工作，其次完善对违章建筑预防处罚政策，最后强化城市执法队伍。

3.1 增强法律意识

应当充分发挥新闻媒体的舆论监督以及导向作用，对于严重影响居民生活、破坏城市规划管理规定的违法违章人员和建筑及时曝光，树立城乡居民法律意识，自觉抵制违法建设的行为。对于违法建设频发的拆迁区，要做好政策宣传明确赔偿条款，强调违法建设的危害，避免群众盲目跟风抢建违章建筑以获取更多拆迁赔偿款。

3.2 治理方式堵疏结合

控制违法建设应当分门别类处置，不能一味的拆除。违法建设一般分为两种，一种是为了获取拆迁赔偿而增建的违章建筑，另一种是为了避免土地出让成本而进行的违章建设。对于前一种违章建筑应当从政策上给予杜绝，明确拆迁赔偿适用条件，提前划定拆迁所需赔偿建筑和构筑物，对于事后抢建加盖的建筑一律视为违章建筑应当抵制并按其情节严重程度处以金钱或行政处分；对于另一种违法建设应当加强监管，将违法行为遏制在建设初期，这就要提高行政执法效率，明确权力执行部门，避免多个部门协同监管导致相互推诿，已建成的违章建筑应当与现行城市规划相对照，对城市发展有严重影响的将坚决拆除并处罚，符合城市发展要求的违章建筑应当给予没收，由城市管理部门重新分配建筑功能，主要使其应用于城市公共服务方面，尽量减少社会资源的浪费。

3.3 完善城市建设管理系统

十八大以来中央政府一直强调为民办事，提高政府工作效率，应当借此机会整合城市管理部门交叉职能，土地部门、城市建设管理部门以及法律执行部门各自明确职责，整合后的行政部门要具有执法权力的唯一性，不能有一个工程多部门负责出现问题互不承担的情况。成立处置违法建筑的独立处置程序，使得处罚结果可以马上生效，杜绝违法人员的侥幸心理。形成有效的反馈机制，避免违法建设交罚款后继续开工，杜绝权力“寻租”的行为。

4 结语

违法建设意味着城市无序、混乱发展，城市脱离了掌控，当违法建设形成规模后将影响城市正常发展，形成社会问题和安全隐患。拆除违法建设固然重要，但不能不了解情况一味拆除，应当根据现状情况判定违法建筑成因，做出合适的处罚和处置，这样才能使得处罚起到处理和警示作用。

[1] 张晓可.浅论违章建筑[J].法制与社会,2006(7)：8.

[2] 张国烈.违法违章建筑的成因,危害及治理[J].特区实践与理论,2006(1):66-68.

[3] 张立强.违章建筑的处置和预防[J].中国地产市场,2012(11):86-87.

[4] 曹如文.论城市房屋拆迁中对违章建筑的界定与处置[J].山西建筑,2009,35(35):221-222.

Abstract: The paper analyzes the contents and reasons for the unapproved construction in cities at home and abroad, illustrates the dangers in their construction from the urban reasonable planning, wastes of resources, infrastructure allocation, and hidden hazards, and points out the strategies to solve the problem, so as to enhance the orderly operation of the urban development construction.

Key words: city, unapproved construction, land, infrastructure, hidden hazards

On status of unapproved construction in cities at home and abroad

An Yiran

(SocietyforUrbanStudies,Beijing100000,China)

2016-03-12

安怡然(1988- )，女，实习研究员

1009-6825(2016)15-0241-03

TU984

A